بسته مخارج با افق ۲ تا ۳ ساله

دکترمحمد کردبچه مشاور رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور با شروع اقدامات مربوط به تهیه برنامه ششم توسعه، یکی از بحث‌های مهم که به آن پرداخته می‌شود آسیب‌شناسی برنامه‌های گذشته است. براساس قانون برنامه و بودجه (مصوب اسفند ۱۳۵۱)، نظام بودجه‌ریزی ایران یک نظام «بودجه برنامه‌ای» است. به این‌ترتیب که بودجه‌های سالانه باید برمبنای برنامه‌های سالانه، برنامه‌های سالانه بر مبنای برنامه‌های پنج‌ساله و برنامه‌های پنج‌ساله براساس برنامه‌های بلندمدت تهیه شوند. اگرچه پس از تصویب قانون مزبور کشور دارای ۱۰ برنامه مصوب بوده است، لیکن اجرای حکم فوق هیچ‌گاه به‌طور کامل به اجرا در نیامده است و بحث مغایرت بودجه‌های سالانه با برنامه‌های میان‌مدت همواره مطرح بوده و هست.

دکترمحمد کردبچه مشاور رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور با شروع اقدامات مربوط به تهیه برنامه ششم توسعه، یکی از بحث‌های مهم که به آن پرداخته می‌شود آسیب‌شناسی برنامه‌های گذشته است. براساس قانون برنامه و بودجه (مصوب اسفند ۱۳۵۱)، نظام بودجه‌ریزی ایران یک نظام «بودجه برنامه‌ای» است. به این‌ترتیب که بودجه‌های سالانه باید برمبنای برنامه‌های سالانه، برنامه‌های سالانه بر مبنای برنامه‌های پنج‌ساله و برنامه‌های پنج‌ساله براساس برنامه‌های بلندمدت تهیه شوند. اگرچه پس از تصویب قانون مزبور کشور دارای ۱۰ برنامه مصوب بوده است، لیکن اجرای حکم فوق هیچ‌گاه به‌طور کامل به اجرا در نیامده است و بحث مغایرت بودجه‌های سالانه با برنامه‌های میان‌مدت همواره مطرح بوده و هست. عوامل متعددی در این امر موثر بوده‌اند که مهم‌ترین آنها عبارتند از:

الف) مشکلات فنی و ساختاری: مانند غیرقابل انعطاف بودن احکام، نبود جداول مبنا، نبود اولویت‌ها و شاخص‌های بخشی

ب) مشکلات ناشی از ساختار و رفتارهای سیاسی: با توجه به اینکه دوره‌های برنامه‌های پنج‌ساله با دوره‌های ریاست‌جمهوری و با دوره‌های مجلس شورای اسلامی منطبق نبوده است، همواره دولت‌ها یا نمایندگان ادوار مختلف مجلس نسبت به برنامه‌های تصویب شده ملاحظاتی داشته‌اند که همین امر مانعی در اجرای موفقیت‌آمیز برنامه‌ها به‌شمار می‌رفته است.

برای اجرای نظام بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد (که قرار است مبنای تهیه بودجه‌های سالانه قرار گیرد)، با توجه به اینکه تحقق شاخص‌های عملکرد به زمان طولانی‌تر از یک‌سال نیاز دارد، لازم است چارچوب‌هایی یا افق زمانی بلندمدت‌تر پیش‌بینی شود. این چارچوب‌ها باید هماهنگ با برنامه‌های توسعه میان‌مدت و بلندمدت و در جهت تحقق اهداف پیش‌بینی شده در آنها باشند.

از طرف دیگر، انعطاف‌پذیر نبودن برنامه‌های میان‌مدت ممکن است موانع زیادی را در اجرای بودجه‌های سالانه ایجاد کند. برای رفع این مشکل در کشورهای پیشرفته دنیا و برخی از کشورهای در حال توسعه در سال‌های اخیر از چارچوب‌های میان‌مدت مخارج دولت استفاده شده است. دوره زمانی این چارچوب‌ها بین ۲ تا ۵ سال و هدف‌های کمی و کیفی استفاده شده در آنها منطبق و براساس هدف‌های پیش‌بینی شده در برنامه‌های توسعه آنها است.

چارچوب میان مدت مخارج دولتی ارتباط بین تخصیص منابع بودجه مبتنی بر اولویت‌های سیاستی و انضباط مالی مورد نیاز بودجه را برقرار می‌سازد. مفاهیم چارچوب مذکور ارتباط نزدیکی با مفاهیم بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد دارد و از طریق تخصیص بهینه منابع به برنامه‌ها و بودجه‌ریزی فراتر از افق سالانه، موجب بهبود عملکرد برنامه‌ها می‌شود.

تهیه و اجرای یک چارچوب میان‌مدت مخارج دولتی در یک فرآیند یکپارچه از بالا به پایین و از پایین به بالای برنامه‌ریزی راهبردی ۶ مرحله‌ای انجام می‌گیرد که نتیجه هر مرحله در مرحله بعدی مورد استفاده قرار می‌گیرد.

مرحله اول

در مرحله اول چارچوب کلان اقتصادی تهیه می‌شود. از این چارچوب برای پیش‌بینی منابع و مصارف بودجه در دوره مورد نظر (۲ یا ۳ ساله) استفاده می‌شود. فعالیت اصلی و کلیدی این مرحله تجزیه و تحلیل کلان و الگوسازی است، که در دستیابی به انضباط مالی ضروری است. داشتن چارچوبی از آنچه از نظر مالی استحکام کافی برای اتخاذ تصمیم در شرایط متفاوت را داشته باشد، ضرورت دارد. به این منظور، «مرتبط ساختن پیش‌بینی‌های اقتصادی با اهدف‌های مالی» و همچنین «الزامات ساختن و استفاده از الگوها» از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است.

حرکت از برنامه‌ریزی به سوی بودجه‌ریزی غالبا با ناسازگاری‌هایی از جمله تعهدات اضافی روبه‌رو است و دلیل این ناسازگاری این است که در تصمیمات متخذه محدودیت‌های منابع و هزینه‌های مربوطه مورد توجه قرار نمی‌گیرد. الگوها از طریق کنترل سازگاری داخلی و انجام پیش‌بینی‌های دقیق می‌توانند به تشخیص مشکلات کمک کنند. همچنین الگوها می‌توانند بده‌بستان‌های بین شقوق مختلف استفاده از منابع را تعیین کرده و نتایج فرضیات مربوط به روابط و اولویت‌ها را آشکار سازند. الگوسازی تفاوت نتایج حاصل از فرضیات یا اولویت‌ها را مشخص می‌کند و نارسایی‌های مربوط به آمار و اطلاعات را روشن می‌سازد.

ارزش الگوسازی در مشارکت دادن تصمیم‌گیران در بررسی آمار و اطلاعات، بحث در خصوص روابط مناسب شاخص‌ها و تشخیص نیازهای آماری است. کارگروه مسوول تهیه الگوی کلان اقتصادی و مالی باید متشکل از متخصصان مالی، برنامه‌ریزی و آماری باشد. تجمیع این متخصصان می‌تواند مبنایی برای یک هماهنگی نظام‌مند در آینده محسوب شود. نکته دیگر این است که الگوی مورد نظر در این زمینه الگوی مناسب برای پیش‌بینی‌های کوتاه‌مدت تا ۳سال است. بنابراین استفاده از نتایج حاصل از الگوهای میان‌مدت موجود برای هدف مورد نظر نمی‌تواند کارآیی داشته باشد و از نتایج آنها نباید در بودجه‌های دوسالانه و سه سالانه استفاده کرد.

مرحله دوم

در مرحله دوم، سه مرحله از مراحل چهارگانه بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد به اجرا در می‌آید شامل: بازبینی و احصای برنامه‌های اجرایی و فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی، تعیین شاخص‌های عملکرد و اهداف کمی مربوط به هریک، هزینه‌یابی برنامه‌ها و فعالیت‌ها و تعیین هزینه تمام شده کالاها و خدمات ارائه شده از سوی دستگاه‌های اجرایی.

مهم‌ترین عامل نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد «برنامه» است. «برنامه» مجموعه‌ای از فعالیت‌ها یا پروژه‌های تحت‌نظر دستگاه یا واحد اجرایی خاص است که با استفاده از منابع موجود به دستیابی به اهداف و نتایج موردنظر کمک می‌کند. اهداف عملیاتی برنامه باید قابل برآورد باشد. براین اساس بودجه‌ریزی و حسابداری باید به‌نحوی انجام گیرد که هزینه‌ها و درآمدهای هر برنامه یا فعالیت برای تصمیم‌گیران مشخص باشد. با توجه به ویژگی‌های یاد شده، نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد مطلوب باید دارای سه مشخصه اساسی باشد: اول، ساختار برنامه در یک چارچوب راهبردی وسیع‌تر تعریف شود. دوم، چارچوب برنامه به نحوی تعریف شود که تصمیم‌گیری و اولویت‌بندی را تسهیل کند. سوم، ساختار آن به گونه‌ای باشد که پاسخگویی را تقویت کند.

ا

در حالی که ساختار برنامه عامل ارتباط بودجه با اهداف راهبردی به شمار می‌آید، سوالی که مطرح می‌شود این است که چگونه برنامه‌ها باید طراحی شوند که دسترسی به اهداف با سهولت بیشتری انجام گیرد؟ برای این منظور دو روش کلی وجود دارد: روش اول تعریف برنامه‌های خاص برای هر وزارتخانه‌ یا دستگاه‌های اجرایی است. روش دوم تعریف یک چارچوب وسیع سیاستی و تشخیص برنامه‌ها در این چارچوب است و در واقع هر دستگاه اجرایی بخشی از برنامه کلی را به اجرا در می‌آورد. در روش اول پاسخگویی ساده‌تر بوده و نظارت و ارزشیابی با سهولت بیشتری انجام می‌گیرد. روش دوم نیاز به نظام حسابداری در سطح پیشرفته برای تشخیص داده‌های مربوط به هر برنامه بدون توجه به ماخذ آن دارد.نقطه شروع مناسب در تعیین چارچوب سیاستی در طراحی برنامه استفاده از طبقه‌بندی عملیاتی هزینه‌های دولت است. مناسب‌ترین شکل این طبقه‌بندی نظام طبقه‌بندی استاندارد پیشنهادی سازمان ملل متحد(COFOG) است. با توجه به اینکه در طبقه‌بندی عملیاتی اطلاعات مربوط به دستگاه‌های اجرایی مجری فعالیت‌ها و برنامه‌های مشابه جمع می‌شود، تصویر جامعی از هزینه‌های دولت در سرفصل‌های مختلف قابل ارائه خواهد بود، در نتیجه چارچوب مناسبی برای طراحی برنامه به دست می‌دهد. در این نظام طبقه‌های عملیاتی به برنامه‌ها تفکیک می‌شوند که هر یک به سیاست خاصی مربوط است.وقتی برنامه‌ها به طور مشترک توسط چند دستگاه اجرایی به اجرا درمی‌آید، مسوولیت نیز به همین ترتیب تقسیم می‌شود، به‌گونه‌ای‌ که فعالیت‌های مشخص و محصولات نهایی مربوط به هر دستگاه معلوم باشد.

مرحله سوم

در این مرحله با در دست داشتن چارچوب کلان اقتصادی و نتیجه هزینه‌یابی پیشنهادی دستگاه‌های اجرایی، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور اقدام به تهیه یک چارچوب هزینه‌ای راهبردی می‌کند. این چارچوب، تجزیه و تحلیل و تصمیم‌گیری برای توزیع اعتبارات درون بخشی و بین بخشی را امکان‌پذیر کرده ضمن اینکه مبنای تعیین سقف اعتبارات برای بودجه سال اول و سال‌های بعد خواهد بود. چارچوب هزینه‌ای راهبردی در واقع راهنمای مباحثی است که در هیات دولت انجام می‌گیرد و به اتخاذ تصمیمات راهبردی در زمینه تخصیص منابع کمک می‌کند. سیاست‌های اتخاذ شده در این مرحله اگر با توافق کلی صورت پذیرد موجب ارتقای انضباط مالی خواهد شد. این تفاهم ضروری است؛ زیرا نشان می‌دهد در سقف‌های هزینه‌ای و روش‌های توافق شده انضباط کافی وجود دارد. چارچوب یاد شده باید دوره زمانی چارچوب میان مدت (۲ یا ۳ سال) را پوشش داده و حاوی ملاحظات مهمی مانند «هدف‌ها و سیاست‌های ناظر بر نقش دولت در اقتصاد»، «ضرورت رعایت انضباط در مدیریت اقتصادی»، «هدف‌های مربوط به منابع و مصارف بودجه» و«روش‌های تعیین و تجدیدنظر در چارچوب مخارج» در نظر گرفته شود.همان‌طور که ملاحظه می‌شود بسته‌های تفاهم شده هم شامل جنبه‌های سیاستی و هم جنبه‌های فنی است. بنابراین برای اینکه بهبود روند بودجه‌ریزی تداوم داشته باشد، تعهد مراجع سیاسی و اقتصادی در اجرای آن ضرورت کامل دارد.

مرحله چهارم

مرحله چهارم مرحله حساس نظام چارچوب میان مدت مخارج دولتی است. در این مرحله هیات وزیران براساس نتایج مرحله سوم نسبت به تخصیص منابع بر مبنای اولویت‌ها تصمیم می‌گیرد. این تصمیم شامل تعیین سقف اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در ۲ تا ۳ سال آینده است. به هر میزان که اطمینان نسبت به منابع و اجرای سیاست‌ها بیشتر باشد، اعتماد نسبت به سقف‌های پیشنهادی سال‌های آینده بیشتر خواهد بود. از طرف دیگر ضعیف بودن و نبود اطمینان نسبت منابع پیش‌بینی شده اعتبار چارچوب‌های هزینه‌ای سال‌های بعد را به شدت کاهش می‌دهد. به بیان دیگر بسته مخارج سال‌های بعد از بودجه سال اول که در ابتدا به صورت یک راهنما تلقی می‌شوند، در صورت استحکام منابع پیش‌بینی شده، مبنای مطمئن‌تری برای بودجه سال‌های مزبور خواهد بود.بسته‌های مخارج دستگاهی با افق ۲ تا ۳ ساله مبنایی برای قابلیت پیش‌بینی آنها است و به اتخاذ تصمیمات مناسب برای اجرای آنها کمک می‌کند. وجود انضباط در تعریف بسته‌های مخارج دستگاهی، قابلیت پیش‌بینی جریانات درآمدی را افزایش می‌دهد و از این طریق کارآیی عملیاتی افزایش می‌یابد و انعطاف بیشتری در مدیریت منابع حاصل خواهد شد. برای تعیین بسته‌های مخارج دستگاه‌های اجرایی می‌توان ابتدا یک تصویر کلان پایدار از سقف‌های مخارج برای دوره مورد نظر تعیین کرد و سپس بر اساس اولویت‌ها و نتایج حاصل از مرحله ۳ رقم کلان را به جزئیات تقسیم کرد. همچنین تفکیکی نیز بین مخارج قطعی (مانند جبران خدمت کارکنان) و مخارج غیر قطعی باید صورت گیرد. انجام پیش‌بینی‌های لازم برای مخارج اضطراری و نیز قابل پیش‌بینی نیز ضروری است. رسیدن به تفاهم در خصوص ضوابط تخصیص منابع بسیار مهم است. وجود یک مجموعه از ضوابط مورد تفاهم، راهنمای خوبی برای تخصیص منابع جدید یا اصلاح و تجدیدنظر تخصیص‌های قبلی است و موجب ارتقای انضباط مالی می‌شود. بسته‌های مخارج دستگاه‌های اجرایی منعکس‌کننده سیاست‌های فعلی و پویایی تغییر اولویت‌های اقتصادی، سیاسی و اجتماعی دولت است. این بسته‌ها باید به گونه‌ای تعیین شوند که انگیزه لازم را برای بده بستان‌ها بین برنامه‌های اجرایی ذیل دستگاه‌های اجرایی فراهم آورند. بسته مخارج هر دستگاه باید از جامعیت کافی در خصوص دربرگیری مخارج هزینه‌ای و سرمایه ای برخوردار باشد.

مرحله پنجم

در این مرحله، دستگاه‌های اجرایی بر مبنای سقف‌های ابلاغی در برآورد اهداف کمی و اعتبارات ذی‌ربط اولیه خود تجدیدنظر لازم را به عمل می‌آورند و نتیجه را به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور اعلام می‌کنند.

مرحله ششم

بودجه‌های دستگاه‌های اجرایی ارسال شده از سوی دستگاه‌های اجرایی در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور جمع‌بندی شده و پس از تصویب در هیات وزیران، لایحه بودجه برای تصویب به مجلس ارائه می‌شود. همان‌طور که در بالا اشاره شد، اجرای چارچوب میان مدت مخارج دولتی کار نسبتا پیچیده‌ای است و نیازمند انجام اصلاحات گسترده در فرآیندهای موجود است. موفقیت در این زمینه به عوامل متعددی وابسته است از جمله:پذیرش و تعهد بالاترین مراجع سیاسی و اقتصادی نسبت به انجام اصلاحات مورد نیاز. شاید لازم باشد برای تامین منابع مورد نیاز بعضی از فعالیت‌های یک دستگاه، بخشی از فعالیت‌های دستگاه یا دستگاه‌های دیگر حذف شود.