اصلاح ساختار اداری

دکتر سید مرتضی افقه

دانشیار دانشکده اقتصاد دانشگاه شهید چمران اهواز

وجود و گسترش فساد اداری و اقتصادی از جمله مشکلاتی است که اغلب جوامع و کشورهای جهان با آن مواجه هستند. با این وصف به نظر می‌رسد کشورهای در حال توسعه و عقب‌مانده بیش از کشورهای توسعه‌یافته از این معضل رنج می‌برند. اگرچه وجود فساد اداری، اجرایی و اقتصادی عمدتا معلول توسعه‌نیافتگی است اما در صورت بی‌توجهی و عدم درمان آن، می‌تواند به عاملی بازدارنده برای پیشرفت این کشورها تبدیل شود. ایران نیز از جمله کشورهایی است که سال‌هاست گرفتار فساد مالی در برخی سازمان‌ها و مراکزی شده است که یا محل تمرکز وجوه مالی و پولی شده یا به لحاظ نیاز مردم به آنها صاحب قدرت و اختیارات قانونی هستند. به همین دلیل مواجهه با این مفاسد از مهم‌ترین دغدغه‌ها و اقدام‌های مقام‌های نظام و نهادهای ذی‌ربط طی یکی دو دهه گذشته بوده است. با این وصف، نه تنها از میزان و حجم آن کاسته نشده، بلکه شواهد موجود حاکی از گسترش بیش از پیش آن بوده است. بدیهی است برای کنکاش پیرامون چگونگی کاهش یا حذف این پدیده ضد اخلاقی از جامعه، شناخت ریشه‌های وجود و گسترش آن در جامعه ضروری است. به نظر می‌رسد بخشی از این ریشه‌ها عمومی و مشترک بین همه دستگاه‌ها و نظام اداری کشور است و بخشی دیگر مختص واحدها یا سازمان‌های خاص باشد. در این نوشتار ابتدا زمینه‌های عمومی وجود و گسترش فساد مرور می‌شود و آنگاه دلایل و شرایطی که فساد در سیستم بانکی کشور نیز نفوذ کرد، مورد بررسی قرار می‌گیرد.

برای تبیین زمینه‌های عمومی وجود و گسترش فساد اقتصادی در کشور ابتدا دو نکته مهم مورد توجه و بررسی قرار می‌گیرد:

نکته اول آنکه، وجود و گستردگی فقر و نابرابری در جامعه، افراد را در مقابل فساد آسیب‌پذیر می‌کند. در این شرایط افرادی که خود را فقیر یا در معرض تبعیض حس می‌کنند، اگر به لحاظ اداری یا سیاسی صاحب مسوولیت و قدرت شوند دچار وسوسه ورود به فساد می‌شوند. تقریبا همه افراد جامعه آستانه ورود به فساد را دارند. به عبارت دیگر، می‌توان گفت ظرفیت حفظ هنجارها و اصول اخلاقی در جامعه بین افراد مختلف، محدود اما متفاوت است. به زبان عامیانه، همه‌ افراد برای عبور از هنجارها و ارزش‌های جامعه دارای قیمتی هستند. شرایط زندگی و ساختارهای سیاسی، اقتصادی و اجتماعی حاکم بر جامعه است که می‌تواند افراد را به قیمت هنجارشکنی خود نزدیک کند و آنها را در معرض ورود به فساد قرار دهد. بدون تردید هستند افرادی که قیمت‌شان (یا آستانه ورودشان به هنجارشکنی و فساد در جامعه) بی‌نهایت است اما اگر واقع‌بینانه قضاوت و تحلیل کنیم این تعداد افراد در یک جامعه‌ نرمال محدودند. بنابراین، این وظیفه‌ حکومت است که جامعه را به گونه‌ای هدایت کند که مانع از رسیدن افراد در سطوح مختلف، به آستانه یا قیمت خود برای ورود به فساد شود؛ در غیر این صورت، زمینه‌ عادی شدن و در نتیجه گسترش غیرقابل کنترل فسادهای متنوع در جامعه فراهم شده است.

برای تبیین بیشتر این موضوع باید گفت ویژگی‌های اخلاقی و هویتی افراد همچون ویژگی‌های جسمی و ظاهری آنها به‌صورت نرمال (منظور منحنی نرمال در عمل آمار است) بین مردم جامعه توزیع شده است؛ یعنی همان‌گونه که ویژگی‌های ظاهری افراد مثل طول قد و وزن و... در همه‌ جوامع توزیعی نرمال دارند، ویژگی‌های اخلاقی و هویتی افراد نیز توزیعی نرمال دارند. به این معنی که در یک جامعه‌ نرمال تعداد بسیار کمی به لحاظ اخلاقی بد و هنجارشکن هستند و در نقطه مقابل تعداد بسیار کمی به شدت مقید به رعایت هنجارها و ارزش‌های اخلاقی و عرفی جامعه هستند. نتیجه آنکه، توده و اکثریت مردم بین این دو گروه قرار می‌گیرند. حال این سازوکار و نحوه‌ مدیریت جامعه است که باعث می‌شود چولگی یا خمیدگی منحنی نرمال به سمت چپ (گروه بسیار بد و هنجارشکن) یا به سمت راست (گروه مقید به رعایت ارزش‌ها و هنجارهای جامعه) شکل بگیرد. جوامع توسعه‌یافته از جمله جوامعی هستند که توانسته‌اند هم از طریق افزایش تولید ملی و رفاه در بین اکثر قریب به اتفاق مردم جامعه و هم برخورداری از نظام‌های نظارتی قوی و فراگیر، چولگی و خمیدگی منحنی نرمال اخلاقی و هویتی جامعه را به سمت مثبت و راست شکل دهند؛ یعنی اکثریت مردم مقید به رعایت هنجارهای اخلاقی و اجتماعی در جامعه هستند. در نقطه مقابل، کشورهای توسعه‌نیافته یا درحال توسعه، به دلیل گستردگی فقر و نابرابری و تبعیض از یکسو و نبود یا ناتوانی دستگاه‌های نظارتی از دیگر سو، چولگی و خمیدگی منحنی نرمال‌شان به سمت منفی و چپ شکل می‌گیرد؛ یعنی تعداد بیشتری از مردم جامعه گرایش به هنجارشکنی و عدم رعایت ارزش‌های اخلاقی در جامعه دارند. نکته دوم آنکه، وجود فساد در جامعه معمولا از سوی دو گروه از افراد شکل می‌گیرد: گروه اول افرادی که به لحاظ برخورداری مالی یا جایگاه سیاسی اداری در سطح خرد قرار دارند و جزو طبقات متوسط و پایین‌تر هستند و گروه دوم متشکل از افرادی است که به لحاظ مالی، اقتصادی، سیاسی یا اداری جزو طبقات مرفه، برخوردار و بالای جامعه هستند.

افراد گروه اول در همه ادارات و سازمان‌های کشور پراکنده هستند. سازمان‌ها، ادارات و نهادهایی که مردم شدیدا به آنها وابسته‌اند، از جمله مکان‌‌هایی هستند که در معرض فساد توسط گروه اول قرار دارند. شهرداری‌ها، دستگاه قضایی، بانک‌ها، دستگاه‌های انتظامی و کلا دستگاه‌ها و اداراتی که مردم برای تامین نیازهای شخصی‌شان یا امور مرتبط با فعالیت‌های اقتصادی‌شان به تایید و مجوز آنها نیازمندند، از جمله مراکزی هستند که زمینه‌ساز گسترش فساد در بین افراد گروه اول هستند. دلیل گسترش فساد در این گروه، عمدتا نیاز مالی یا اعتراض به تبعیضی که احساس می‌کنند به آن دچار شده‌اند، است. اگرچه بخش قابل‌توجهی از دلیل یا بهانه ورود گروه اول به فساد اداری- اقتصادی نیاز و تبعیض در جامعه است اما به‌نظر می‌رسد انگیزه گروه دوم از آلوده‌شدن به فساد و سوءاستفاده‌های مالی، عمدتا طمع و زیاده‌خواهی باشد. افراد گروه دوم معمولا از طریق دسترسی به مقامات سیاسی، امکان برخورداری از رانت یا امتیازات ویژه برایشان فراهم است. همین امر دامنه و میزان فساد این افراد را وسیع‌تر، گسترده‌تر و البته تاثیرگذارتر کرده است.

در ایران با وجود منابع انسانی خوب و پرانگیزه و وفور منابع طبیعی خدادادی از یکسو و فراگیری اعتقادات مذهبی و اخلاقی در بین مردم (به‌خصوص سرمایه‌های اجتماعی بی‌نظیری که در ابتدای انقلاب تا انتهای جنگ تحمیلی در این زمینه شکل گرفته بود) بسترهای مادی و معنوی لازم برای سوق‌دادن چولگی منحنی نرمال اخلاقی جامعه به سمت راست و مثبت را داشت؛ اما بی‌تدبیری‌های فراوان در مدیریت جامعه باعث شد چولگی منحنی نرمال اخلاقی کشور همچون بسیاری از کشورهای توسعه نیافته به سمت چپ و منفی شکل بگیرد. با این مقدمه اکنون می‌توان بر بسترهایی که باعث شد بخش‌هایی از سیستم بانکی کشور دچار فساد مالی و اقتصادی شود، تمرکز کرد. طی یک دهه‌ گذشته افزایش بی‌سابقه‌ درآمدهای نفتی موجب شد که حجم وسیعی از منابع مالی به اقتصاد کشور تزریق شود. با این وصف، بی‌تدبیری‌های دولت نهم و دهم در به‌کارگیری مناسب آنها در تولید از یکسو و پرریسک شدن فعالیت‌های تولیدی بعد از افزایش تنش بین ایران و کشورهای قدرتمند غربی و تشدید تحریم‌ها از دیگرسو، باعث شد تا سیستم بانکی مورد توجه فرصت‌طلبان فسادجو قرار گیرد. رشد غیرقابل توجیه بانک‌های خصوصی و به‌دنبال آن رشد عجیب و قارچ‌گونه موسسات مالی و اعتباری که هیچ‌توجیهی با دامنه فعالیت‌های مولد نداشتند، نشانه این هشدار بود که گروه دوم از فرصت‌طلبان مالی فعالیت‌های بانکی را محل مناسبی برای افزایش ثروت خود یافته‌اند.

مشغله دولت به مسائل پرتنش خارجی و درگیری‌های سیاسی خودساخته نیمه دولت دهم با نهادها و قوای دیگر نظام به همراه ضعف و ناتوانی نهادهای نظارتی باعث شد تا از یک‌طرف زمینه‌ فساد در بانک‌ها شکل بگیرد و از طرف دیگر کسب سود و ثروت از طریق فعالیت‌های دلالی و غیرمولد رونق بگیرد. بسیاری از افرادی که بعدها دچار فسادهای کلان اقتصادی شدند، مستقیم یا غیرمستقیم به رانت‌ها و امتیازات ویژه از طریق رابطین سیاسی دسترسی داشتند. همین امر باعث شد تا افراد گروه دوم به تراکم ثروت خود از طریق تمرکز بر فعالیت‌های بانکی ادامه دهند. به‌نظر می‌رسد نفوذ این افراد در قدرت مانع از طی مراحل قانونی تاسیس موسسات مالی اعتباری و بعضا بانک‌ها شود. این موسسات و بعضا بانک‌ها با اعلام نرخ سودهای پس‌اندازی اغواکننده و وسوسه‌انگیز به جمع‌آوری پس‌انداز‌های خرد و کلان توده جامعه اقدام کردند تا از طریق به‌کارگیری آنها در فعالیت‌های زودبازده اما غیرمولد و کم‌ریسک بر ثروت خود بیفزایند. همین امر باعث شد که طی یک دهه‌ اخیر تعدادی از این موسسات با مشکل مالی مواجه شده و نتوانند از عهده بازگرداندن پس‌اندازهای مردم برآیند. نتیجه آنکه مدتی است مشکلات حادی برای بخش‌های وسیعی از توده مردم ایجاد شده که آثار تبعی آن ورود و مشغله سایر نهادها مثل بانک‌مرکزی و دستگاه‌های قضایی و انتظامی شده است. گسترش فساد در سیستم بانکی البته محدود به گروه دوم یعنی طبقات مرفه و بانفوذ نبود و همین زمینه برای کلیه افراد گروه اول که عمدتا گرایش به فسادشان ناشی از نیاز و تبعیض است نیز فراهم بود. نیازهای مالی توده‌ مردم برای رفع خلأهای کوچک و بزرگ زندگی و نیز وجود متقاضیان تسهیلات بانکی برای فعالیت‌های تولیدی و غیرتولیدی از یکسو و محدود بودن منابع بانکی از دیگر سو باعث شده تا زمینه فساد در بین برخی کارکنان و مدیران بانکی فراهم شود؛ به‌طوری که در بسیاری موارد اخذ وام را با بوروکراسی و مشکلات و تاخیر فراوان مواجه کرده است.

دلیل گسترش فساد در سطوح مختلف هرچه باشد به‌خودی خود به مانعی جدی و بزرگ برای رشد و پیشرفت اقتصادی کشور تبدیل شده است و اگر به‌صورت جدی زمینه‌های بروز و گسترش آن طی مدت زمانی مشخص از بین نرود، امید کمی برای پیشرفت اقتصادی و رفاه جامعه در آینده‌ای نزدیک متصور است. با این وصف، گستردگی و فراگیری فساد به‌حدی است که به‌جز با عزم و اراده و اقدامات جدی و مستمر و نه نمایشی مقامات و دستگاه‌های ذی‌ربط کاهش یا رفع این معضل بزرگ اقتصادی اجتماعی امکان‌پذیر نخواهد بود.