گزینه‌های ساختاری برای نظارت مالی و بانکی
انتخابی هوشمندانه یا تقلیدی منفعلانه
عبدالمهدی ارجمندنژاد مدیر کل مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران یکی از مباحثی که طی دو سه دهه اخیر و در مجامع و محافل آکادمیک، سیاست‌گذاری و اجرایی ـ چه در سطح ملی و چه در سطح بین‌المللی ـ توجه اندیشمندان و دست‌اندرکاران حوزه اقتصادی و مالی را به خود جذب کرده است، توجه به مباحث ساختاری و نهادی در حوزه نظارت مالی کشورها است. در این زمینه، مشخصا دو سوال مطرح می‌شود. سوال نخست آن است که آیا نظارت بر حوزه‌های مختلف مالی یک کشور(بازار پول، بازار سرمایه، بازار بیمه یا به‌عبارت خلاصه‌تر، بانک، بورس و بیمه) باید در یک سازمان متمرکز شود یا به سازمان‌های مختلف و متعدد واگذار شود؟ سوال دوم نیز آن است که آیا نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری یا به‌طور کل، نظارت بر بازار پولی کشور، باید در بانک مرکزی قرار داشته باشد یا خیر(صرف نظر از اینکه نظارت بر تمام یا بخشی از بازار مالی هم به بانک مرکزی محول شود یا خیر).
عبدالمهدی ارجمندنژاد مدیر کل مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران یکی از مباحثی که طی دو سه دهه اخیر و در مجامع و محافل آکادمیک، سیاست‌گذاری و اجرایی ـ چه در سطح ملی و چه در سطح بین‌المللی ـ توجه اندیشمندان و دست‌اندرکاران حوزه اقتصادی و مالی را به خود جذب کرده است، توجه به مباحث ساختاری و نهادی در حوزه نظارت مالی کشورها است. در این زمینه، مشخصا دو سوال مطرح می‌شود. سوال نخست آن است که آیا نظارت بر حوزه‌های مختلف مالی یک کشور(بازار پول، بازار سرمایه، بازار بیمه یا به‌عبارت خلاصه‌تر، بانک، بورس و بیمه) باید در یک سازمان متمرکز شود یا به سازمان‌های مختلف و متعدد واگذار شود؟ سوال دوم نیز آن است که آیا نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری یا به‌طور کل، نظارت بر بازار پولی کشور، باید در بانک مرکزی قرار داشته باشد یا خیر(صرف نظر از اینکه نظارت بر تمام یا بخشی از بازار مالی هم به بانک مرکزی محول شود یا خیر). البته ترکیبی از سوالات دوگانه فوق و پاسخی که به آنها داده می‌شود نیز ممکن است به طرح سوالات و پاسخ‌های دیگری و در نتیجه به ایجاد ساختارهای نظارتی متعددی بینجامد که وجود ساختارهای گوناگون نظارتی در حوزه مالی کشورهای مختلف نیز در اصل واکنش و پاسخ هر کشور به سوالات موجود در این زمینه است. به‌طور مثال، در حالی که در کشور ایران نظارت بر سه بازار یاد شده به ترتیب بر عهده بانک مرکزی، سازمان بورس و بیمه مرکزی است، در کشورهایی همچون ایرلند، جمهوری چک، بحرین، ارمنستان و قزاقستان نظارت بر هر سه بازار بر عهده بانک مرکزی است یا در کشورهایی همچون اتریش و تا چندی پیش انگلستان، مرجعی غیر از بانک مرکزی بر هر سه بازار نظارت داشته یا دارد. همچنین در برخی کشورها، مرجع نظارتی تنها بر دو بازار ـ با ترکیب‌های مختلف ـ نظارت می‌کند. مدل ساختاری برخی کشورها نیز بر اساس کارکردهای احتیاطی (Prudential) و تجاری (Conduct of Business) تعریف شده است. به‌عنوان مثال، در هلند نظارت احتیاطی بر بانک‌ها، بورس و بیمه بر عهده بانک مرکزی هلند و نظارت بر عملیات عادی و تجاری آنها بر عهده مرجع نظارت بر بازارهای مالی(NETHERLANDS AUTHORITY FOR THE FINANCIAL MARKETS) این کشور است یا اخیرا و پس از انحلال FSA در انگلستان، نظارت بر عملیات عادی و تجاری بخش‌های بانکی، بورس و بیمه آن کشور به مرجع نظارت بر عملیات مالی (FINANCIAL CONDUCT AUTHORITY; FCA) و نظارت بر امور احتیاطی بانکی و بیمه، به بانک مرکزی انگلستان واگذار شده است. چنانچه بخواهیم به تاریخچه ایجاد مراجع نظارت بانکی در خارج از بانک مرکزی نگاه کنیم باید به کشور انگلستان اشاره کنیم که نخستین بار در سال ۱۹۹۷ میلادی مسوولیت نظارت بر سیستم بانکی آن کشور را از بانک مرکزی انگلستان به نهاد تازه‌تاسیسی به نام
Financial Services Authority) FSA ) واگذار کرد. این نهاد علاوه بر نظارت بر بانک‌ها، مسوولیت نظارت بر دو بازار سرمایه و بیمه را هم بر عهده داشت. در واقع، با این ابتکار انگلستان، نظارت بر تمام اجزا و حوزه‌های بازار مالی آن کشور به این نهاد واگذار شد و متعاقب آن، بسیاری از کشورهای دیگر نیز با الگوبرداری از این اقدام انگلستان، به ایجاد نهادهای نظارتی مشابه یا نهادهای نظارتی با ساختارهای گوناگون (ترکیبی از بازارهای هدفی که تحت پوشش نظارتی قرار می‌گیرند) روی آوردند. البته همان‌گونه که می‌دانید خود انگلستان اخیرا و پس از بیش از دو دهه، با چرخشی کاملا رو به عقب، وظیفه نظارت بر بانک‌ها را مجددا به بانک مرکزی انگلستان محول کرده است. هر یک از الگوهای ساختاری و نهادی یاد شده که در قالب ساختارهای «یکپارچه و منسجم» یا «ساختارهای متعدد و تخصصی» تبلور می‌یابند، طرفداران خاص خود را دارند. هر کدام از این دو دسته نیز در تایید نظرات خود و رد نظرات گروه دیگر، مزایای متعددی را برای ساختار مورد نظر خود ارائه کرده یا معایب شیوه دیگر را بر شمرده‌اند. البته، برخی صاحب‌نظران و اندیشمندان این حوزه نیز بدون جانبداری، به بیان مزایا و معایب هر کدام از دو گزینه فوق پرداخته‌اند و بسیاری از آنها نیز در نهایت نتوانسته‌اند الگوی واحدی را در این زمینه تجویز کنند و انتخاب یک الگوی ساختاری در این زمینه را به وضعیت یک کشور مرتبط ساخته‌اند که بالطبع، از کشوری به کشور دیگر متفاوت است. البته پروفسور گود‌هارت (Goodhart) ـ یکی از معروف‌ترین و پرکارترین صاحب‌نظران در این زمینه ـ طی مقاله‌ای و با استناد به تجارب عملی کشورها اظهار می‌دارد که اگر نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری به بانک مرکزی محول شود، نظارت بانکی بهتر اعمال خواهد شد و به‌خصوص پیشنهاد می‌کند که بهترین و ایمن‌ترین گزینه برای اقتصاد‌های در حال توسعه و در حال گذار آن است که مسوولیت نظارت بانکی در بانک مرکزی متمرکز شود.
آنچه باید به آن توجه داشت این است که انتخاب یک الگوی نظارتی در این زمینه و مثلا انتخاب الگویی که کشور انگلستان برگزیده بود و بسیاری از کشورها در پی یافتن گمشده خود (عواملی همچون ارتقای اثربخشی و کارآیی نظام نظارتی خود یا حل مشکلات مبتلابه) بعضا به اشتباه و به واسطه اینکه مد شده بود، آن را انتخاب کردند؛ مساله فرعی و تبعی است. در واقع، ایجاد تغییرات نهادی و ساختاری در مورد نهاد ناظر بر بازار پولی کشور، فی‌نفسه هدف نیست بلکه یک وسیله و ابزار برای دستیابی به هدفی مهم‌تر و والاتر است. از این رو، در طرح مباحث نهادی و ساختاری حوزه نظارت بانکی، همواره باید این سوال را مد نظر داشت که هدف از تغییر ساختار و نهاد مسوول در زمینه نظارت بانکی چیست؟ آیا اگر حوزه نظارت بانکی به خوبی کار می‌کند، لازم است به تاسی از برخی کشورها، نهادی غیر از بانک مرکزی را مسوول نظارت بر حوزه پولی کشور و نهادهای فعال در آن کرد؟ آیا اگر حوزه نظارت بانکی به خوبی از عهده وظایف خود بر نمی‌آید یا دارای نارسایی‌های جدی است، می‌توان الزاما نتیجه گرفت که مشکل از ساختار آن و نهادی است که بر این حوزه نظارت دارد و بلافاصله تجویز کرد که راه‌حل موضوع، تغییر نهاد ناظر بر بانک‌ها از بانک مرکزی به سازمانی دیگر است؟ آیا اگر همچون برخی کشورها، نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری و دیگر فعالان حوزه پولی کشور را در قالب ساختاری متمرکز و خارج از بانک مرکزی پی‌ریزی کرد، مشکلاتی که موجب اقبال به تغییر مرجع نظارتی شده است، مرتفع می‌شود؟ و آیا مشکلات جدیدتر و حتی گسترده‌تری حادث نمی‌شود؟ چه شخص یا اشخاصی حاضر هستند تضمین کنند تغییر نهاد ناظر بر بازار پولی کشور، رافع مشکلات این حوزه است؟
بنابراین اگر بخواهیم در این زمینه مسیر درستی را بپیماییم باید ابتدا یک ارزیابی از وضع موجود حوزه نظارتی مورد نظر به عمل آوریم. اگر وضع موجود مشکلی نداشت، تغییری در آن نباید داد؛ چراکه همان‌گونه که اشاره شد خود تغییر فی‌نفسه هدف نیست؛ بلکه ایجاد تغییر و اصلاح امور زمانی ارزشمند به حساب می‌آید که در جهت تحقق هدفی باشد. لیکن چنانچه در ارزیابی و آسیب شناسی
وضعیت موجود نظارت، این موضوع مشخص شد که نقص یا نارسایی‌هایی وجود دارد یا حتی وضع موجود ـ به‌رغم مطلوب بودن کلی آن ـ با وضعیت مطلوب فاصله زیادی دارد، اتخاذ تدابیر یا انجام اقدامات در این زمینه ضرورت می‌یابد. آنچه در این مرحله باید نسبت به آن هوشیار بود، این است که در مواجهه با مسائل و نارساییها، نباید عجولانه نسخه واحد و مد روز شده ایجاد تغییرات ساختاری را تجویز کرد؛ به‌خصوص که در نظر هم بیاوریم که ایجاد تغییرات ساختاری در این زمینه، بسیار پرهزینه بوده و اشتباه درخصوص آن، گاه جبران‌ناپذیر است. از این رو، پس از آسیب شناسی کارکرد نظارت، لازم است این موضوع بررسی شود که علت نارساییها چیست؟ آیا این نارساییها، ریشه در فرآیندها، کارکردها، هماهنگی‌ها و ساز و کارهای مختلف دارد یا مربوط به ساختار سازمانی این حوزه است؟ اگر ریشه در عوامل نخست دارد نباید سراغ عوامل ساختاری آمد؛ چراکه بسیاری از نارسایی‌های این حوزه، ریشه در عوامل متعدد و پیچیده‌ای دارند که مستلزم اتخاذ تدابیر دیگری است و با تجویز نسخ ساختاری، التیام نمی‌یابند و چاره کار را باید در جای دیگری جست. حتی در صورتی که ریشه نارسایی‌های موجود در کارکرد نظارتی، مربوط به عوامل ساختاری باشد، انتخاب الگوی ساختاری نظارتی مناسب و اثر بخش (از میان الگوهای مختلف) باید با احتیاط و کار کارشناسی فراوان صورت گیرد. بر اساس برخی گزارش‌هایی که طی چند سال اخیر منتشر شده است حداقل بخشی از تصمیم گیری‌های مربوط به ایجاد نهاد ناظر مالی واحد در انگلستان، ریشه در برخی رقابت‌های حزبی و شخصی گوردون براون (که در سال ۹۷ میلادی تصدی وزارت خزانه‌داری این کشور را بر عهده داشت) با بانک مرکزی انگلستان داشته است؛ چراکه وزارت خزانه‌داری نسبت به موقعیت و قدرت بانک مرکزی که از اعتبار و شهرت بین‌المللی زیادی برخوردار بود و با بانک مرکزی سایر کشورها ارتباطات زیادی داشت، حسادت می‌ورزید. براون و وزارت خزانه‌داری عمدا مسوولیت‌های بانک مرکزی انگلیس را تقسیم کردند تا بتوانند بر اساس فرمول تفرقه بینداز و حکومت کن، عمل کنند. در نتیجه این عمل که مسوولیت نهایی آن بر عهده براون است، بانک مرکزی، کنترل و نفوذ خود را بر بانک‌های دیگر از دست داد و دیگر نتوانست اطلاعات جزئی درخصوص رفتار آنها را به‌دست آورد. در تحول دیگری، کمیته امور اقتصادی مجلس لردهای انگلیس خواستار بازگرداندن مسوولیت نظارت بر سیستم بانکی از FSA به بانک مرکزی انگلیس شد و اعلام داشت مسوولیت نظارت بر اقتصاد کلان از طریق تنظیم مقررات عمومی و استانداردهای حاکم بر بانک‌ها، که باعث تقویت ثبات مالی می‌شود، باید بر عهده بانک مرکزی انگلیس باشد. این کمیته همچنین اعلام کرد که ترتیبات سه‌جانبه مرکب از بانک مرکزی، وزارت خزانه‌داری و نهاد ناظر بر خدمات مالی، شکست خورده است زیرا وقتی بحران اعتبارها در سال ۲۰۰۷ پیش آمد، نتوانست از سیستم مالی انگلیس محافظت کرده و از بروز بحران مالی جلوگیری کند. از این رو، برخی کشورها همچون انگلستان و قزاقستان، مجددا نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری را به بانک‌های مرکزی خود بازگردانده‌اند و حتی کشور اخیر، نظارت بر دو بخش دیگر(بورس بیمه) را نیز به بانک مرکزی خود محول کرده است. در رابطه با انتخاب و تجویز یک الگوی نظارتی باید به چند موضوع مهم توجه داشت. نخست اینکه انتخاب یک الگوی ساختاری بستگی به شرایط سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و نیز نظام تقنینی و سیاست‌گذاری یک کشور دارد. دوم آنکه همانند هر ساختار سازمانی دیگر، پنج عامل «استراتژی»، «اندازه»، «محیط»، «تکنولوژی» و «قدرت ـ کنترل» بر ساختار سازمانی مرجع نظارتی اثرگذار است و از این رو، در طراحی این ساختار باید به عوامل مذکور توجه داشت. در پایان، مجددا بر این موضوع تاکید می شود که بسیاری از ناکامی‌های کارکردی در حوزه نظارت بانکی مربوط به نبود زیرساخت‌ها و عواملی همچون استقلال (و حتی گاه پاسخگویی) مناسب مرجع نظارتی است که اگر به شیوه مناسبی مرتفع نشوند، در آن صورت فرق نمی کند که ساختار حوزه نظارت چگونه باشد و مشکل کارکرد نامناسب حوزه نظارت، همچنان باقی خواهد ماند.
ارسال نظر