لغو تحریم‏ها، در گرو لابی‌گری سیاسی در آمریکا

امیرعلی ابوالفتح کارشناس مسائل آمریکا تحریم‎هایی که ایالات متحده آمریکا در خصوص بحث هسته‎ای علیه جمهوری اسلامی ایران وضع کرده است به دو دسته کلی تقسیم می‎شود؛ بعضی از این تحریم‎ها براساس فرمان اجرایی رئیس‌جمهور است که این فرمان‎ها مبتنی بر دو دسته از قوانین است، یا قوانینی که شورای امنیت سازمان ملل طی قطعنامه‎هایی تصویب کرده است یا قوانینی که کنگره وضع کرده است. به هر حال فرمان‎های اجرایی، دستوراتی است که توسط رئیس‌جمهور آمریکا صادر می‎شود و برای نهادهای ذی‌ربط لازم‌الاجرا است. این تحریم‎ها در قالب تحریم‎های قوه مجریه در نظر گرفته می‌شود و جدا از فرمان اجرایی شخص رئیس‌جمهور، دستورالعمل‎هایی هستند که توسط وزارت‌خانه‌های آمریکا به‌طور مشخص وزارت امور خارجه، وزارت انرژی و وزارت خزانه‌داری داده می‎شوند و مشخص می‎کنند نحوه تعامل و معامله با ایران چگونه است؛ حال چه توسط ایالات متحده آمریکا و چه توسط دیگر کشورها.

این بخش از تحریم‎هایی که توسط قوه مجریه مورد اجرا گذاشته شده است توسط همین قوه نیز قابل ابطال یا قابل تعلیق است. اگر رئیس‌جمهور آمریکا تصمیم بگیرد که این فرمان‎ها را برای مدتی نامحدود یا برای همیشه باطل کند، کسی اعتراض نخواهد کرد، زیرا براساس اختیارات شخص رئیس‌جمهور است.

به نظر می‎رسد با توجه به روند مذاکراتی که میان ایران و گروه ۱+۵ شکل گرفته است، اگر طرفین برای حل مشکلات عزم جدی داشته باشند، این بخش از تحریم‎ها راحت‎تر قابل حل باشد و اگر باراک اوباما بخواهد می‎تواند این تحریم‎ها را باطل یا لغو کند. البته این را نیز باید در نظر گرفت که اگر این تحریم‎ها به حالت تعلیق درآید، رئیس‌جمهور بعدی هیچ الزامی ندارد به تصمیم رئیس‌جمهور قبلی متعهد باشد. درواقع جانشین اوباما می‎تواند این تعلیق را ادامه بدهد یا ندهد. البته سنت سیاسی در آمریکا نشان می‏دهد که در مسائل کلیدی، روسای جمهور حتی اگر هم حزبی نیز نباشند، اما تاحدودی بر اساس منافع ملی عمل می‏کنند و می‏توان این امید را داشت که جانشین اوباما مسیر او را در آینده طی کند. اما بحث بعدی مربوط می‏شود به تحریم‏هایی که طی لوایحی توسط قوه مقننه به اجرا گذاشته شده است که این لوایح یا به صورت مستقل به تصویب رسیده است یا متمم‏هایی بر دیگر قوانینی است که به تدریج تصویب شده، فرآیند قانونی‏اش را طی کرده، در هر دو مجلس نمایندگان و سنا تایید شده و نهایتا به امضای رئیس‌جمهور رسیده است. در اکثر قریب به اتفاق این قوانین به رئیس‌جمهور آمریکا به عنوان عالی‌ترین مقام اجرایی کشور اجازه داده شده است که طبق شرایطی اگر مصلحت دانست این قوانین را طی مدت مشخصی که اصولا ۶ ماه است به تعلیق درآورد. البته او باید در یک گزارش رسمی به اطلاع کنگره برساند که دلایل این تعویق چیست. اما باز تکرار می‏کنم این مساله که رئیس‌جمهور بعدی نیز ملزم به حفظ این تصمیم باشد به شرایط بستگی دارد.

از دیگر سو، ابطال قوانینی که توسط کنگره یا قوه مقننه آمریکا وضع شده است باید همان روندی را طی کند که تصویب آن طی کرده است. یعنی لغو آن نیز در هر دو مجلس نمایندگان و سنا باید تصویب شود تا قوانین باطل اعلام شود. با توجه به اینکه کنگره جدید در ماه ژانویه در هر دو مجلس در اختیار جمهوری‏خواهان قرار می‏گیرد و جمهوری‏خواهان نیز جزو طیف منتقد مذاکره با ایران هستند تاحدودی جای تردید وجود دارد که مصوبات کنگره باطل اعلام شود. باید در نظر گرفت که ابطال در نهادهای قانون‌گذاری بسیار سخت و طولانی‌مدت است. شاید یک لایحه‏ای به سرعت به تصویب برسد اما لغو آن ممکن است سال‏ها زمان ببرد. نمونه مشخص آن قوانینی است که در دهه ۱۹۶۰، در اوج جنگ سرد بین آمریکا و اتحاد جماهیر شوروی در کنگره آمریکا تصویب و محدودیت‏های تجاری را علیه اتحاد جماهیر شوروی موجب شد. شاید نزدیک به ۲ دهه بعد اتحاد جماهیر شوروی فروپاشید و امروز ۲۵ سال از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی می‏گذرد و با وجود گسترش روابط روسیه و آمریکا حتی پیش از تحولات اوکراین، آن قوانین هنوز پابرجا مانده است. در ضمن، بازرگانان آمریکایی و روسی نیز نسبت به این مساله انتقاد داشتند، چرا قانونی که در اوج جنگ سرد تصویب شده است بعد از تغییرات بنیادین در نظام بین‌الملل هنوز باطل نشده است. درواقع ابطال این قوانین در گروکشی لابی‏گری سیاسی در آمریکا شکل می‏گیرد. این سخنان مربوط به قوانینی است که تصویب شده است. یک بخش دیگر از تهدید کنگره به لوایحی بازمی‏گردد که تهدید به اعمال آنها کرده است. در این شرایط رئیس‌جمهور آمریکا از قدرت وتو برخوردار است و می‏تواند مصوبات کنگره را وتو کند؛ البته وتو نیز شروطی دارد و اگر هر دو مجلس نمایندگان و سنا، مجددا دو سوم رای دهند، امکان ابطال وتوی رئیس‌جمهور وجود دارد؛ یعنی اگر سنای آمریکا برای تصویب تحریم جدید ۶۰ رای داشته باشد، رئیس‌جمهور آمریکا نمی‏تواند آن را وتو کند. در کنگره جدید نزدیک به ۵۲ جمهوری‌خواه حضور دارند و اگر این میزان به ۶۰ نفر برسد؛ یعنی نزدیک به هشت دموکرات نیز از تصویب تحریم‏های جدید حمایت کنند، این تحریم‏ها تصویب خواهد شد و رئیس‌جمهوری آمریکا نیز نمی‏تواند آن را وتو کند. سنت دیگری که در آمریکا وجود دارد این است که عموما کنگره آمریکا تمایل ندارد وتوی رئیس‌جمهور را در عرصه بین‌الملل ابطال کند؛ یعنی اگر موضوعی جهانی یا مربوط به بحث سیاست خارجی مطرح باشد و رئیس‌جمهور آمریکا آن را وتو کند، کنگره معمولا وارد ابطال نمی‏شود. آخرین مورد نیز در سال ۱۹۸۵ و در زمان رونالد ریگان مشاهده شد. پس از آن، هر وقت رئیس‌جمهور آمریکا لایحه‏ای مربوط به سیاست خارجی را وتو کرده، کنگره آن را باطل نکرده است.

اما آنچه مسلم است قدرت رئیس‌جمهور آمریکا برای مقابله با مصوبات کنگره، ابطال آنها و جلوگیری از تصویب مصوبات، قدرت محدودی است و همچنین تضاد ایدئولوژیک در آمریکا از سال ۱۹۶۰ تاکنون در دوره ریاست باراک اوباما بی‌سابقه بوده است. آمارها نشان می‏دهد طی دوران ریاست‌جمهوری اوباما دو یا سه بار مصوبه دوحزبی در کنگره تصویب شده است. به این مفهوم که هر وقت جمهوری‌خواهان با مساله‏ای مخالف بودند، دموکرات‏ها با آن موافق بودند یا بالعکس و همکاری میان دو حزب در دوران جورج بوش پدر و پسر و حتی بیل کلینتون بیشتر بوده است. با توجه به شکاف عمیق سیاسی و ایدئولوژیک در آمریکا و انتخابات سال ۲۰۱۶، به نظر می‏رسد در موضوعات حساس و کلیدی همچنان اجماع دو حزبی در آمریکا شکل بگیرد.

همچنین باید در نظر داشت که از نظام سیاسی و کنگره‌ای صحبت می‏کنیم که حاضر است آمریکا را در پرتگاه مالی بیندازد یا فعالیت دولت فدرال را تعطیل کند، اما از موضعش کوتاه نیاید. حتی در کشورهای در حال توسعه نیز خیلی مشاهده نمی‏شود که درگیری‏های حزبی موجب تعطیلی دولت شود. خسارتی که تقریبا ۲ سال پیش طی ۱۶ روز تعطیلی دولت وارد شد رقم بسیار سنگینی بود و به لحاظ حیثیتی نیز به آمریکا شوک عظیمی وارد کرد. در عین حال نباید فراموش کنیم که دو ساعت بعد از ضرب‌الاجل تعیین شده برای سقوط به پرتگاه اقتصادی در آمریکا بود که رهبران کنگره به توافق دست یافتند. بنابراین در مورد ایران نیز نمایندگان کنگره این دغدغه را ندارند که اگر تحریم‏ها را لغو نکنند، دچار انزوای سیاسی خواهند شد. نمایندگانی که می‏‏توانند دولت را تعطیل و از لحاظ اقتصادی به کشورشان ضربه بزنند، در مورد تحریم‏های ایران نیز خواهند توانست تا حد ممکن بر مواضع‌شان پافشاری کنند.