ضرورت اقدامات فرابخشی

محمد موسوی
پژوهشگر حوزه رفاه و تامین اجتماعی

برنامه‌های تامین اجتماعی در کشورها برای مقابله با فقر و کاهش نابرابری‌های اقتصادی طراحی می‌شود. در ایران نیز مطابق ماده یک قانون جامع ساختار نظام رفاه و تامین اجتماعی، هدف از سیاست‌های رفاهی و نظام تامین اجتماعی، توسعه عدالت اجتماعی و‌ حمایت از همه افراد کشور در برابر رویدادهای اجتماعی، اقتصادی، طبیعی است که برای امور بیمه‌های بازنشستگی، ازکارافتادگی و فوت، بیکاری، پیری، در راه‌ماندگی، بی‌سرپرستی و آسیب‌های اجتماعی، حوادث و سوانح، ناتوانی‌های جسمی، ذهنی و روانی، بیمه خدمات بهداشتی، درمانی و مراقبت‌های پزشکی، حمایت از مادران به خصوص در دوران بارداری و حضانت فرزند، حمایت از کودکان و زنان بی‌سرپرست، ایجاد بیمه خاص بیوگان، زنان سالخورده و خودسرپرست و کاهش نابرابری و فقر برقرار می‌شود. اما امروز پس از گذشت ۴۲سال از تصویب قانون تامین اجتماعی و حدود ۴دهه پس از پیروزی انقلاب اسلامی، شاهد هستیم که مجموعه اقدامات صورت‌گرفته در حوزه رفاه و تامین اجتماعی به توفیقی که مورد انتظار بوده دست نیافته و نظام رفاهی امروز مناسب شأن نظام جمهوری اسلامی نیست.

امروز در کشور ایران سرجمع هزینه‌هایی که در قالب بودجه رفاهی، یارانه‌ها و همچنین در دستگاه‌های تخصصی نظیر صندوق تامین اجتماعی، کشوری و تامین اجتماعی نیروهای مسلح، کمیته امداد و بهزیستی و... برای حوزه بازنشستگی و پرداخت مستمری به نیازمندان هزینه می‌شود به حدود ۲۰۰هزار میلیارد تومان می‌رسد. این ارقام جدا از هزینه‌هایی است که به‌صورت مستقیم در حوزه بهداشت و درمان و آموزش و پرورش می‌شود. با این‌همه مشاهده می‌کنیم حدود ۶ میلیون نفر از جمعیت فعال شاغل کشور فاقد هرگونه پوشش بیمه‌ای هستند. به‌علاوه میانگین مستمری پرداختی به بازنشستگان کمتر از نیمی از هزینه‌های معیشت آنان را تامین می‌کند. همچنین امروز دو صندوق اصلی کشور (صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح) برای پرداخت مستمری‌ها کاملا به کمک‌های دولت از محل بودجه عمومی وابسته‌اند و صندوق تامین اجتماعی نیز در نقطه سربه‌سری است و در آستانه عدم تعادل قرار دارد. درهمین حال مطابق برخی تخمین‌های کارشناسی بدهی دولت به این صندوق به بیش از ۱۰۰هزار میلیارد تومان می‌رسد که عدم پرداخت آن از سوی دولت گواهی بر محدودیت‌های دولت در پرداخت هزینه‌های بیشتر در حوزه رفاه و تامین اجتماعی است. جمیع این موارد نشان می‌دهد با وجود هزینه‌های زیادی که کشور در حوزه رفاهی می‌کند، هزینه‌های صرف‌شده نتوانسته اهداف مدنظر سیاست‌های کلی و اصول قانون اساسی را برآورده سازد.

اگرچه هریک از این موارد به‌خودی‌خود کاستی بزرگی به‌نظر می‌رسد، اما بحران زمانی آغاز می‌شود که نظام تامین اجتماعی فعلی، بدون کمک دولت حتی نمی‌تواند به همین وضعیت نیز ادامه دهد و از طرفی دولت نیز توان افزایش هزینه‌های رفاهی را بیش از این ندارد. راه‌حل‌های کارشناسی ارائه‌شده برای خروج از وضع موجود متکی بر آسیب‌شناسی‌های به‌عمل‌آمده از سوی کارشناسان مربوطه است. به‌عبارتی راه‌حل‌ها در واقع در چارچوبی ارائه می‌شوند که توسط آسیب‌شناسی ترسیم شده است. در آسیب‌شناسی‌های صورت‌گرفته یک‌سری علل برای بروز شرایط حاضر ارائه می‌شوند که می‌توان آنها را در چند دسته کلی تقسیم‌بندی کرد. دسته اول ناظر بر ناکارآمدی مدیریت اجرایی صندوق‌ها است. دسته دوم علت را در تغییرات قابل توجه در پارامترهای اصلی تعیین‌کننده منابع و مصارف صندوق‌ها می‌دانند. به‌عنوان مثال افزایش امید به‌زندگی و نیز افزایش تعداد سالمندان و... که در نتیجه بهبود شاخص‌های بهداشتی و جمعیتی رخ داده را عاملی برای برهم‌خوردن تعادل در منابع و مصارف صندوق‌ها دانسته و تعدیل این پارامترها را راه خروج از وضعیت فعلی معرفی می‌کنند.

دسته سوم، استدلال‌های ناظر بر افزایش سطح تعهدات صندوق‌ها به‌صورت غیرکارشناسی در قوانین تصویب‌شده است. این دسته از استدلال‌ها، تصویب قوانین را در مجلس شورای اسلامی مورد نقد قرار داده و معتقدند این تصمیمات و قوانین از پشتوانه کارشناسی خوبی برخوردار نبوده و مقصر اصلی بروز وضعیت حاضر است. دسته چهارم هم انگشت اتهام را به‌سوی عدم توازن در تعداد اعضای شاغل و بازنشسته صندوق می‌گیرند که بخشی از این عدم توازن به تصویب قوانین و بخش دیگر به اوضاع فعلی اقتصاد بازمی‌گردد.

البته تحلیل‌ها با تلفیقی از همه این دسته‌ علل ارائه می‌شود، اما بسته به اولویتی که تحلیلگران به هر یک از این علل می‌دهند راه‌حل‌هایی در قالب اصلاحات سیستمی، پارامتریک، ساختاری و فنی‌واجرایی ارائه می‌شود. نکته مهم و قابل توجه این است که اگرچه ظاهرا بین کارشناسان اختلاف سلیقه در مورد اولویت هر یک از این دسته اصلاحات وجود دارد، اما همه این اصلاحات در یک مورد اشتراک دارند و آن اشتراک در یک دیدگاه کلی ناظر بر حل مساله به‌صورت بخشی است. همه این راه‌حل‌ها ابتدا، حوزه رفاه‌وتامین اجتماعی را یک ساختار مستقل می‌پندارند و سپس سعی می‌کنند با ارائه راه‌حل‌هایی آن را به تعادل مطلوب برسانند. در این دیدگاه، مرزهای نظام رفاه و تامین اجتماعی فراتر از ساختارهای رسمی منتسب به حوزه رفاه و تامین اجتماعی نمی‌رود و عملا آن را مسوول مستقیم ایجاد رفاه و تامین اجتماعی و محقق ساختن اهداف آن یعنی عدالت اجتماعی و حمایت از همه افراد کشور در برابر رویداد اقتصادی اجتماعی می‌دانند. در حالی‌که موضوع تحقق عدالت اجتماعی و رفع نابرابری و حمایت از افراد جامعه یکی از وظایف حاکمیتی و فرابخشی است و نمی‌تواند از سوی دولت‌ها به یک بخش از آنها تنفیذ شود.

پیش از این فرابخشی بودن موضوعات فرهنگی و اجتماعی مورد توافق قرارگرفته و از طریق ارائه پیوست‌های فرهنگی و اجتماعی برای پروژه‌های کلان پیگیری شده است. موضوع عدالت اجتماعی و رفاه اجتماعی نیز یک موضوع فرابخشی است. عدالت اجتماعی باید از سوی کل اقتصاد پیگیری شود. رفع نابرابری نیز نمی‌تواند تنها از طریق هزینه‌های رفاهی فزاینده تامین شود. نظام رفاه و تامین اجتماعی در واقع یک نهاد برای پشتیبانی از کسانی است که به‌علت نظم اقتصادی موجود به حاشیه رانده شده‌اند. اما به‌نظر می‌رسد امروز برای حل مشکل تامین اجتماعی، بیش از آ‌نکه نیاز به گسترش و پیچیده‌سازی سیاست‌های رفاهی باشد، باید قواعد بازی اقتصادی تغییر کند تا بتواند با هزینه‌های انسانی و اجتماعی کمتری ما را به توسعه برساند.