۳ وظیفه اصلی «ساختار جدید» سازمان مدیریت
نکاتی برای احیای سازمان متصدی تنظیم برنامه و بودجه کشور
مهدی عسلی رئیس اسبق دفتر اقتصاد کلان سازمان برنامه‌وبودجه آقای دکتر نوبخت، معاون محترم رئیس‌جمهور در برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی، در فراخوانی در روزنامه «دنیای اقتصاد» از کارشناسان و صاحب‌نظران خواسته‌اند در مورد احیای سازمان برنامه و بودجه یا احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی یا ایجاد تشکیلات سومی با وظایف برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی و دارای توان نظارت راهبردی بر فعالیت‌های بخش عمومی، نظر بدهند. این فراخوان، هرچند با تاخیر یکساله از شروع دولت تدبیر و امید همراه بود ولی در هر حال امر مبارکی است و امید است با استقبال صاحب‌نظران و کارشناسان برنامه‌ریزی اقتصادی و مدیریتی بخش عمومی روبه‌رو شود. امیدوارم تبادل‌نظر حول این موضوع به تصمیمی هر چه صحیح‌تر منتهی شود. نگارنده که سال‌ها سابقه خدمت در سازمان برنامه‌و بودجه و سپس سازمان مدیریت‌وبرنامه‌ریزی را داشته، سال گذشته و قبل از انتخابات ریاست‌جمهوری در نوشته‌ای به این موضوع پرداخته و جنبه‌های مختلف اهمیت احیای سازمان مسوول برنامه‌ریزی و تنظیم بودجه بخش عمومی را یادآوری کرده است.
آن نوشته، چند روز بعد از اعلام نتایج مبارک انتخابات ریاست‌جمهوری در یکی از روزنامه‌های کثیرالانتشار کشور منتشر شد، اما ظاهرا چندان منشا اثر واقع نشد. اکنون که این موضوع دوباره با فراخوان دکتر نوبخت مورد توجه قرار گرفته است نکاتی را که تصور می‌کنم در فرآیند احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی اهمیت دارند، در مقاله پیش رو خاطرنشان می‌کنم.
هدف اصلی این نوشته، در درجه نخست ذکر دلایل نیاز به ایجاد یک سازمان برنامه‌وبودجه مدرن و پویا و تربیت کارشناسان و مدیران مناسب برای این نهاد است و در درجه بعد هم ذکر نکاتی در باب ضرورت توجه به وظایف اصلی سازمان متصدی تنظیم برنامه‌های توسعه و بودجه بخش عمومی و سازماندهی ساختار سازمانی جدید، به شکلی هر چه متناسب‌تر با این وظایف.
بررسی دلایل انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی
گرچه با توجه به اهمیت سازمان برنامه‌وبودجه در مدیریت اقتصادی کشور، هر تغییری در این سازمان نیاز به توضیح قانع‌کننده‌ای دارد، اما هنگامی‌که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی (برنامه‌وبودجه سابق) در دولت نهم منحل شد، توضیح رسمی قانع‌کننده‌ای برای آن تصمیم ارائه نشد. همان موقع کارشناسان اقتصادی پیش‌بینی کردند انحلال نهاد مسوول برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی، به تضعیف انضباط مالی کشور می‌انجامد. در نهایت همین‌طور هم شد و به‌خاطر اختلال و حتی به‌هم‌ریختگی در تخصیص منابع بخش عمومی، آهنگ رشد اقتصادی کشور کاهش یافت.
از اظهارنظر مقامات مختلف دولت نهم در توجیه انحلال سازمان برنامه و بودجه، استنباط می‌شد که این دولت، سازمان برنامه و بودجه را از عوامل نادیده گرفته شدن اولویت‌های مورد نظر خویش در بودجه‌های جاری و عمرانی و در نتیجه کندی فرآیند تصمیم‌گیری درتخصیص منابع و کندی اجرای طرح‌های عمرانی و کاهش شتاب توسعه کشور می‌داند. عجیب آنکه این ادعا، زمانی مطرح شد که درآمدهای دولت با ترقی قیمت‌های نفت افزایش قابل‌توجهی یافته و محدودیت چندانی از لحاظ منابع مالی احساس نمی‌شد. مطابق این نظر، دستگاه اجرایی، با انحلال سازمان برنامه‌وبودجه می‌توانست اجرای طرح‌های عمرانی را تسریع کرده و با اجرای سیاست‌های انتقالی به عادلانه‌تر شدن توزیع درآمدها نیز کمک کند.
اهمیت ارائه گزارش رسمی از میزان تاثیر سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی
اکنون که هفت سال از انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی می‌گذرد، یک گزارش رسمی دولتی، از میزان تاثیر سازمان برنامه و بودجه در مقدار توفیق در تحقق برنامه‌های اقتصادی - اجتماعی، می‌تواند بسیار مفید و راهگشا باشد. اگر عملکرد دولت‌ها بدون وجود سازمان برنامه‌وبودجه (یا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی) قوی‌تر بوده و نیازی به احیای آن سازمان وجود ندارد، این موضوع رسما اعلام شود. اگر هم انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به زیان کشور تمام شده و احیای آن ضرورت دارد، دلایل آن رسما اعلام شده و ویژگی‌های یک سازمان برنامه مناسب و مطلوب برای کشور مشخص شود تا در آینده دوباره اشتباهی در این خصوص صورت نگیرد.
فلسفه وجودی سازمان‌های برنامه‌وبودجه بخش عمومی
در احیای سازمان برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی بخش عمومی، باید به فلسفه وجودی آنها توجه کرد. دولت‌ها در تمام جوامع وظایفی برعهده دارند که برخی از آنها ذاتی است (مانند تنظیم روابط بین‌الملل، حفظ امنیت کشور در مرزها، برقراری نظم و ترتیب، جلوگیری از ناامنی و آشوب در داخل کشور، جلوگیری از تضییع حقوق آحاد جامعه، حفظ محیط زیست و...). برخی دیگر از وظایف دولت‌ها نیز، برحسب قوانین و مقررات بر عهده دولت‌ها قرار می‌گیرد (مانند ایجاد محیط مناسب برای توسعه اقتصادی_اجتماعی در کشور، بهبود توزیع درآمدها، ارائه خدمات آموزش‌وپرورش عمومی و بهداشت و درمان و نظایر آنها).
در هر حال دولت‌ها برای حسن انجام این وظایف، بخشی از اموال جامعه را در اختیار می‌گیرند تا صرف تولید کالاها یا خدمات عمومی کنند. از آنجا که منابع هر نظام اقتصادی در هر حال محدود است و خواسته‌ها را نیز می‌توان نامحدود فرض کرد، مطلوب آن است که اجرای سیاست‌های مالی دولت به‌نحوی صورت گیرد که تابع رفاه اجتماعی (مشروط به محدودیت‌های موجود) بیشینه شود. برای تحقق این هدف در ادبیات اقتصادی برای سیاست‌های مالی دولت به‌طور کلی سه نقش یا عملکرد فرض می‌شود که بهتر است از هم متمایز شوند. این تمایز در سازماندهی نهاد برنامه‌وبودجه‌ریزی نه تنها مفید بلکه ضروری است.
سه وظیفه دولت و سه بخش پیشنهادی سازمان برنامه‌و بودجه
سه نقش تخصیص مالی دولت در یک اقتصاد، عبارت است از:
۱-تخصیص منابع برای تولید کالاها و خدمات بخش عمومی؛ یعنی تامین مخارج (برنامه‌های جاری و عمرانی) فعالیت دستگاه‌ها، سازمان‌ها و نهادهای دولتی که به تولید کالاها و خدمات عمومی اشتغال دارند. این دستگاه‌ها اعم از ادارات و سازمان‌های بخش اجتماعی، نظامی و انتظامی، ادارات عمومی و اقتصادی است که از طریق تخصیص بودجه بخش عمومی فعالیت می‌کنند.
2-توزیع عادلانه درآمدها
۳- اتخاذ و اجرای سیاست‌های ثبات‌ساز نظام اقتصادی
این سه وظیفه به‌خوبی تاثیر مهم سیاست‌های مالی دولت‌ها را نه تنها در کارآیی نظام اقتصادی (که آن را می‌توان مترادف با رشد و توسعه باثبات اقتصادی همراه با اشتغال کامل عوامل تولید دانست)، بلکه در بهبود توزیع درآمدها، (که شاخص مهمی از عدالت اجتماعی است) نشان می‌دهد.
همان‌طور که گفته شد، نقش دولت‌ها در اجرای سیاست‌های مالی را به سه بخش می‌توان تقسیم کرد و در نتیجه سازماندهی دستگاه مسوول برنامه‌ریزی و تخصیص منابع عمومی نیز، باید متناسب با همین سه نقش باشد.
در سطور زیر، این وظایف به‌عنوان سه بخش پیشنهادی برای سازمان مسوول برنامه‌ریزی و بودجه عمومی به اختصار آمده است.
وظیفه ۱: تخصیص منابع در چارچوب بودجه‌ریزی «برنامه‌محور»
هرچند بررسی‌ها و تصمیم‌سازی‌های مربوط به باثباتسازی اقتصادی و نیز بهبود توزیع درآمدها وظایفی مهم برای یک سازمان برنامه‌وبودجه متصدی سیاست‌های مالی دولت است، اما بدون‌شک سنگین‌ترین وظایف از نظر حجم کارها و تعامل با دستگاه‌های اجرایی کشور، به تنظیم برنامه‌های عمرانی و بودجه‌های سالانه بخش عمومی مربوط می‌شود. قبل از انحلال، سازمان برنامه‌وبودجه (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از سال 1379) برای سالیان طولانی تنظیم برنامه‌های 5ساله توسعه و نیز تنظیم بودجه سالانه دستگاه‌های بخش عمومی شامل بودجه جاری و بودجه طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی با هم‌فکری دستگاه‌های اجرایی را به عهده داشت (وظیفه‌ای که اکنون به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری محول شده است).
در مجموع می‌توان گفت آن سازمان با توجه به تجربه طولانی، ساختار و فرهنگ سازمانی قوی و نیز حضور کارشناسان و مدیران برجسته و کارآزموده در تدوین برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه، تا حد زیادی موفق بود؛ هرچند همواره می‌توان عملکرد هر سازمانی را بهبود داد. طبق قانون تشکیل سازمان برنامه‌وبودجه، نظام بودجه‌نویسی در ایران یک نظام بودجه برنامه‌محور بوده است و بودجه‌های سالانه اعم از بودجه‌های جاری و عمرانی، در واقع اجرای سالانه برنامه میان‌مدت توسعه کشور است.
تنظیم بودجه‌های سالانه در چارچوب برنامه‌های میان‌مدت، از امتیازاتی مانند مرتبط کردن برنامه‌ها و سیاست‌های میان‌مدت اقتصادی با بودجه‌های کوتاه‌مدت یکساله برخوردار است که اگر درست انجام شود، به ثبات و موازنه کلان بودجه‌ها و نیز بهبود انضباط مالی کمک می‌کند؛ بنابراین حتی اگر سازمان برنامه‌وبودجه احیا هم نشود، بهتر است بودجه‌ریزی «برنامه‌محور» در کشور ادامه یابد.
وظیفه ۲: عادلانه ساختن توزیع درآمد
به‌طور مشابه ادبیات وسیعی در نقش سیاست‌های مالی در توزیع درآمدها وجود دارد. برقراری یا لغو یارانه‌ها، تغییر در پرداخت‌های انتقالی دولت، اصلاح نظام مالیاتی و برقراری یا تغییر نرخ‌های مالیاتی، از مباحث اصلی اقتصاد بخش عمومی است که هر روز با ملاحظات هوشمندانه نظری و نتایج مطالعات تجربی، دامنه آن توسعه پیدا می‌کند.
ضعف نظام مالیاتی و نامناسب بودن شیوه‌های پرداخت یارانه‌ها از ویژگی‌های نظام اقتصادی کشور بوده است. برای مثال بررسی داده‌های آماری اقتصاد کلان کشور نشان می‌دهد که در نیم قرن گذشته، پایه مالیاتی (نسبت «درآمد مالیاتی دولت» به «تولید ناخالص داخلی») در کشور بسیار کوچک بوده و در مقابل سهم درآمدهای نفت در بودجه دولت بسیار بالا بوده است.
از سوی دیگر تثبیت قیمت برخی از کالاهای اساسی و حامل‌های انرژی برای سالیان متمادی، در کنار افزایش قیمت‌های بین‌المللی نفت و انرژی در سال‌های اخیر، موجب افزایش یارانه‌های انرژی به ابعادی غیرقابل تحمل شد که تداوم آن عملا غیرممکن بود. در سه سال گذشته، برنامه حذف یارانه انرژی و باز پرداخت منابع حاصله به خانوارها، پیامدهای ناخواسته‌ای داشت که نشانه بارزی از ضعف نهادهای سیاست‌گذار اقتصادی کشور در اتخاذ و اجرای صحیح سیاست‌های مالی و پولی است. توزیع عادلانه درآمدها، چه در سطح خانوارها و چه از نظر منطقه‌ای، همواره یکی از خواسته‌های مردم و شعارهای مسوولان بوده است. با این‌حال، تاکنون توفیق کاملی در این مورد حاصل نشده است. در اکثر کشورهای توسعه‌یافته، سرانه مخارج عمومی (خدمات و کالاهایی که توسط دولت‌ها ارائه می‌شود) در سرتاسر کشور یکسان یا بسیار به‌هم نزدیک است، درحالی‌که در کشور ما هنوز راه درازی برای رسیدن به این شاخص‌ها باقی است.
یک سازمان برنامه‌وبودجه مناسب برای شرایط کنونی کشور، باید مساله توزیع عادلانه درآمدها را - در سطح مناطق و خانوارها- به‌عنوان یکی از وظایف اصلی در مرکز فعالیت‌های خود قرار دهد.
پیشنهاد تشکیل «مدیریت یکپارچه کمک‌های انتقالی» به مردم
سیاست‌های مالیاتی و یارانه‌ها باید در این بخش با تفصیل و جزئیات لازم از جمله با کاربرد تحلیل‌های هزینه_فایده اجتماعی، تغییر سیاست‌های مالیاتی و یارانه‌ها بررسی و ارزیابی و تصمیم‌های مناسب بودجه‌ای پیشنهاد شود. باید توجه کرد که سیستم ناکارآمد و آشفته کنونی کمک‌های انتقالی دولت شامل پرداخت‌های برنامه هدفمند کردن یارانه‌ها، نظام مطلوبی برای کمک به توزیع عادلانه‌تر درآمدها نیست و بنابراین نمی‌تواند در سال‌های آینده ادامه یابد، زیرا نه‌تنها به اهداف دولت در عادلانه کردن توزیع درآمدها کمک زیادی نمی‌کند؛ بلکه از طریق دامن زدن به فشارهای تورمی، به شکاف‌های درآمدی موجود دامن می‌زند.
بنابراین پیشنهاد می‌شود در صورت احیای سازمان برنامه‌وبودجه، بخش یا معاونتی برای کارشناسی و مدیریت یکپارچه کمک‌های انتقالی دولت به خانوارهای کم‌درآمد و طراحی و پیشنهاد سیاست‌های اصلاحی متناسب با تغییر شرایط اقتصادی - اجتماعی کشور ایجاد شود.
وظیفه ۳: ثبات‌سازی فضای اقتصاد کلان
هم‌اکنون اقتصاد کشور در شرایط رکود تورمی است. چنانچه سازمان برنامه‌وبودجه کشور به جای آنکه منحل شود برای چنین روزی تجهیز و آماده شده بود، اولا احتمال زیادی وجود داشت که اقتصاد کشور به دلیل اتخاذ سیاست‌های صحیح دچار رکود تورمی با این عمق و گستردگی نمی‌شد، ثانیا اگر هم به دلیل شوک‌های بیرونی رکود تورمی بر نظام اقتصادی تحمیل می‌شد، مدیریت اقتصادی کشور آمادگی آن را داشت که سیاست‌های مناسب را به کار گرفته و اقتصاد کشور را از رکود بیرون بکشد.
طبعا برای توفیق در این مهم، لازم بود دقیق‌ترین و روزآمدترین تحلیل‌ها از اقتصاد کشور توسط سازمان مدیریت‌و برنامه‌ریزی ارائه شده و سیاست‌های لازم پیشنهاد می‌شد. این به‌نوبه خود مستلزم جمع‌آوری و تجزیه و تحلیل آمار و اطلاعات به‌روز از بخش‌های اقتصادی و اجتماعی کشور توسط کارشناسان اقتصادی-اجتماعی شاغل در سازمان بود؛ بنابراین در صورتی‌که تصمیم دولت به احیای سازمان برنامه‌ریزی و تنظیم بودجه بخش عمومی (تحت هر عنوانی) باشد، یک بخش یا معاونت قوی برای تجزیه و تحلیل عملکرد اقتصادی کشور و ارائه سیاست‌های مناسب برای هدایت اقتصاد کشور در آن سازمان ضرورت خواهد داشت.
در واقع از زمان انتشار کتاب معروف «کینز» اقتصاددان بزرگ انگلیسی در سال 1936 میلادی، سیاست‌های باثباتسازی اقتصادی، به‌طور بسیار گسترده‌ای مورد بحث و بررسی اقتصاددانان و صاحب‌نظران علوم اجتماعی بوده است. نظریه مدیریت «تقاضای کل» نظام اقتصادی برای اجتناب از رکود اقتصادی یا خروج از آن، در مقابل خنثی بودن سیاست‌های دولت‌ها در تاثیرگذاری بر روند متغیرهای واقعی اقتصاد به‌خصوص در بلندمدت، موضوع بحث‌های پایان‌ناپذیر نحله‌های فکری رقیب در حیطه علم اقتصاد کلان بوده است که همچنان ادامه دارد.
برای مثال سال پیش «اولیور بلانچارد» اقتصاددان معروف فرانسوی‌الاصل آمریکایی که در حال حاضر اقتصاددان ارشد صندوق بین‌المللی پول محسوب می‌شود، در مقاله‌ای که به اتفاق همکار خود منتشر کرد، با بررسی اقتصادسنجی داده‌های آماری مربوط به اقتصاد و مخارج مالی شمار زیادی از کشورها نشان داد که تاثیر سیاست‌های انبساطی مالی در زمان رکود اقتصادی بیش از تاثیر آن در شرایط رونق اقتصادی است که این یافته، به‌منزله تاکیدی مجدد بر نقش «باثباتسازی سیاست‌های بودجه‌ای دولت‌ها» است.
شاید بتوان گفت معاونت اقتصادی سازمان برنامه‌وبودجه سابق، در واقع متصدی همین نقش بوده، هر چند ساختار آن معاونت، صرفا متمرکز بر مسائل اقتصاد کلان رشد و توسعه اقتصادی نبوده و مسوولیت هماهنگی بخش‌های مختلف در فرآیند برنامه‌ریزی و تنظیم بودجه و تلفیق بودجه با در نظر گرفتن بودجه عمومی و شرکت‌های دولتی و برنامه‌های توسعه منطقه‌ای را نیز داشته است.
بنابراین بدون ورود به جزئیات، همین‌قدر می‌توان گفت که اهمیت موضوع، به‌خصوص در شرایط کنونی که کشور با بیکاری گسترده نیروی کار و رکود اقتصادی مواجه است، اقتضا می‌کند که در احیای احتمالی سازمان برنامه‌و بودجه، به این نقش کلیدی سیاست‌های مالی توجه شده و وظایف آن بخش از سازمان که عهده‌دار بررسی و مدیریت تقاضای کل برای باثباتسازی اقتصادی است، به روشنی شرح و بسط داده شود تا سازمان بتواند با پیش‌بینی چرخه‌های اقتصادی، سیاست‌های مناسب مالی و اقتصادی را به موقع پیشنهاد دهد.
تخصیص منابع بهینه، چگونه؟
تا آنجا‌که نگارنده اطلاع دارد، نظام بودجه‌نویسی دولت در حال حاضر مبتنی بر «بودجه‌ریزی عملیاتی» است، هر چند به‌نظر می‌رسد این روش بودجه‌نویسی در تمام دستگاه‌ها به‌طور کامل و دقیق به‌کار گرفته نمی‌شود.
کاربرد صحیح این روش بودجه‌نویسی در چارچوب برنامه‌های توسعه میان‌مدت و تلفیق آن با روش‌های «بودجه‌نویسی مبتنی بر عملکرد» و «بودجه‌نویسی مبتنی بر نتیجه» که عناصری از آینده‌نگری را در بودجه‌نویسی وارد می‌کند، می‌تواند روش مناسبی برای بودجه‌ریزی در ایران باشد. به‌خصوص در بودجه‌های عمرانی، می‌توان اصلاحات قابل‌توجهی انجام داد، همان‌طور که به اختصار اشاره خواهد شد.
ما در اینجا کلیات یک رویکرد اصولی به بودجه‌ریزی بخش عمومی را مطرح می‌کنیم که ضمن تکیه به دیدگاه اقتصادی که در ابتدای مقاله به آن اشاره شد، مبتنی بر تجربیات بین‌المللی بودجه‌نویسی و ادبیات مالیه دولت بوده و استفاده از آن می‌تواند نظام بودجه‌ریزی کشور را بهبود دهد.
هدف از اتخاذ این رویکرد، بهبود تخصیص منابع دولت در فعالیت‌های جاری و نیز پروژه‌های عمرانی است. یک معنای تخصیص بهینه منابع بخش عمومی آن است که رفاه اجتماعی حاصل از تخصیص یک واحد نهایی منابع مالی دولت، در همه بخش‌ها با هم برابر باشد. به‌عبارت دیگر رفاه اجتماعی حاصل از تخصیص یک ریال بیشتر بودجه در آموزش‌وپرورش با رفاه اجتماعی حاصل از تخصیص یک ریال بیشتر در بهداشت و درمان و در بخش دفاع و در سایر بخش‌ها با هم برابر باشد. این یک شاخص کلی بوده و هم برای بودجه جاری و هم برای بودجه عمرانی باید برقرار باشد. موفقیت در تنظیم چنین بودجه‌ای، علاوه‌بر تخصیص بهینه منابع مالی دولت، به وضوح مساله رعایت عدالت در تخصیص بودجه دولت را هم حل می‌کند.
در ادبیات مالیه بخش عمومی و مدیریت مخارج دولت، رعایت سه اصل زیر، شرط لازم برای تنظیم یک بودجه مطلوب بخش عمومی است:
- رعایت «انضباط مالی» در سطح کلان، به مفهوم احتراز از کسری بودجه در میان‌مدت
- تخصیص کمی منابع براساس اولویت‌های راهبردی
- تخصیص کارآمد و موثر بودجه در اعمال اولویت‌های راهبردی
میزان موفقیت در رعایت اصول فوق، بستگی به ترتیبات و توانمندی نهادهای اقتصادی در سطوح مختلف و عزم سیاست‌گذاران به رعایت این اصول در تنظیم و اجرای بودجه‌های دولت دارد. ضرورت رعایت این اصول در بودجه‌نویسی بخش عمومی، با ادبیات گسترده‌ای که در این زمینه وجود دارد، توضیح واضحات بوده و اشاره‌ای مختصر در این موارد کفایت می‌کند.
رعایت انضباط مالی در سطح کلان، با توجه به تاثیری که نادیده گرفتن این اصل در بحران اقتصادی برخی از کشورهای اروپایی داشت، هم‌اکنون بیش از گذشته مورد تاکید اقتصاددانان است. نقش مرکزی انضباط مالی در رشد اقتصادی مستمر و بلندمدت کشورها، اکنون به‌خوبی آشکار شده و موضع دولت‌هایی که این اصل را در تنظیم و اجرای بودجه بخش عمومی رعایت نمی‌کنند، در هیچ‌جا قابل دفاع نیست.
از سوی دیگر ضرورت تخصیص منابع بر اولویت‌های راهبردی نیز بدیهی است. به بیان دیگر، همان‌طور که در سطح «خرد» چه مصرف‌کننده و چه تولیدکننده منابع خود را در مواردی صرف می‌کنند که بیشترین مطلوبیت یا بازدهی را برای آنها داشته باشد، در سطح کلان نیز، جامعه ناگزیر از تخصیص منابع خود به مهم‌ترین نیازهای خود است که در اولویت‌های راهبردی منعکس می‌شوند.
نهایتا هم اصل تخصیص کارآمد و موثر به اولویت‌های راهبردی قرار می‌گیرد که بودجه کوتاه‌مدت سالانه و برنامه توسعه میان‌مدت را به هم مرتبط ساخته و اهداف برنامه‌های توسعه ملی را محقق می‌کند. ادبیات بسیار وسیعی از ترکیب دیدگاه‌های اقتصادی و مدیریتی در تخصیص بهینه منابع در سطح فعالیت بخش‌های عمومی اعم از بخش‌های اجتماعی، زیربنایی و غیره ایجاد شده که همان‌طور که اشاره شد، کمی کردن شاخص‌های عملکرد و استفاده از مدل‌های کمی، در متن آن قرار دارد.
در بودجه‌های جاری، این مهم با تنظیم بودجه‌ها بر مبنای عملکرد و بودجه مبتنی بر نتیجه که تلفیقی از گذشته تخصیص منابع در یک فعالیت مشخص و پیش‌بینی نتایج احتمالی آن در آینده است، انجام می‌شود و اجرای این شیوه، هم تفریغ بودجه و هم قضاوت در نحوه تخصیص و مدیریت منابع را تسهیل می‌کند. در بودجه‌های عمرانی، به‌خصوص طرح‌ها و پروژه‌های بزرگ سرمایه‌گذاری، این کاربرد روش‌ها و مدل‌های ارزیابی پروژه‌های سرمایه‌گذاری است که می‌تواند جامعه را از تخصیص بهینه منابع خود در طرح‌های عمرانی مختلف، مطمئن کند.
در هر حال، احیای سازمان برنامه‌وبودجه می‌تواند فرصت مناسبی برای بازبینی روش‌های تدوین برنامه و تنظیم بودجه ایجاد کرده و به‌علاوه زمینه را برای اتخاذ شیوه‌های کارآمدتر برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی فراهم کند. تردیدی نیست که تنظیم بودجه‌های جاری و عمرانی و نظارت بر اجرای آنها با روش‌های کارآمدتر، کیفیت تخصیص منابع بخش دولت را بهبود داده و به رشد و توسعه اقتصادی کشور کمک می‌کند.
نکته: ماهیت تخصیص منابع بخش عمومی، امری «سیاسی» است
بخش قابل توجهی از بودجه دولت‌ها صرف سرمایه‌گذاری برای ایجاد ظرفیت‌های تولید کالاها و خدمات در بخش‌های اجتماعی، زیربنایی و سایر بخش‌ها می‌شود و با توجه به محدودیت منابع، تخصیص بهینه منابع بخش عمومی ضرورتا مستلزم سرمایه‌گذاری در پربازده‌ترین پروژه‌های عمرانی است. مطالعات کارشناسی برای تصمیم‌گیری در شمول یک پروژه مشخص در بودجه عمرانی بخش‌های مختلف، همواره از اهمیت زیادی در سازمان برنامه‌وبودجه برخوردار بوده است. در موارد بسیاری، اختلاف‌نظر بین کارشناسان سازمان برنامه‌وبودجه و کارشناسان و مدیران دستگاه‌های اجرایی بر سر اجرا یا عدم اجرای پروژه‌های مشخص یا اولویت این پروژه‌ها در مقایسه با پروژه‌های دیگر در همان بخش یا در سایر بخش‌ها وجود
داشته است.
نگارنده خود در طول خدمت در سازمان برنامه‌وبودجه، شاهد موارد متعددی از همین اختلاف‌نظرها درخصوص شمول پروژهای عمرانی در برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه بخش‌های مختلف بین کارشناسان سازمان برنامه‌وبودجه و کارشناسان و مدیران دستگاه‌های اجرایی و حتی نمایندگان مجلس - که اجرای طرح عمرانی به‌خصوصی را برای حوزه انتخابی خود مهم می‌دانسته‌اند- بوده است. چه بسا همان‌طور که اشاره شد، این اختلاف‌نظرها نیز در انحلال سازمان برنامه‌وبودجه بی‌تاثیر نبوده‌اند.
البته هر تخصیص منابع عمومی، نهایتا موضوعی است سیاسی، به آن معنا که به توافق و سازش گروه‌های سیاسی هیات حاکمه بستگی دارد. از آنجا که گروه‌های مختلف هیات حاکمه همواره تلاش می‌کنند منابع بیشتری را صرف برنامه‌هایی کنند که از نظر آنها اولویت دارد و منابع عمومی هم در هر حال محدود است، درنتیجه هیچ‌گاه نمی‌توان این اختلاف‌نظرها را به‌کلی از بین برد.
در هر حال سازمان برنامه‌وبودجه می‌تواند با اتخاذ روش‌های پیشرفته در ارزیابی پروژه‌های عمرانی و طرح‌های سرمایه‌گذاری، اختلاف‌نظر در اولویت بودجه‌های عمرانی را کاهش داده و حداقل موضع‌گیری سازمان برنامه‌وبودجه در مورد طرح‌های پیشنهادی عمرانی را با استناد به‌نتیجه کاربرد روش‌های پیشرفته و استاندارد ارزیابی پروژه، پشتیبانی و خدشه‌ناپذیر کند. هم‌اکنون مطابق دستورالعمل‌های سازمان‌های اقتصادی بین‌المللی و سازمان ملل، ارزیابی پروژه‌های عمرانی با شیوه‌های استاندارد و نرم‌افزارهای قدرتمند انجام می‌شود که قضاوت و تصمیم‌گیری در انتخاب پروژه‌های سرمایه‌گذاری را آسان‌تر می‌کند.
نکته‌ای که توجه به آن در اینجا ضروری است، این‌که طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی بخش عمومی به‌خاطر ماهیت خدمات این بخش، نباید صرفا براساس ارزیابی متعارف پروژه‌های عمرانی قضاوت شوند. منظور از ارزیابی متعارف پروژه‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری، ارزیابی مالی یا به اصطلاح ارزیابی براساس «جریان نقدی» است. این نوع ارزیابی، صرفا براساس قیمت‌های مشاهده شده در اقتصاد محاسبه شده و «قیمت‌های سایه» یا «هزینه‌فرصت» استفاده از منابع را در نظر نمی‌گیرد.
بنابراین لازم است مخصوصا برای پروژه‌های بزرگ، در کنار ارزیابی‌های مالی، ارزیابی اقتصادی- اجتماعی نیز انجام شود که تصمیم‌گیری در مورد پروژه‌های عمرانی را به مراتب آسان‌تر می‌کند. ارزیابی اقتصادی- اجتماعی پروژه‌ها می‌تواند برای مثال مسائل محیط زیست را هم وارد محاسبه کرده و هزینه- فایده انجام پروژه موردنظر را از لحاظ محیط زیست هم روشن کند.
دستورالعمل‌های مشخصی برای محاسبه «قیمت‌های سایه» و «هزینه‌فرصت» منابع در پروژه‌ها وجود دارد که ادبیات مربوطه مورد بحث قرار گرفته و در این مختصر نمی‌توان به جزئیات آن پرداخت.
نتیجه‌گیری
به‌طور خلاصه، درصورتی‌که ارزیابی از تبعات انحلال سازمان برنامه، ضرورت احیای آن را نشان دهد، طبعا باید ساختار سازمان جدید را متناسب با وظایف آن تنظیم کرد. مدیریت کلان اقتصادی، تخصیص بهینه منابع کمیاب و بهبود توزیع درآمدها، سه وظیفه مهمی هستند که هر گاه در هر نظام اقتصادی به درستی انجام گیرند، بدون تردید به توسعه پایدار و بلندمدت کشور می‌انجامند.
بنابراین احیای سازمان برنامه‌وبودجه با ترتیبی که به‌طور خلاصه بحث شد، می‌تواند خدمات ارزنده‌ای به دولت و کمک موثری به رشد و توسعه اقتصادی-اجتماعی داشته باشد.
در هر حال، واقع‌بینی حکم می‌کند که ارتقای توان کارشناسی دولت در زمینه‌هایی که مورد بحث قرار گرفت، حتی در صورتی‌که تصمیمی بر احیای سازمان برنامه‌وبودجه گرفته نشود، مورد توجه و اهتمام قرار گیرد. هرچند این امر با احیای سازمان برنامه و بودجه می‌تواند به‌صورت سازمان‌یافته‌تر و موثرتر انجام شود.
نباید فراموش کرد که ارائه خدمات کارشناسی در نقش‌هایی که برای یک سازمان برنامه‌وبودجه مدرن برشمرده شد، نیازمند ارتقای توان کارشناسی در همه زمینه‌های یادشده است که این مهم نیز با اجرای برنامه‌های حساب‌شده ارتقای توان کارشناسی و مداومت و پیگیری آنها قابل
دستیابی است.
آن نوشته، چند روز بعد از اعلام نتایج مبارک انتخابات ریاست‌جمهوری در یکی از روزنامه‌های کثیرالانتشار کشور منتشر شد، اما ظاهرا چندان منشا اثر واقع نشد. اکنون که این موضوع دوباره با فراخوان دکتر نوبخت مورد توجه قرار گرفته است نکاتی را که تصور می‌کنم در فرآیند احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی اهمیت دارند، در مقاله پیش رو خاطرنشان می‌کنم.
هدف اصلی این نوشته، در درجه نخست ذکر دلایل نیاز به ایجاد یک سازمان برنامه‌وبودجه مدرن و پویا و تربیت کارشناسان و مدیران مناسب برای این نهاد است و در درجه بعد هم ذکر نکاتی در باب ضرورت توجه به وظایف اصلی سازمان متصدی تنظیم برنامه‌های توسعه و بودجه بخش عمومی و سازماندهی ساختار سازمانی جدید، به شکلی هر چه متناسب‌تر با این وظایف.
بررسی دلایل انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی
گرچه با توجه به اهمیت سازمان برنامه‌وبودجه در مدیریت اقتصادی کشور، هر تغییری در این سازمان نیاز به توضیح قانع‌کننده‌ای دارد، اما هنگامی‌که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی (برنامه‌وبودجه سابق) در دولت نهم منحل شد، توضیح رسمی قانع‌کننده‌ای برای آن تصمیم ارائه نشد. همان موقع کارشناسان اقتصادی پیش‌بینی کردند انحلال نهاد مسوول برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی، به تضعیف انضباط مالی کشور می‌انجامد. در نهایت همین‌طور هم شد و به‌خاطر اختلال و حتی به‌هم‌ریختگی در تخصیص منابع بخش عمومی، آهنگ رشد اقتصادی کشور کاهش یافت.
از اظهارنظر مقامات مختلف دولت نهم در توجیه انحلال سازمان برنامه و بودجه، استنباط می‌شد که این دولت، سازمان برنامه و بودجه را از عوامل نادیده گرفته شدن اولویت‌های مورد نظر خویش در بودجه‌های جاری و عمرانی و در نتیجه کندی فرآیند تصمیم‌گیری درتخصیص منابع و کندی اجرای طرح‌های عمرانی و کاهش شتاب توسعه کشور می‌داند. عجیب آنکه این ادعا، زمانی مطرح شد که درآمدهای دولت با ترقی قیمت‌های نفت افزایش قابل‌توجهی یافته و محدودیت چندانی از لحاظ منابع مالی احساس نمی‌شد. مطابق این نظر، دستگاه اجرایی، با انحلال سازمان برنامه‌وبودجه می‌توانست اجرای طرح‌های عمرانی را تسریع کرده و با اجرای سیاست‌های انتقالی به عادلانه‌تر شدن توزیع درآمدها نیز کمک کند.
اهمیت ارائه گزارش رسمی از میزان تاثیر سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی
اکنون که هفت سال از انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی می‌گذرد، یک گزارش رسمی دولتی، از میزان تاثیر سازمان برنامه و بودجه در مقدار توفیق در تحقق برنامه‌های اقتصادی - اجتماعی، می‌تواند بسیار مفید و راهگشا باشد. اگر عملکرد دولت‌ها بدون وجود سازمان برنامه‌وبودجه (یا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی) قوی‌تر بوده و نیازی به احیای آن سازمان وجود ندارد، این موضوع رسما اعلام شود. اگر هم انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به زیان کشور تمام شده و احیای آن ضرورت دارد، دلایل آن رسما اعلام شده و ویژگی‌های یک سازمان برنامه مناسب و مطلوب برای کشور مشخص شود تا در آینده دوباره اشتباهی در این خصوص صورت نگیرد.
فلسفه وجودی سازمان‌های برنامه‌وبودجه بخش عمومی
در احیای سازمان برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی بخش عمومی، باید به فلسفه وجودی آنها توجه کرد. دولت‌ها در تمام جوامع وظایفی برعهده دارند که برخی از آنها ذاتی است (مانند تنظیم روابط بین‌الملل، حفظ امنیت کشور در مرزها، برقراری نظم و ترتیب، جلوگیری از ناامنی و آشوب در داخل کشور، جلوگیری از تضییع حقوق آحاد جامعه، حفظ محیط زیست و...). برخی دیگر از وظایف دولت‌ها نیز، برحسب قوانین و مقررات بر عهده دولت‌ها قرار می‌گیرد (مانند ایجاد محیط مناسب برای توسعه اقتصادی_اجتماعی در کشور، بهبود توزیع درآمدها، ارائه خدمات آموزش‌وپرورش عمومی و بهداشت و درمان و نظایر آنها).
در هر حال دولت‌ها برای حسن انجام این وظایف، بخشی از اموال جامعه را در اختیار می‌گیرند تا صرف تولید کالاها یا خدمات عمومی کنند. از آنجا که منابع هر نظام اقتصادی در هر حال محدود است و خواسته‌ها را نیز می‌توان نامحدود فرض کرد، مطلوب آن است که اجرای سیاست‌های مالی دولت به‌نحوی صورت گیرد که تابع رفاه اجتماعی (مشروط به محدودیت‌های موجود) بیشینه شود. برای تحقق این هدف در ادبیات اقتصادی برای سیاست‌های مالی دولت به‌طور کلی سه نقش یا عملکرد فرض می‌شود که بهتر است از هم متمایز شوند. این تمایز در سازماندهی نهاد برنامه‌وبودجه‌ریزی نه تنها مفید بلکه ضروری است.
سه وظیفه دولت و سه بخش پیشنهادی سازمان برنامه‌و بودجه
سه نقش تخصیص مالی دولت در یک اقتصاد، عبارت است از:
۱-تخصیص منابع برای تولید کالاها و خدمات بخش عمومی؛ یعنی تامین مخارج (برنامه‌های جاری و عمرانی) فعالیت دستگاه‌ها، سازمان‌ها و نهادهای دولتی که به تولید کالاها و خدمات عمومی اشتغال دارند. این دستگاه‌ها اعم از ادارات و سازمان‌های بخش اجتماعی، نظامی و انتظامی، ادارات عمومی و اقتصادی است که از طریق تخصیص بودجه بخش عمومی فعالیت می‌کنند.
2-توزیع عادلانه درآمدها
۳- اتخاذ و اجرای سیاست‌های ثبات‌ساز نظام اقتصادی
این سه وظیفه به‌خوبی تاثیر مهم سیاست‌های مالی دولت‌ها را نه تنها در کارآیی نظام اقتصادی (که آن را می‌توان مترادف با رشد و توسعه باثبات اقتصادی همراه با اشتغال کامل عوامل تولید دانست)، بلکه در بهبود توزیع درآمدها، (که شاخص مهمی از عدالت اجتماعی است) نشان می‌دهد.
همان‌طور که گفته شد، نقش دولت‌ها در اجرای سیاست‌های مالی را به سه بخش می‌توان تقسیم کرد و در نتیجه سازماندهی دستگاه مسوول برنامه‌ریزی و تخصیص منابع عمومی نیز، باید متناسب با همین سه نقش باشد.
در سطور زیر، این وظایف به‌عنوان سه بخش پیشنهادی برای سازمان مسوول برنامه‌ریزی و بودجه عمومی به اختصار آمده است.
وظیفه ۱: تخصیص منابع در چارچوب بودجه‌ریزی «برنامه‌محور»
هرچند بررسی‌ها و تصمیم‌سازی‌های مربوط به باثباتسازی اقتصادی و نیز بهبود توزیع درآمدها وظایفی مهم برای یک سازمان برنامه‌وبودجه متصدی سیاست‌های مالی دولت است، اما بدون‌شک سنگین‌ترین وظایف از نظر حجم کارها و تعامل با دستگاه‌های اجرایی کشور، به تنظیم برنامه‌های عمرانی و بودجه‌های سالانه بخش عمومی مربوط می‌شود. قبل از انحلال، سازمان برنامه‌وبودجه (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از سال 1379) برای سالیان طولانی تنظیم برنامه‌های 5ساله توسعه و نیز تنظیم بودجه سالانه دستگاه‌های بخش عمومی شامل بودجه جاری و بودجه طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی با هم‌فکری دستگاه‌های اجرایی را به عهده داشت (وظیفه‌ای که اکنون به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری محول شده است).
در مجموع می‌توان گفت آن سازمان با توجه به تجربه طولانی، ساختار و فرهنگ سازمانی قوی و نیز حضور کارشناسان و مدیران برجسته و کارآزموده در تدوین برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه، تا حد زیادی موفق بود؛ هرچند همواره می‌توان عملکرد هر سازمانی را بهبود داد. طبق قانون تشکیل سازمان برنامه‌وبودجه، نظام بودجه‌نویسی در ایران یک نظام بودجه برنامه‌محور بوده است و بودجه‌های سالانه اعم از بودجه‌های جاری و عمرانی، در واقع اجرای سالانه برنامه میان‌مدت توسعه کشور است.
تنظیم بودجه‌های سالانه در چارچوب برنامه‌های میان‌مدت، از امتیازاتی مانند مرتبط کردن برنامه‌ها و سیاست‌های میان‌مدت اقتصادی با بودجه‌های کوتاه‌مدت یکساله برخوردار است که اگر درست انجام شود، به ثبات و موازنه کلان بودجه‌ها و نیز بهبود انضباط مالی کمک می‌کند؛ بنابراین حتی اگر سازمان برنامه‌وبودجه احیا هم نشود، بهتر است بودجه‌ریزی «برنامه‌محور» در کشور ادامه یابد.
وظیفه ۲: عادلانه ساختن توزیع درآمد
به‌طور مشابه ادبیات وسیعی در نقش سیاست‌های مالی در توزیع درآمدها وجود دارد. برقراری یا لغو یارانه‌ها، تغییر در پرداخت‌های انتقالی دولت، اصلاح نظام مالیاتی و برقراری یا تغییر نرخ‌های مالیاتی، از مباحث اصلی اقتصاد بخش عمومی است که هر روز با ملاحظات هوشمندانه نظری و نتایج مطالعات تجربی، دامنه آن توسعه پیدا می‌کند.
ضعف نظام مالیاتی و نامناسب بودن شیوه‌های پرداخت یارانه‌ها از ویژگی‌های نظام اقتصادی کشور بوده است. برای مثال بررسی داده‌های آماری اقتصاد کلان کشور نشان می‌دهد که در نیم قرن گذشته، پایه مالیاتی (نسبت «درآمد مالیاتی دولت» به «تولید ناخالص داخلی») در کشور بسیار کوچک بوده و در مقابل سهم درآمدهای نفت در بودجه دولت بسیار بالا بوده است.
از سوی دیگر تثبیت قیمت برخی از کالاهای اساسی و حامل‌های انرژی برای سالیان متمادی، در کنار افزایش قیمت‌های بین‌المللی نفت و انرژی در سال‌های اخیر، موجب افزایش یارانه‌های انرژی به ابعادی غیرقابل تحمل شد که تداوم آن عملا غیرممکن بود. در سه سال گذشته، برنامه حذف یارانه انرژی و باز پرداخت منابع حاصله به خانوارها، پیامدهای ناخواسته‌ای داشت که نشانه بارزی از ضعف نهادهای سیاست‌گذار اقتصادی کشور در اتخاذ و اجرای صحیح سیاست‌های مالی و پولی است. توزیع عادلانه درآمدها، چه در سطح خانوارها و چه از نظر منطقه‌ای، همواره یکی از خواسته‌های مردم و شعارهای مسوولان بوده است. با این‌حال، تاکنون توفیق کاملی در این مورد حاصل نشده است. در اکثر کشورهای توسعه‌یافته، سرانه مخارج عمومی (خدمات و کالاهایی که توسط دولت‌ها ارائه می‌شود) در سرتاسر کشور یکسان یا بسیار به‌هم نزدیک است، درحالی‌که در کشور ما هنوز راه درازی برای رسیدن به این شاخص‌ها باقی است.
یک سازمان برنامه‌وبودجه مناسب برای شرایط کنونی کشور، باید مساله توزیع عادلانه درآمدها را - در سطح مناطق و خانوارها- به‌عنوان یکی از وظایف اصلی در مرکز فعالیت‌های خود قرار دهد.
پیشنهاد تشکیل «مدیریت یکپارچه کمک‌های انتقالی» به مردم
سیاست‌های مالیاتی و یارانه‌ها باید در این بخش با تفصیل و جزئیات لازم از جمله با کاربرد تحلیل‌های هزینه_فایده اجتماعی، تغییر سیاست‌های مالیاتی و یارانه‌ها بررسی و ارزیابی و تصمیم‌های مناسب بودجه‌ای پیشنهاد شود. باید توجه کرد که سیستم ناکارآمد و آشفته کنونی کمک‌های انتقالی دولت شامل پرداخت‌های برنامه هدفمند کردن یارانه‌ها، نظام مطلوبی برای کمک به توزیع عادلانه‌تر درآمدها نیست و بنابراین نمی‌تواند در سال‌های آینده ادامه یابد، زیرا نه‌تنها به اهداف دولت در عادلانه کردن توزیع درآمدها کمک زیادی نمی‌کند؛ بلکه از طریق دامن زدن به فشارهای تورمی، به شکاف‌های درآمدی موجود دامن می‌زند.
بنابراین پیشنهاد می‌شود در صورت احیای سازمان برنامه‌وبودجه، بخش یا معاونتی برای کارشناسی و مدیریت یکپارچه کمک‌های انتقالی دولت به خانوارهای کم‌درآمد و طراحی و پیشنهاد سیاست‌های اصلاحی متناسب با تغییر شرایط اقتصادی - اجتماعی کشور ایجاد شود.
وظیفه ۳: ثبات‌سازی فضای اقتصاد کلان
هم‌اکنون اقتصاد کشور در شرایط رکود تورمی است. چنانچه سازمان برنامه‌وبودجه کشور به جای آنکه منحل شود برای چنین روزی تجهیز و آماده شده بود، اولا احتمال زیادی وجود داشت که اقتصاد کشور به دلیل اتخاذ سیاست‌های صحیح دچار رکود تورمی با این عمق و گستردگی نمی‌شد، ثانیا اگر هم به دلیل شوک‌های بیرونی رکود تورمی بر نظام اقتصادی تحمیل می‌شد، مدیریت اقتصادی کشور آمادگی آن را داشت که سیاست‌های مناسب را به کار گرفته و اقتصاد کشور را از رکود بیرون بکشد.
طبعا برای توفیق در این مهم، لازم بود دقیق‌ترین و روزآمدترین تحلیل‌ها از اقتصاد کشور توسط سازمان مدیریت‌و برنامه‌ریزی ارائه شده و سیاست‌های لازم پیشنهاد می‌شد. این به‌نوبه خود مستلزم جمع‌آوری و تجزیه و تحلیل آمار و اطلاعات به‌روز از بخش‌های اقتصادی و اجتماعی کشور توسط کارشناسان اقتصادی-اجتماعی شاغل در سازمان بود؛ بنابراین در صورتی‌که تصمیم دولت به احیای سازمان برنامه‌ریزی و تنظیم بودجه بخش عمومی (تحت هر عنوانی) باشد، یک بخش یا معاونت قوی برای تجزیه و تحلیل عملکرد اقتصادی کشور و ارائه سیاست‌های مناسب برای هدایت اقتصاد کشور در آن سازمان ضرورت خواهد داشت.
در واقع از زمان انتشار کتاب معروف «کینز» اقتصاددان بزرگ انگلیسی در سال 1936 میلادی، سیاست‌های باثباتسازی اقتصادی، به‌طور بسیار گسترده‌ای مورد بحث و بررسی اقتصاددانان و صاحب‌نظران علوم اجتماعی بوده است. نظریه مدیریت «تقاضای کل» نظام اقتصادی برای اجتناب از رکود اقتصادی یا خروج از آن، در مقابل خنثی بودن سیاست‌های دولت‌ها در تاثیرگذاری بر روند متغیرهای واقعی اقتصاد به‌خصوص در بلندمدت، موضوع بحث‌های پایان‌ناپذیر نحله‌های فکری رقیب در حیطه علم اقتصاد کلان بوده است که همچنان ادامه دارد.
برای مثال سال پیش «اولیور بلانچارد» اقتصاددان معروف فرانسوی‌الاصل آمریکایی که در حال حاضر اقتصاددان ارشد صندوق بین‌المللی پول محسوب می‌شود، در مقاله‌ای که به اتفاق همکار خود منتشر کرد، با بررسی اقتصادسنجی داده‌های آماری مربوط به اقتصاد و مخارج مالی شمار زیادی از کشورها نشان داد که تاثیر سیاست‌های انبساطی مالی در زمان رکود اقتصادی بیش از تاثیر آن در شرایط رونق اقتصادی است که این یافته، به‌منزله تاکیدی مجدد بر نقش «باثباتسازی سیاست‌های بودجه‌ای دولت‌ها» است.
شاید بتوان گفت معاونت اقتصادی سازمان برنامه‌وبودجه سابق، در واقع متصدی همین نقش بوده، هر چند ساختار آن معاونت، صرفا متمرکز بر مسائل اقتصاد کلان رشد و توسعه اقتصادی نبوده و مسوولیت هماهنگی بخش‌های مختلف در فرآیند برنامه‌ریزی و تنظیم بودجه و تلفیق بودجه با در نظر گرفتن بودجه عمومی و شرکت‌های دولتی و برنامه‌های توسعه منطقه‌ای را نیز داشته است.
بنابراین بدون ورود به جزئیات، همین‌قدر می‌توان گفت که اهمیت موضوع، به‌خصوص در شرایط کنونی که کشور با بیکاری گسترده نیروی کار و رکود اقتصادی مواجه است، اقتضا می‌کند که در احیای احتمالی سازمان برنامه‌و بودجه، به این نقش کلیدی سیاست‌های مالی توجه شده و وظایف آن بخش از سازمان که عهده‌دار بررسی و مدیریت تقاضای کل برای باثباتسازی اقتصادی است، به روشنی شرح و بسط داده شود تا سازمان بتواند با پیش‌بینی چرخه‌های اقتصادی، سیاست‌های مناسب مالی و اقتصادی را به موقع پیشنهاد دهد.
تخصیص منابع بهینه، چگونه؟
تا آنجا‌که نگارنده اطلاع دارد، نظام بودجه‌نویسی دولت در حال حاضر مبتنی بر «بودجه‌ریزی عملیاتی» است، هر چند به‌نظر می‌رسد این روش بودجه‌نویسی در تمام دستگاه‌ها به‌طور کامل و دقیق به‌کار گرفته نمی‌شود.
کاربرد صحیح این روش بودجه‌نویسی در چارچوب برنامه‌های توسعه میان‌مدت و تلفیق آن با روش‌های «بودجه‌نویسی مبتنی بر عملکرد» و «بودجه‌نویسی مبتنی بر نتیجه» که عناصری از آینده‌نگری را در بودجه‌نویسی وارد می‌کند، می‌تواند روش مناسبی برای بودجه‌ریزی در ایران باشد. به‌خصوص در بودجه‌های عمرانی، می‌توان اصلاحات قابل‌توجهی انجام داد، همان‌طور که به اختصار اشاره خواهد شد.
ما در اینجا کلیات یک رویکرد اصولی به بودجه‌ریزی بخش عمومی را مطرح می‌کنیم که ضمن تکیه به دیدگاه اقتصادی که در ابتدای مقاله به آن اشاره شد، مبتنی بر تجربیات بین‌المللی بودجه‌نویسی و ادبیات مالیه دولت بوده و استفاده از آن می‌تواند نظام بودجه‌ریزی کشور را بهبود دهد.
هدف از اتخاذ این رویکرد، بهبود تخصیص منابع دولت در فعالیت‌های جاری و نیز پروژه‌های عمرانی است. یک معنای تخصیص بهینه منابع بخش عمومی آن است که رفاه اجتماعی حاصل از تخصیص یک واحد نهایی منابع مالی دولت، در همه بخش‌ها با هم برابر باشد. به‌عبارت دیگر رفاه اجتماعی حاصل از تخصیص یک ریال بیشتر بودجه در آموزش‌وپرورش با رفاه اجتماعی حاصل از تخصیص یک ریال بیشتر در بهداشت و درمان و در بخش دفاع و در سایر بخش‌ها با هم برابر باشد. این یک شاخص کلی بوده و هم برای بودجه جاری و هم برای بودجه عمرانی باید برقرار باشد. موفقیت در تنظیم چنین بودجه‌ای، علاوه‌بر تخصیص بهینه منابع مالی دولت، به وضوح مساله رعایت عدالت در تخصیص بودجه دولت را هم حل می‌کند.
در ادبیات مالیه بخش عمومی و مدیریت مخارج دولت، رعایت سه اصل زیر، شرط لازم برای تنظیم یک بودجه مطلوب بخش عمومی است:
- رعایت «انضباط مالی» در سطح کلان، به مفهوم احتراز از کسری بودجه در میان‌مدت
- تخصیص کمی منابع براساس اولویت‌های راهبردی
- تخصیص کارآمد و موثر بودجه در اعمال اولویت‌های راهبردی
میزان موفقیت در رعایت اصول فوق، بستگی به ترتیبات و توانمندی نهادهای اقتصادی در سطوح مختلف و عزم سیاست‌گذاران به رعایت این اصول در تنظیم و اجرای بودجه‌های دولت دارد. ضرورت رعایت این اصول در بودجه‌نویسی بخش عمومی، با ادبیات گسترده‌ای که در این زمینه وجود دارد، توضیح واضحات بوده و اشاره‌ای مختصر در این موارد کفایت می‌کند.
رعایت انضباط مالی در سطح کلان، با توجه به تاثیری که نادیده گرفتن این اصل در بحران اقتصادی برخی از کشورهای اروپایی داشت، هم‌اکنون بیش از گذشته مورد تاکید اقتصاددانان است. نقش مرکزی انضباط مالی در رشد اقتصادی مستمر و بلندمدت کشورها، اکنون به‌خوبی آشکار شده و موضع دولت‌هایی که این اصل را در تنظیم و اجرای بودجه بخش عمومی رعایت نمی‌کنند، در هیچ‌جا قابل دفاع نیست.
از سوی دیگر ضرورت تخصیص منابع بر اولویت‌های راهبردی نیز بدیهی است. به بیان دیگر، همان‌طور که در سطح «خرد» چه مصرف‌کننده و چه تولیدکننده منابع خود را در مواردی صرف می‌کنند که بیشترین مطلوبیت یا بازدهی را برای آنها داشته باشد، در سطح کلان نیز، جامعه ناگزیر از تخصیص منابع خود به مهم‌ترین نیازهای خود است که در اولویت‌های راهبردی منعکس می‌شوند.
نهایتا هم اصل تخصیص کارآمد و موثر به اولویت‌های راهبردی قرار می‌گیرد که بودجه کوتاه‌مدت سالانه و برنامه توسعه میان‌مدت را به هم مرتبط ساخته و اهداف برنامه‌های توسعه ملی را محقق می‌کند. ادبیات بسیار وسیعی از ترکیب دیدگاه‌های اقتصادی و مدیریتی در تخصیص بهینه منابع در سطح فعالیت بخش‌های عمومی اعم از بخش‌های اجتماعی، زیربنایی و غیره ایجاد شده که همان‌طور که اشاره شد، کمی کردن شاخص‌های عملکرد و استفاده از مدل‌های کمی، در متن آن قرار دارد.
در بودجه‌های جاری، این مهم با تنظیم بودجه‌ها بر مبنای عملکرد و بودجه مبتنی بر نتیجه که تلفیقی از گذشته تخصیص منابع در یک فعالیت مشخص و پیش‌بینی نتایج احتمالی آن در آینده است، انجام می‌شود و اجرای این شیوه، هم تفریغ بودجه و هم قضاوت در نحوه تخصیص و مدیریت منابع را تسهیل می‌کند. در بودجه‌های عمرانی، به‌خصوص طرح‌ها و پروژه‌های بزرگ سرمایه‌گذاری، این کاربرد روش‌ها و مدل‌های ارزیابی پروژه‌های سرمایه‌گذاری است که می‌تواند جامعه را از تخصیص بهینه منابع خود در طرح‌های عمرانی مختلف، مطمئن کند.
در هر حال، احیای سازمان برنامه‌وبودجه می‌تواند فرصت مناسبی برای بازبینی روش‌های تدوین برنامه و تنظیم بودجه ایجاد کرده و به‌علاوه زمینه را برای اتخاذ شیوه‌های کارآمدتر برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی فراهم کند. تردیدی نیست که تنظیم بودجه‌های جاری و عمرانی و نظارت بر اجرای آنها با روش‌های کارآمدتر، کیفیت تخصیص منابع بخش دولت را بهبود داده و به رشد و توسعه اقتصادی کشور کمک می‌کند.
نکته: ماهیت تخصیص منابع بخش عمومی، امری «سیاسی» است
بخش قابل توجهی از بودجه دولت‌ها صرف سرمایه‌گذاری برای ایجاد ظرفیت‌های تولید کالاها و خدمات در بخش‌های اجتماعی، زیربنایی و سایر بخش‌ها می‌شود و با توجه به محدودیت منابع، تخصیص بهینه منابع بخش عمومی ضرورتا مستلزم سرمایه‌گذاری در پربازده‌ترین پروژه‌های عمرانی است. مطالعات کارشناسی برای تصمیم‌گیری در شمول یک پروژه مشخص در بودجه عمرانی بخش‌های مختلف، همواره از اهمیت زیادی در سازمان برنامه‌وبودجه برخوردار بوده است. در موارد بسیاری، اختلاف‌نظر بین کارشناسان سازمان برنامه‌وبودجه و کارشناسان و مدیران دستگاه‌های اجرایی بر سر اجرا یا عدم اجرای پروژه‌های مشخص یا اولویت این پروژه‌ها در مقایسه با پروژه‌های دیگر در همان بخش یا در سایر بخش‌ها وجود
داشته است.
نگارنده خود در طول خدمت در سازمان برنامه‌وبودجه، شاهد موارد متعددی از همین اختلاف‌نظرها درخصوص شمول پروژهای عمرانی در برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه بخش‌های مختلف بین کارشناسان سازمان برنامه‌وبودجه و کارشناسان و مدیران دستگاه‌های اجرایی و حتی نمایندگان مجلس - که اجرای طرح عمرانی به‌خصوصی را برای حوزه انتخابی خود مهم می‌دانسته‌اند- بوده است. چه بسا همان‌طور که اشاره شد، این اختلاف‌نظرها نیز در انحلال سازمان برنامه‌وبودجه بی‌تاثیر نبوده‌اند.
البته هر تخصیص منابع عمومی، نهایتا موضوعی است سیاسی، به آن معنا که به توافق و سازش گروه‌های سیاسی هیات حاکمه بستگی دارد. از آنجا که گروه‌های مختلف هیات حاکمه همواره تلاش می‌کنند منابع بیشتری را صرف برنامه‌هایی کنند که از نظر آنها اولویت دارد و منابع عمومی هم در هر حال محدود است، درنتیجه هیچ‌گاه نمی‌توان این اختلاف‌نظرها را به‌کلی از بین برد.
در هر حال سازمان برنامه‌وبودجه می‌تواند با اتخاذ روش‌های پیشرفته در ارزیابی پروژه‌های عمرانی و طرح‌های سرمایه‌گذاری، اختلاف‌نظر در اولویت بودجه‌های عمرانی را کاهش داده و حداقل موضع‌گیری سازمان برنامه‌وبودجه در مورد طرح‌های پیشنهادی عمرانی را با استناد به‌نتیجه کاربرد روش‌های پیشرفته و استاندارد ارزیابی پروژه، پشتیبانی و خدشه‌ناپذیر کند. هم‌اکنون مطابق دستورالعمل‌های سازمان‌های اقتصادی بین‌المللی و سازمان ملل، ارزیابی پروژه‌های عمرانی با شیوه‌های استاندارد و نرم‌افزارهای قدرتمند انجام می‌شود که قضاوت و تصمیم‌گیری در انتخاب پروژه‌های سرمایه‌گذاری را آسان‌تر می‌کند.
نکته‌ای که توجه به آن در اینجا ضروری است، این‌که طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی بخش عمومی به‌خاطر ماهیت خدمات این بخش، نباید صرفا براساس ارزیابی متعارف پروژه‌های عمرانی قضاوت شوند. منظور از ارزیابی متعارف پروژه‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری، ارزیابی مالی یا به اصطلاح ارزیابی براساس «جریان نقدی» است. این نوع ارزیابی، صرفا براساس قیمت‌های مشاهده شده در اقتصاد محاسبه شده و «قیمت‌های سایه» یا «هزینه‌فرصت» استفاده از منابع را در نظر نمی‌گیرد.
بنابراین لازم است مخصوصا برای پروژه‌های بزرگ، در کنار ارزیابی‌های مالی، ارزیابی اقتصادی- اجتماعی نیز انجام شود که تصمیم‌گیری در مورد پروژه‌های عمرانی را به مراتب آسان‌تر می‌کند. ارزیابی اقتصادی- اجتماعی پروژه‌ها می‌تواند برای مثال مسائل محیط زیست را هم وارد محاسبه کرده و هزینه- فایده انجام پروژه موردنظر را از لحاظ محیط زیست هم روشن کند.
دستورالعمل‌های مشخصی برای محاسبه «قیمت‌های سایه» و «هزینه‌فرصت» منابع در پروژه‌ها وجود دارد که ادبیات مربوطه مورد بحث قرار گرفته و در این مختصر نمی‌توان به جزئیات آن پرداخت.
نتیجه‌گیری
به‌طور خلاصه، درصورتی‌که ارزیابی از تبعات انحلال سازمان برنامه، ضرورت احیای آن را نشان دهد، طبعا باید ساختار سازمان جدید را متناسب با وظایف آن تنظیم کرد. مدیریت کلان اقتصادی، تخصیص بهینه منابع کمیاب و بهبود توزیع درآمدها، سه وظیفه مهمی هستند که هر گاه در هر نظام اقتصادی به درستی انجام گیرند، بدون تردید به توسعه پایدار و بلندمدت کشور می‌انجامند.
بنابراین احیای سازمان برنامه‌وبودجه با ترتیبی که به‌طور خلاصه بحث شد، می‌تواند خدمات ارزنده‌ای به دولت و کمک موثری به رشد و توسعه اقتصادی-اجتماعی داشته باشد.
در هر حال، واقع‌بینی حکم می‌کند که ارتقای توان کارشناسی دولت در زمینه‌هایی که مورد بحث قرار گرفت، حتی در صورتی‌که تصمیمی بر احیای سازمان برنامه‌وبودجه گرفته نشود، مورد توجه و اهتمام قرار گیرد. هرچند این امر با احیای سازمان برنامه و بودجه می‌تواند به‌صورت سازمان‌یافته‌تر و موثرتر انجام شود.
نباید فراموش کرد که ارائه خدمات کارشناسی در نقش‌هایی که برای یک سازمان برنامه‌وبودجه مدرن برشمرده شد، نیازمند ارتقای توان کارشناسی در همه زمینه‌های یادشده است که این مهم نیز با اجرای برنامه‌های حساب‌شده ارتقای توان کارشناسی و مداومت و پیگیری آنها قابل
دستیابی است.
ارسال نظر