پارامترهای تاثیرگذار؛ متعدد و پیچیده

دکترحمید قنبری دکترای حقوق بین‌الملل در حالی که مذاکرات میان ایران و گروه ۱+۵ مراحل پایانی خود را طی می‌کند، اخباری مبنی بر تدوین بودجه سال آینده کشور در فروض و حالات مختلف و با توجه به نتیجه‌های محتمل مذاکرات به گوش می‌رسد. در این اخبار، گفته می‌شود که دولت، با توجه به نتایج محتمل توافقات، سناریوهای مختلفی را برای بودجه در نظر خواهد گرفت و چند بودجه جداگانه تهیه خواهد کرد. با این حال، در راستای انجام چنین کاری، موانع متعددی بر سر راه دولت قرار دارند که در ادامه به اختصار به آنها اشاره می‌شود.

فرض کنیم در حال حاضر با ۳ سناریوی خوش‌بینانه، بدبینانه و میانه مواجه هستیم که به ترتیب عبارتند از: ۱- به نتیجه رسیدن مذاکرات و امضای توافق جامعی که منتهی به لغو بخش عمده تحریم‌های ایران خواهند شد؛ ۲- شکست مذاکرات و بازگشت تحریم‌های سابق به علاوه وضع تحریم‌های جدید؛ و ۳- تمدید برنامه اقدام مشترک برای مدتی طولانی. حال اگر دولت ۳ بودجه جداگانه برای این ۳ سناریو تهیه کند و نتیجه مذاکرات نیز تا زمانی که قرار است بودجه به مجلس تقدیم شود مشخص شده باشد؛ آنگاه می‌تواند بودجه‌ای را که متناسب با نتیجه مذاکرات است به مجلس تقدیم کند. با چنین فرضی می‌توان از نوشتن چند بودجه دفاع کرد، اما واقعیت این است که مساله به این سادگی نخواهد بود و پیچیدگی‌های وضعیت موجود بسیار بیش از این هستند.

نخست آنکه هر یک از سناریوهای فوق، خود به سناریوهای جزئی متعددی تقسیم می‌شوند که وضعیت ایران در هر یک از این وضعیت‌های جزئی با سناریوی جزئی دیگر تفاوت‌های جدی خواهد داشت. به‌عنوان مثال، در صورتی که مذاکرات به نتیجه برسد و توافق جامعی حاصل شود، میزان تحریم‌هایی که رفع خواهند شد بستگی به این دارد که دولت آمریکا تا چه حد بتواند موافقت کنگره را برای لغو تحریم‌ها جلب کند. کاملا محتمل است که کنگره با لغو تمامی تحریم‌های وضع شده علیه ایران موافقت نکند و دولت آمریکا مجبور باشد که از اختیار خود مبنی بر تعویق اجرای تحریم‌های وضع شده علیه ایران استفاده کند. با این حال، این اختیار محدود به مواعد ۹۰ روزه یا ۱۲۰ روزه (بسته به نوع تحریم‌ها) است و اگر این سناریوی فرعی رخ دهد، اگرچه آن را به عنوان یک سناریوی خوش‌بینانه در نظر گرفته‌ایم؛ وضعیت از سناریوی میانه‌ای که در آن تحریم‌های وضع شده علیه برنامه هسته‌ای ایران برای مواعد یک ساله یا ۶ ماهه قابل تمدید به حالت تعلیق درمی‌آیند، نامناسب‌تر و غیرقابل اتکاتر خواهد بود. همچنین ممکن است در سناریوی بدبینانه یا میانه، سایر دولت‌ها به غیر از آمریکا حاضر باشند همکاری و تعاملات اقتصادی بیشتری با دولت ایران داشته باشند که فراتر از آن چیزی باشد که در سناریوی خوش‌بینانه رخ می‌دهد.

بنابراین، اگر قرار است ۳بودجه نوشته شود؛ به سختی می‌توان مبنای آنها را ۳ سناریوی فوق‌الذکر قرار داد و لازم است مجموعه‌ای از پارامترها مثل لغو یا تعلیق تحریم‌ها، مدت تعلیق‌های احتمالی، محدوده تعلیق‌ها و نیز میزان همکاری سایر کشورها با ایران و به عبارت دیگر میزان شکافی که بین گروه ۱+۵ به وجود خواهد آمد، برای طبقه‌بندی وضعیت‌های خوش‌بینانه، بدبینانه و میانه در نظر گرفته شود.

دوم اینکه وضعیت ایران در هر یک از سناریوهای فوق، ثابت و بدون تغییر نخواهد بود. به‌عنوان مثال اگر توافق جامع امضا شود، به احتمال قریب به یقین، بخشی از آن متضمن تعهد ایران مبنی بر انجام یکسری اقدامات اعتمادساز خواهد بود و مکانیزم‌هایی مثل بازرسی کارشناسان آژانس بین‌المللی انرژی هسته‌ای برای حصول اطمینان از اجرای این امر، وجود خواهد داشت. ضمانت اجرای این تعهد نیز بازگشت تحریم‌های ایران در صورت تهیه گزارش‌های منفی توسط بازرسان مزبور خواهد بود. بنابراین، همواره میزانی از عدم اطمینان وجود خواهد داشت و حتی حصول توافق نیز نمی‌تواند تضمین کند که وضعیت ایران از حیث تحریم‌ها تا پایان سال ثابت باقی بماند. به این نااطمینانی، باید تنش‌ها و اختلاف نظرهای موجود در فضای سیاسی آمریکا و نزاع میان کنگره و دولت را نیز افزود. تنش‌هایی که می‌تواند منجر به آثار گسترده‌ای بر وضعیت تحریم‌های ایران و نحوه اجرای توافق احتمالی شود. در نتیجه، حتی در رابطه با بودجه‌ای که بر اساس یکی از سناریوها نوشته می‌شود نیز لازم است تغییرات احتمالی را مدنظر قرار داد.

آنچه گفته شد، دشواری تدوین بودجه و برنامه مالی دولت در شرایط حاضر را نشان می‌دهد. تهیه بودجه‌های خوش‌بینانه، بدبینانه و میانه از آن رو بسیار دشوار است که پیچیدگی‌های تحریم‌های ایران آنقدر زیاد است که حتی ترسیم فرضی این وضعیت‌ها نیز به سادگی ممکن نیست؛ چه رسد به آنکه بخواهیم منابع و مصارف دولت را در آن وضعیت‌ها پیش‌بینی کنیم. در چنین شرایطی شاید بهترین گزینه آن باشد که دولت تلاش کند محتمل‌ترین وضعیت را ترسیم کند و برنامه مالی خود را بر اساس آن تنظیم کند و گزینه‌های کمتر محتمل، تنها به صورت اجمالی مدنظر قرار گیرند.

مختصات این وضعیت می‌تواند شامل عناصر متعددی باشد که عبارتند از بقای گشایش‌های ایجاد شده پس از برنامه اقدام مشترک، لغو تحریم برخی از بانک‌ها و موسسات اعتباری و در راس آنها بانک مرکزی، همکاری و تعامل اقتصادی بیشتر روسیه، چین و کشورهای اروپایی با شرکت‌های ایرانی و نیز اجازه دادن به ایران برای افزایش فروش نفت خود.

اجرای توافق جامع،متضمن انجام اقداماتی توسط ایران در طول زمان نسبتا طولانی خواهد بود و این احتمال وجود دارد که کشورهای طرف مذاکره نیز تنها به صورت گام به گام و با انجام اقدامات مزبور از سوی ایران، حاضر به کاستن از تحریم‌ها شوند؛ از این رو به احتمال زیاد، دولت نخواهد توانست روی لغو یا تعلیق یکباره تحریم‌ها حساب کند و لازم است خود را برای یک فرآیند زمانبر و احتمالا پیچیده آماده کند. این فرآیند پیچیده، بودجه‌نویسی پیچیده‌ای را نیز در بر خواهد داشت و به طور خلاصه، شاید یک بودجه پیچیده و منعطف، بهتر از چند بودجه ساده باشد.