تخریب رژیم تحریم‌ها

حسن بهشتی‌پور

کارشناس مسائل هسته‌ای

به دنبال به نتیجه رسیدن گفت‌وگوهای هسته‌ای ایران و گروه ۱+۵ در ۲۳ تیرماه و صدور قطعنامه شماره ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل یک هفته بعد یعنی در ۲۹ تیر ماه، اکنون این پرسش مطرح است که مهم‌ترین ویژگی‌های این قطعنامه چیست و سرنوشت تحریم‌های ایران در پی این قطعنامه و همچنین توافق وین چه خواهد شد.

صدور قطعنامه شماره ۲۲۳۱ که بی شک یک رویداد تاریخی برای سازمان ملل محسوب می‌شود باید از ابعاد مختلف مورد بررسی قرار گیرد. برخی از مهم‌ترین ویژگی‌های این قطعنامه را می‌توان در موارد زیر جمع‌بندی کرد:

الف: مشخصات عمومی قطعنامه شماره ۲۲۳۱ (29 تیرماه 1394 ) بیستم جولای 2015

این قطعنامه در تاریخ شورای امنیت ملل متحد «منحصر‌به‌فرد و بی‌سابقه است» زیرا:

- ۶ قطعنامه تحریمی زیر فصل هفتم را به‌صورت یکجا لغو کرد

- این قطعنامه ۱۷ صفحه‌ای دارای پیوست‌های مفصلی بالغ بر ۱۶۰ صفحه است که ویژگی‌های مهمی دارد که تا سال‌ها می‌تواند موضوع بحث علمی محافل حقوق بین‌الملل وروابط بین‌الملل قرار گیرد.

- قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت توافق موسوم به برجام ۱۵۹ صفحه‌ای را به‌عنوان پیوست در بردارد که همراه نامه کشورهای ۱+۵ به شورای امنیت ارائه شده است.

ب: محدودیت‌ها در مفاد قطعنامه برجام

با وجود آنکه محدودیت‌هایی در قطعنامه مذکور برای ایران پیش‌بینی شده است، اما این محدودیت‌ها از لحاظ حقوقی به عنوان تحریم شناخته نمی‌شوند.

1- خرید کالاهای دومنظوره

محدود شدن خرید کالاهای دومنظوره برای ایران بسیار اهمیت دارد. زیرا در اینجا کالاهایی مورد نظر هستند که ممکن است در صنعت نظامی هسته‌ای به‌کارگرفته شوند. اما باید در نظر گرفت فروش این کالاها در قطعنامه‌های قبلی مطلقا ممنوع بود. اما در قطعنامه جدید از طریق یک نهاد حقوقی پیش‌بینی شده می‌توان این کالاها را درصورت تایید آن نهاد، برای مصارف صنعتی خریداری کرد.

2- خرید و فروش تسلیحات دفاعی

در قطعنامه ۲۲۳۱ در زمینه خرید و فروش تسلیحات محدودیت‌هایی قید شده است. قطعنامه‌های قبلی شورای امنیت خرید و فروش تسلیحات از سوی ایران و از سوی کشورهای دیگر به ایران را ممنوع کرده بود و به ویژه خرید تسلیحات کلان ممنوع شده بود. اما این قطعنامه ممنوعیت را به محدودیت ۵ ساله تبدیل می‌کند که اگر خرید و فروشی باشد از طریق کسب اجازه مورد به مورد توسط شورای امنیت صورت می‌گیرد. ضمن اینکه به دلیل خودکفایی ایران در زمینه تولیدات دفاعی، کشور از نظر تامین نیازهای ضروری خود در پنج سال آینده با مشکل جدی روبه‌رو نخواهد بود.

3- محدودیت برای فعالیت موشکی ایران

بر اساس بند ۹ قطعنامه ۱۹۲۹ فعالیت‌های موشکی ایران به طور کامل ممنوع شده بود و برای تحقق این امر قطعنامه ۱۹۲۹ حتی به کشورها اجازه می‌داد که علیه ایران به زور متوسل شوند. ولی قطعنامه جدید شورای امنیت از ایران می‌خواهد فعالیت‌های موشکی که برای حمل کلاهک هسته‌ای طراحی شده یا می‌شود، انجام نگیرد. این در حالی است که جمهوری اسلامی ایران اساسا در برنامه‌اش فعالیت موشکی مرتبط با سلاح هسته‌ای نیست.

نکته مهم دیگر اینکه شورای امنیت موضوع محدودیت در فعالیت‌های موشکی ایران را تحت فصل هفتم منشورسازمان ملل بیان نمی‌کند و فقط به عنوان یک خواسته آن را مطرح می‌کند. نکته کلیدی ایجاد محدودیت برای ایران در مورد ساخت موشک‌هایی بلند برد است. درست است که ایران اساسا دنبال سلاح هسته‌ای نیست، اما ایجاد محدودیت برای تولید موشک‌های بلند برد قابل توجه به نظر می‌رسد، البته با در نظر گرفتن تعیین محدودیت هشت ساله برای این مورد به نظر می‌رسد چندان مشکل‌ساز نخواهد بود.

4- برگشت‌پذیری تحریم‌ها

اگرچه موضوع بازگشت‌پذیری برای هردو طرف در نظرگرفته شده است اما اگر طرف مقابل به تعهداتش عمل نکند، شکایت احتمالی ایران در کمیسیونی بررسی می‌شود که ایران در اقلیت است و از این نظر با محدودیت روبه‌رو است. با این حال ایران می‌تواند با پذیرش تبعات آن برفرض آنکه بخواهند حق ایران را پایمال کنند به برنامه هسته‌ای خود در زمان آذر ۱۳۹۲ یعنی قبل از توافق ژنو بازگردد.

البته این امکان برای طرف مقابل نیز وجود دارد در قطعنامه هم پیش‌بینی شده اگر نقضی هم از سوی ایران و هم کشورهای دیگر صورت گیرد می‌توانند به کمیسیون رفع اختلاف مراجعه کنند. البته برای این کاریک پروسه ۶۰ روزه درنظرگرفته شده است واین حق برای هردوطرف است. پیچیدگی این فرآیند و امکان تخلف طرف زورگو و بد سابقه مانند آمریکا تنها نگرانی است که از هم‌اکنون با برنامه‌ریزی صحیح باید مانع از آن شد که آنها بتوانند سوءاستفاده کنند. این برنامه‌ریزی دقیق می‌تواند با ثبت و ضبط و انتشار تدریجی اسناد و مدارک پشتیبان مذاکرات باشد تا مانع از تکرار بدعهدی‌ها و دبه درآوردن طرف مقابل شود.

5- الزام آور بودن تعهدات ناشی از قطعنامه برای قوانین داخلی

از نظر حقوق بین‌الملل اجرای قطعنامه‌های شورای امنیت الزام‌آور است اما طبعا حقوق داخلی کشورها ممکن است به هر دلیل در تعارض با قوانین بین‌المللی قرار گیرد. در این مورد خاص ارجح دانستن قوانین داخلی بر توافق‌های بین‌المللی برای طرف‌های مقابل قابل پذیرش نیست. از نظر ایران تا وقتی روال قانونی برای اجرایی شدن توافق در کشورها طی نشود، توافق وین یا برجام قابل اجرایی شدن و عمل نیست و برای آمریکا یا برخی کشورهای اروپایی هم همین‌طور است.

بنابراین فاصله ۹۰ روزه آینده بسیار حساس و تعیین‌کننده است. در این فاصله کشورها باید این برنامه را در روال قانونی خود بررسی و تایید کنند. در ایران نیز مجلس شورای اسلامی یا شورای عالی امنیت ملی پس از بررسی دقیق محتوای توافق وین و قطعنامه ۲۲۳۱ اعلام‌نظر خواهند کرد. به نظر می‌رسد با توجه به هماهنگی‌های قبلی برای تدوین چنین اسنادی نمی‌توان انتظار داشت در باره تصویب نهایی با مشکلات جدی روبه‌رو شود.

پ: گشایش‌های قطعنامه 2231 برای ایران

1- خارج شدن از فصل هفتم منشور سازمان ملل به‌صورت کلی

برخلاف ۶ قطعنامه قبلی شورای امنیت که ذیل فصل ۷ منشور سازمان ملل متحد به تصویب رسید این قطعنامه دیگر فعالیت‌های صلح‌آمیز ایران را به عنوان تهدید علیه صلح و امنیت جهان تلقی نمی‌کند. به این ترتیب که کلیات این قطعنامه ذیل فصل هفتم نیست، اما چند پاراگراف آن به بند ۴۱ از فصل هفتم اشاره دارد تا ضمانت اجرایی آن را تقویت کند. بنابراین اصل قطعنامه از ذیل فصل هفتم در عمل خارج شده است، اما به‌دلیل استناد مکرر به بند ۴۱ که ذیل فصل هفتم است هنوز نمی‌توان گفت به‌طور کامل ایران از ذیل فصل هفتم خارج شده است. این روند در ۱۰ سال آتی طول خواهد کشید مگر آنکه گزارش مدیرکل آژانس در باره صلح‌آمیز بودن کامل برنامه هسته‌ای ایران زودتر از ۱۰ سال آینده تهیه و اعلام شود.

2- ضمانت اجرایی توافق وین

این قطعنامه به بند ۲۵ منشور سازمان ملل تاکید می‌کند که بر اساس این بند اجرای قطعنامه‌های شورای امنیت برای همه اعضا الزام‌آور است. به این ترتیب همه ۱۹۳ عضو سازمان ملل موظف هستند به اجرایی شدن قطعنامه ۲۲۳۱ کمک کنند. البته طبیعی است که اعضای سازمان ملل هر کدام فراخور منافع ملی خود با این قطعنامه هم مانند قطعنامه‌های دیگر رفتار می‌کنند اما برای ایران این موضوع اهمیت دارد که توافق وین یک ضمانت اجرایی بین‌المللی کسب کند تا در صورت تغییر سران کشورهای گروه ۱+۵ به‌ویژه در آمریکا نتوانند توافق به‌دست آمده را نادیده بگیرند.

۳- ممانعت از تخلفات احتمالی طرف‌های توافق

قطعنامه ۲۲۳۱ درواقع یک نقشه راه را تعریف می‌کند. طبق این نقشه راه همه موارد و اقداماتی که دو طرف باید انجام دهند مشخص شده و در محدوده مشخص زمانی مفاد این قطعنامه نیز لغو خواهد شد بنابراین کمترجایی برای نقض تعهدات باقی گذاشته است. همچنین از ابتدا تا انتهای مسیری که در چارچوب برجام باید طی شود را در پیوست‌های قطعنامه مشخص می‌کند.

4- به رسمیت شناختن غنی‌سازی ایران به‌صورت اختصاصی

درحالی که همه قطعنامه‌های قبلی علیه ایران در شورای امنیت خواستار توقف فوری فعالیت‌های غنی‌سازی ایران شده بود، اما در این قطعنامه فعالیت‌های غنی سازی ایران مورد پذیرش وحتی ادامه آن مورد تایید قرار می‌گیرد. این موضوع بسیارمهمی است زیرا نشان می‌دهد مقاومت ۱۲ ساله مردم ایران به نتیجه رسیده است.

در تاریخ شورای امنیت این امربی سابقه است که برنامه غنی‌سازی یک کشور که در نزد دیگران و شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی هسته‌ای به‌صورت ویژه بررسی می‌شد، توسط این شورا تایید شده باشد. به‌خصوص آنکه ایران با ۶ قطعنامه تحت فصل هفتم منشور ملل متحد به‌عنوان تهدیدکننده صلح و امنیت دنیا معرفی می‌شد. جالب آنکه بر اساس بند ۲۷ این قطعنامه سایر کشورها از برخورداری از رویه حقوقی مربوط به ایران در زمینه حقوق هسته‌ای منع شده اند و این نشان می‌دهد که مقاومت مردم یک کشور، چگونه می‌تواند قدرت‌ها را به تمکین خواسته‌های آن مردم وادار کند.

5- از بین بردن اساس رژیم تحریم‌ها

براساس قطعنامه جدید شورای امنیت، اساس رژیم تحریم‌ها وکمیته تحریم شورای امنیت از بین می‌رود. این موضوع اگرچه به تدریج انجام می‌شود اما دستاورد بسیار مهمی است. زیرا در واقع تمامی ساختارهای شکل گرفته در رابطه با تحریم‌ها در شورای امنیت و کمیته مربوط به اجرای تحریم‌ها بر اساس این قطعنامه حذف می‌شوند. همچنین بهانه برای تداوم تحریم‌های ناجوانمردانه خارج از قطعنامه‌های شورای امنیت برای آمریکا و متحدانش از بین برده می‌شود.

در مجموع می‌توان گفت اگرچه قطعنامه تصویب شده مطلوب ایران نیست، اما براساس شرایط موجود و براساس مقدورات ایران این قطعنامه گشایش تازه‌ای در مناسبات سیاسی، اقتصادی، نظامی و امنیتی با سایر کشورهای جهان محسوب می‌شود. نکته مهم دیگر اینکه باید توجه داشت این قطعنامه باهمه مواردی که درآن است از لحاظ حقوق بین‌الملل مرزبندی مشخصی باتوافق وین دارد. بنابراین اگر مواردی در قطعنامه باشد که در توافق نیامده باشد، نقض احتمالی قطعنامه توسط ایران به هر دلیل نقض توافق وین به حساب نمی‌آید.