چهار دهه درآمد ناپایدار

پیروز حناچی دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری کشور نزدیک به یک قرن از تاسیس نهاد مدیریت شهری و ۴۷ سال از شروع برنامه‌ریزی شهری در کشور- به صورت قانونی در قانون بلدیه، سپس شهرداری- می‌گذرد. اما هنوز هم با گذشت چهاردهه از عمر تهیه طرح‌های شهرسازی معضلات شهری همچنان باقی است و نظام مدیریت شهری با وابستگی به درآمدهای ناپایدار همچنان در اجرای این طرح‌ها ناتوان است. از این رو این سوال به ذهن خطور می‌کند که اساسا علت اصلی بروز مشکلات در مجموعه شهری تهران طی سال‌های گذشته چه بوده است؟ تا پیش از انقلاب طرح جامعی، معروف به طرح جامع «فرمان فرمایان» اجرایی شد که متعلق به دهه چهل بوده و در سال ۴۹ به تصویب رسید و در سال ۷۲ تحت عنوان طرح «ساماندهی تهران» مورد بازنگری و اصلاحات قرار گرفت. به‌طور طبیعی این طرح هر ۱۰ سال یک بار مورد بازبینی قرار می‌گرفت که در دهه ۶۰ به دلیل عدم انطباق با سیاست‌های مورد توجه شهردار وقت عملا به بایگانی رفت. سال‌هایی که زنگ خطر فروش تراکم به عنوان یکی از مهم‌ترین گزینه‌های تامین درآمد شهرداری‌ها به صدا درآمد. با این وجود در فاصله سال‌های ۱۳۰۰ تا ۱۳۴۵ جمعیت تهران ۱۳ برابر شد و از ۲۰۰ هزار نفر در سال مبدا به ۷/ ۲ میلیون نفر رسید. به‌عنوان مثال کرج در این سال ۴۴ هزار نفر جمعیت داشت. از نیمه دوم دهه چهل به بعد بنا به تاثیر توسعه راه‌ها و امکانات جابه‌جایی و انتقال و استقرار صنایع در خارج از محدوده تهران، پس از تصویب طرح جامع اول تهران و شروع گرانی زمین در داخل این محدوده به دلیل افزایش رشد جمعیت و مهاجرت گروه‌های کم‌درآمد، عرصه استقرار جمعیت و فعالیت تا شعاع ۴۰ کیلومتری تهران گسترش یافت و مجموعه شهری تهران شکل گرفت. در ادامه، اما تمرکز فقر در حاشیه پایتخت به دلیل کمبود شدید زیرساخت‌ها، خدمات، تاسیسات و تجهیزات شهری منجر به کاهش کارآیی اقتصادی این مجموعه و نزول کیفیت محیط کالبدی و اجتماعی آن شد. براساس مطالعات صورت گرفته، علت بروز مشکلات، فقدان برنامه و طرح در اداره این کانون‌های جمعیتی خود رو، نارسایی نظام مدیریتی و اسکان غیررسمی عنوان شده است به‌گونه‌ای که در روند شکل‌گیری مجموعه شهری تهران ۴۰ درصد از ۵ میلیون نفر اضافه جمعیت تهران در سال‌های پس از انقلاب به صورت غیررسمی در این نقاط اسکان یافتند که به عوارض سیاسی و اجتماعی و مشکلات کارکردی و زیست‌محیطی که هم‌اکنون در محدوده تهران با آن روبه‌رو هستیم، منجر شد.

تمامی مشکلات ذکر شده در مجموعه شهری تهران زمانی به اوج می‌رسد که در تهران بخش عمده‌ای از منابع حاصل از فروش تراکم صرف بودجه جاری می‌شود و در مقابل بخش عمده‌ای از طرح‌های عمرانی در حال اجرا توجیه اقتصادی ندارد، به گونه‌ای که هر کدام از آنها تا ۲۰ درصد از بودجه شهرداری را می‌بلعد. در چنین وضعیتی است که شهرداری همیشه به بودجه نامحدود نیاز دارد و نه تنها فروش تراکم موثر نیست بلکه نابودی باغات هم جوابگو نخواهد بود. این در حالی است که باغ‌ها، فضای سبز و آسمان شهرها، جزو دارایی‌های عمومی یک شهر محسوب می‌شود و مدیریت شهری نیز به مثابه مدیر مجموعه شهری، وظیفه دارد از دارایی‌های متعلق به شهروندان که سهامداران شهر به حساب می‌آیند، محافظت و مراقبت کند. اتفاقی که در سه دهه اخیر شاهد آن نبوده‌ایم و در مقابل مدیران به‌خاطر منافع عده‌ای خاص، حقوق عمومی شهر را نادیده می‌گیرند. در حالی که باید به این موضوع توجه داشت که مدیریت در شهرها عرصه تجربه نیست و کسانی باید مدیریت شهری را در دست بگیرند که بالاترین تجارب مدیریتی مختلف را داشته‌اند. مدیران شهری تهران با هدف کسب منابع سهل‌الوصول سالانه بر طبل افزایش درآمدهای ناپایدار شهری همچون فروش تراکم کوبیدند و بخش‌هایی از شهرمان را همچون بافت مسکونی و تجاری بدون داشتن خدمات متراکم‌تر کردند و جمعیت بیشتری را در دل این مناطق جای داده‌اند. شهری که با فروش تراکم اداره شود، عارضه‌های بسیاری با خود به دنبال دارد از جمله اتلاف منابع، جلوگیری از کسب‌وکار و عدم رقابت‌پذیری که همه این‌ها زمینه‌ساز ایجاد یک شهرداری رانتی خواهد بود. سلب آسایش، تحمیل هزینه‌ها در میان مدت، آشفتگی نما و سیمای شهری از تبعات فروش تراکم است که اگر برای رفع و رجوع این مشکل، اقدامی نکنیم؛ عوارض متعددی گریبان شهر را خواهد گرفت که اکنون در کلان‌شهرهایی از جمله تهران با آنها روبه‌رو هستیم. از این رو به نظر می‌رسد افزایش درآمدهای پایدار شهری از مسیرهای تجربه شده در سایر کلانشهرهای دنیا گزینه مناسبی برای جلوگیری از شیوع آسیب‌های وارد بر شهر از سوی درآمدهای ناپایدار شهری باشد. در سایر کشورهای دنیا اخذ عوارض و مالیات‌های محلی یکی از روش‌های پایدار تامین مورد درآمدهای کلانشهرها محسوب می‌شود. این مالیات بر مواردی که استفاده‌ فراوان باشد همچون خیابان، بنزین، اتومبیل، خرید و فروش روزمره و... قرار می‌گیرد و بخشی از آنها به حساب شهرداری‌ها واریز می‌شود. چون شهر نیز همچون مجتمع مسکونی است که شهروندان برای سکونت در آن حاضرند شارژ ماهانه پرداخت کنند.

بخش دیگر عوارض مربوط به دارایی‌ها، املاک و مستغلات است. این نوع عوارض اگرچه در کشور ما نیز دریافت می‌شود اما هنوز نرخ واقعی پیدا نکرده است. ضمن آنکه مالکان املاک و مستغلات تا زمان فروش دارایی خود را ملزم به پرداخت عوارض نمی‌کنند. البته می‌توان از طریق ایجاد ساز و کار مناسب ضمانت اجرایی دریافت عوارض شهری را ایجاد کرد. در سیستمی که هر شهروند دارای کدملی و هر خانه دارای کدپستی است می‌توان شهروندانی که به پرداخت عوارض شهری اقدام نمی‌کنند از برخی حقوق شهروندی محروم کرد همچون افرادی که به خدمت سربازی نرفته‌اند و به تبع آن از برخی حقوق اجتماعی محروم می‌شوند.

گام دیگر تصویب لایحه درآمدهای پایدار شهری است. تهیه و تدوین این لایحه و ارسال آن به هیات دولت تلاشی در جهت کاهش وابستگی مدیریت شهری به درآمدهای ناسالم و ناپایدار شهری است.