راهکارهای دوگانه ارتقای کارآیی

ایمان فدائی
کارشناس مطالعات اقتصادی

یکی از چالش‌های مهم اقتصاد ایران، وابستگی بودجه دولت به درآمدهای ناپایدار نفتی است. به‌طوری که این معضل مزمن اقتصادی طی سال‌های اعمال تحریم‌های ظالمانه نفتی و مالی علیه کشورمان (قبل از توافق برجام) و بروز محدودیت‌های شدید مالی دولت، مشکلات عدیده‌ای را به‌وجود آورد. رهایی از این آسیب‌پذیری اقتصادی جز از طریق کاهش سهم درآمدهای ناپایدار نفتی و در مقابل افزایش سهم درآمدهای غیرنفتی به‌ویژه درآمدهای مالیاتی امکان‌پذیر نخواهد بود. ازاین‌رو است که در بند (17) سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی بر اصلاح نظام مالی کشور از طریق افزایش سهم درآمدهای مالیاتی تاکید شده است. به بیان دیگر، یکی از اساسی‌ترین راه‌های مقاوم‌سازی اقتصاد ایران در مقابل تهدیدات و شوک‌های خارجی، افزایش سهم درآمدهای پایدار مالیاتی در منابع عمومی دولت است. اهمیت این موضوع به گونه‌ای است که تمامی کاندیداهای دوره دوازدهم انتخابات ریاست جمهوری بر ضرورت تحقق این امر تاکید کردند.

اما مساله مهم‌ در این خصوص، چگونگی افزایش درآمدهای مالیاتی است. زیرا مالیات در ادبیات اقتصادی بعضا به‌عنوان اخلال اقتصادی محسوب می‌شود، یعنی دریافت مالیات عاملی ضدانگیزش برای فعال اقتصادی تلقی می‌شود. آنچه مسلم است، اخذ مالیات باید با رعایت عدالت افقی و عمودی صورت پذیرد. به این مفهوم که باید تمامی فعالان اقتصادی زیر چتر مالیاتی قرار گیرند و با اشخاص دارای فعالیت مشابه، رفتار مالیاتی یکسانی صورت پذیرد (عدالت افقی) و همچنین اشخاص با توجه به حجم فعالیتشان مالیات حقّه خود را بپردازند (عدالت عمودی). بنابراین افزایش سهم درآمدهای مالیاتی باید با رعایت اصل عادلانه بودن و به عبارتی بدون تبعیض مالیاتی باشد. به عبارت دیگر، دولت به منظور افزایش درآمدهای مالیاتی باید به گونه‌ای عمل کند که این امر بدون افزایش بار مالیاتی بر فعالان اقتصادی دارای شفافیت صورت پذیرد و این مهم محقق نخواهد شد مگر از طریق ارتقای کارآیی نظام مالیاتی.

نتایج حاصل از مطالعات انجام شده درخصوص چالش‌های ساختاری نظام مالیاتی ایران، دو راهکار اساسی برای ارتقای کارآیی نظام مالیاتی و به تبع آن افزایش درآمدهای مالیاتی پیشنهاد می‌دهند. این دو راهکار که نقش کلیدی در کاهش فاصله میان ظرفیت مالیاتی بالفعل و بالقوه اقتصاد ایران و همچنین کاهش تبعیض مالیاتی خواهند داشت عبارتند از: 1.کاهش فرار مالیاتی به حداقل ممکن و 2. کاهش معافیت‌های مالیاتی از طریق لغو معافیت‌های تبعیض‌آمیز و غیرضروری. البته باید توجه داشت که اجرای کامل این راهکارها، فرآیندی زمانبر است. زیرا این امور، نیازمند فراهم شدن بسترهای قانونی و زیرساخت‌های مورد نیاز و از همه مهم‌تر نیازمند برخی اصلاحات ساختاری در اقتصاد ایران است. در این خصوص دولت یازدهم (95-1392) اقدامات متعددی انجام داد که از جمله مهم‌ترین آنها می‌توان به مواردی شامل: 1. پیگیری تصویب اصلاحات قانون مالیات‌های مستقیم در سال 1394 با رویکردهایی نظیر فراهم ساختن بسترهای قانونی ایجاد پایگاه‌های اطلاعاتی، ارتقای ضمانت‌های اجرایی وصول مالیات‌ها، تبیین جرم مالیاتی (برای اولین بار در قوانین مالیاتی)، جایگزینی مالیات به نرخ صفر به‌جای معافیت مالیاتی (در راستای شفافیت میزان معافیت‌های مالیاتی اعطایی) و ساماندهی معافیت‌های مالیاتی. 2. تسریع در اجرای پروژه‌های طرح جامع مالیاتی به‌ویژه پروژه سیستم یکپارچه اطلاعات مالیاتی (ITS). 3. اجرای مراحل ششم و هفتم نظام مالیات بر ارزش افزوده. 4. تعیین گروه‌هایی از صاحبان مشاغل برای استفاده از صندوق‌های مکانیزه فروش در راستای ایجاد شفافیت در مبادلات اقتصادی. 5. ایجاد پایگاه اطلاعات مؤدیان مالیاتی. 6. ایجاد دفتر مبارزه با پولشویی و فرار مالیاتی در سازمان‌ امور مالیاتی کشور (به گفته ریاست این سازمان؛ تنها در 6 ماه دوم سال ۱۳۹۵، با بررسی ۷۷ پرونده مالیاتی، این سازمان توانسته است ۹۹۰ میلیارد تومان مالیات تعیین و وصول کند). 7. شناسایی مودیان جدید مالیاتی (به گفته ریاست سازمان امور مالیاتی در سال 1395 حدود ۳۰۰ هزار مودی مالیاتی جدید شناسایی شده و مالیات حقه از آنان اخذ شده است). 8. مقابله جدی با قاچاق کالا از طریق تشدید نظارت‌های گمرکی به منظور کاهش کم‌اظهاری و همچنین تشدید نظارت‌های مرزی. در اثر انجام مجموعه این اقدامات، سهم درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی دولت از 34 درصد در سال 1392 به 36 درصد در سال 1395 افزایش یافت، همچنین در سال 1395 تحقق درآمدهای مالیاتی به میزان کم‌نظیری معادل 98 درصد رقم مصوب بالغ شد. به‌ویژه آنکه نسبت مالیات‌ها به تولید ناخالص داخلی به‌عنوان شاخص کارآیی نظام مالیاتی کشور نیز از 3/ 5 درصد در سال 1392 به رقم کم‌نظیر 1/ 8 درصد در سال 1395 افزایش یافت. با وجود ارتقای نسبی شاخص‌های مذکور، نظام مالیاتی با وضعیت مطلوب خود در این خصوص فاصله قابل توجهی دارد. بنابراین تلاش در راستای به‌کاربستن کامل راهکارهای مذکور باید در دولت دوازدهم با جدیت بیشتری ادامه یابد. ازاین‌رو در ادامه این نوشتار به واکاوی دو راهکار مذکور و چالش‌های اجرایی آنها خواهیم پرداخت.

۱.کاهش فرار مالیاتی

یکی از عوامل اخلال در نظام اقتصادی و مالیاتی، فرار مالیاتی است که به‌عنوان رفتاری مخرب از سوی مودیان مالیاتی شناسایی شده است. به‌طورکلی فرار مالیاتی به معنای نقض قانون در قالب شیوه‌های عامدانه نظیر گزارش کمتر از واقع درآمد و فروش، گزارش بیش از واقع کسورات یا تنظیم غیرواقعی اظهارنامه معرفی می‌شود، به‌طوری که مودی قصد داشته باشد از تعهدات مالیاتی خود اجتناب ورزد. در واکاوی عوامل ظهور پدیده فرار مالیاتی نه تنها عوامل اقتصادی بلکه عوامل سیاسی، نهادی و فرهنگی نیز مطرح می‌شود. از عوامل عمده شکل‌گیری این رفتار که بنا بر مطالعات تجربی مختلف در کشورهای مختلف جهان استخراج شده است، می‌توان به متغیرهایی از قبیل آموزش، درآمد، عدالت و اخلاق مالیاتی، ضعف، تعدد و پیچیدگی قوانین و مقررات موضوعه، فقدان اطلاعات لازم و ضعف نظام اطلاعاتی درخصوص شناسایی مودیان، پولشویی، گسترش اقتصاد غیررسمی و... اشاره کرد. یکی از الزامات برآورد میزان فرار مالیاتی، برآورد حجم اقتصاد زیرزمینی است که به دلیل ماهیت غیررسمی و گاه پنهانی خود روش‌های مختلف و در نتیجه ارقام مختلفی برای آن وجود دارد. از این رو طبیعی است که ارقام مربوط به فرار مالیاتی نیز ارقامی قطعی نباشد. یکی از علل مهم بالا بودن فرار مالیاتی در ایران، عدم اشراف سازمان امور مالیاتی کشور بر فعالیت‌های اقتصادی مودیان مالیاتی است. اگرچه با اجرای کامل طرح جامع مالیاتی کمک شایانی به رفع این نقیصه مهم خواهد شد، اما رفع کامل آن مستلزم استفاده از ابزارهایی است که در سیستم‌های پیشرفته مالیاتی از آنها استفاده می‌شود.

یکی از این ابزارها استفاده از «اطلاعات اشخاص ثالث» به‌ویژه اطلاعات اشخاص بخش مالی نظیر بانک‌ها است. استفاده کارآمد از این ابزار در کشورهای توسعه‌یافته‌ای همچون کشورهای حوزه اسکاندیناوی (سوئد، نروژ و دانمارک) باعث شده تا فرار مالیاتی در این کشورها در مقایسه با سایر کشورها در سطح پایین‌تری قرار گیرد (کاهش نرخ فرار مالیاتی از 56 درصد بدون اطلاعات اشخاص ثالث به 8 درصد با وجود گزارش‌دهی اطلاعات شخص ثالث). با توجه به این تجربیات، دولت یازدهم در اصلاحات سال 1394 قانون مالیات‌های مستقیم و در قالب ماده 169 مکرر، استفاده از این ابزار را در نظام مالیاتی ایران برقرار کرد. بر اساس حکم این ماده، به منظور شفافیت فعالیت‌های اقتصادی و استقرار نظام یکپارچه اطلاعات مالیاتی، پایگاه اطلاعات هویتی، عملکردی و دارایی مودیان مالیاتی شامل مواردی نظیر اطلاعات مالی، پولی و اعتباری، معاملاتی، سرمایه‌ای و ملکی اشخاص حقیقی و حقوقی در سازمان امور مالیاتی کشور ایجاد می‌شود. همچنین به‌موجب حکم این ماده، «وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی، شهرداری‌ها، موسسات وابسته به دولت و شهرداری‌ها، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، نهادهای انقلاب اسلامی، بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و سایر اشخاص حقوقی اعم از دولتی و غیردولتی که اطلاعات مورد نیاز پایگاه فوق را در اختیار دارند یا به نحوی موجبات تحصیل درآمد و دارایی برای اشخاص را فراهم می‌آورند، موظفند اطلاعات موضوعه را در اختیار سازمان امور مالیاتی کشور قرار دهند». بنابراین در صورت اجرای کامل حکم قانونی مذکور و به عبارتی تکمیل و به‌روز بودن اطلاعات پایگاه مذکور، انتظار می‌رود یکی از علل عمده ایجاد فرار مالیاتی در ایران از میان برداشته شود و به این ترتیب حجم فرار مالیاتی به میزان قابل توجهی کاهش یابد.

۲. کاهش معافیت‌های مالیاتی

یکی از چالش‌های ساختاری نظام مالیاتی ایران، گستردگی معافیت‌های مالیاتی است. به‌طوری که برخی برآوردها حاکی از معافیت 40 درصد از تولید ناخالص داخلی کشور از پرداخت مالیات است.این واقعیت به مفهوم محدود بودن پایه مالیاتی کل یا همان تولید ناخالص داخلی است. دولت یازدهم با اشراف به این موضوع یکی از برنامه‌های خود را ساماندهی معافیت‌های مالیاتی قرار داد و در این راستا اقدامات اساسی را نیز انجام داد. یکی از این اقدامات اساسی جایگزینی مالیات به نرخ صفر به‌جای معافیت مالیاتی در چارچوب اصلاحات اخیر قانون مالیات‌های مستقیم است (به‌موجب ماده 146 مکرر) که این امر نقش قابل توجهی در شفاف‌سازی فعالیت‌های اقتصادی بخش‌های معاف خواهد داشت. این سیاست مالیاتی در کنار مشروط شدن برخورداری اشخاص از معافیت مالیاتی به تسلیم اظهارنامه مالیاتی و اسناد و مدارک مربوطه در مواعد مقرر، گام اساسی برای شفاف‌سازی میزان حمایت‌های مالیاتی و ساماندهی معافیت‌های مالیاتی محسوب می‌شود. یکی دیگر از اقدامات اساسی دولت یازدهم در راستای کاهش معافیت‌های مالیاتی، تصریح کردن شمول مالیات‌های موضوع قانون مالیات‌های مستقیم بر شرکت‌های متعلق به بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی همچون بنیاد مستضعفان، بنیاد شهید، بنیاد 15 خرداد و... است.

به‌طوری که در چارچوب اصلاحیه اخیر قانون مذکور، اگرچه مطابق بند (4) الحاقی به ماده (2) این قانون، بنیادها‌ و نهادهای انقلاب اسلامی دارای مجوز معافیت از طرف‌ حضرت امام خمینی(ره) و مقام‌ معظم رهبری مشمول پرداخت مالیات‌های موضوع این قانون نیستند، لیکن مطابق مفاد تبصره (1) ماده مذکور، سهم درآمد یا سود شرکت‌هایی که تمام یا قسمتی از سرمایه آنها متعلق به اشخاص و موسسه‌های مذکور در بندهای این ماده باشد، مشمول مستثنیات این ماده نخواهد بود. همچنین به‌موجب تبصره (2) ماده مذکور، درآمدهای حاصل از فعالیت‌های اقتصادی از قبیل فعالیت‌های صنعتی، معدنی، تجاری، خدماتی و سایر فعالیت‌های تولیدی برای اشخاص موضوع این ماده از جمله بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی که به نحوی غیر از طریق شرکت نیز تحصیل می‌شود، در هر مورد به‌طور جداگانه به نرخ مذکور در ماده (105) این قانون ‌مشمول مالیات (با نرخ 25 درصد) خواهد بود. علاوه بر این اقدام اساسی، دولت یازدهم در چارچوب پیگیری تصویب قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخش از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 نیز اقدام به لغو معافیت مالیاتی آستان قدس رضوی و آن دسته از موسسات و بنگاه‌های اقتصادی زیرمجموعه نیروهای مسلح و ستاد اجرایی فرمان امام(ره) و سایر دستگاه‌های اجرایی که تا زمان تصویب این قانون مالیات پرداخت نکرده‌اند (به استثنای مواردی که اذن ولی‌فقیه وجود دارد) کرد (به‌موجب ماده 78 قانون مذکور). به نحوی که اشخاص مذکور، موظف به پرداخت مالیات مستقیم و مالیات بر ارزش افزوده هستند. البته به‌موجب حکم این ماده قانونی مقرر شد، منابع حاصله صرفا‌ برای توسعه عدالت آموزشی در اختیار وزارت آموزش و پرورش قرار ‌گیرد تا براساس آیین‌نامه‌ مربوطه هزینه کند. اگرچه با توجه به احکام فوق و وجود برخی ابهامات درخصوص آنها، بخش مهمی از معافیت‌های مالیاتی تعیین تکلیف شده‌اند، لیکن به نظر می‌رسد، دولت دوازدهم در راستای کاهش معافیت‌های مالیاتی باید درخصوص معافیت‌های مالیاتی گسترده مناطق محتلف کشور به‌ویژه مناطق آزاد تجاری-صنعتی و همچنین معافیت مالیاتی بخش کشاورزی که تعیین تکلیف معافیت‌های غیرضروری این بخش از زمان اجرای برنامه سوم توسعه مسکوت باقی مانده است، تصمیم‌گیری کند تا به این ترتیب گام بلندتری برای کاهش معافیت‌های مالیاتی برداشته شود. در پایان لازم است، سازمان امور مالیاتی کشور بدون توجه به فشارها و هجمه‌هایی که به سبب اجرای قانون برآن تحمیل می‌شود (به‌ویژه در ارتباط با گزارش‌دهی اشخاص ثالث موضوع ماده 169 مکرر)، با افزایش بهره‌وری سازمانی نسبت به اجرای قانون، بیش از پیش مقتدرانه رفتار کند.