پارادوکس انتخاباتی یارانه سوخت

هلنا گارسیا رومرو

تحلیلگر اقتصاد سیاسی

کلمبیا پیشرفت‌هایی در جهت حذف یارانه‌های گازوئیل و سوخت در سال‌های اخیر داشته و همچنین این کشور درصدد رفع کاهش‌های تبعیض‌آمیز موجود برای قیمت‌های پایین و مصنوعی سوخت بوده است. اما چالش‌هایی در این زمینه باقی مانده‌اند. کلمبیا یارانه‌هایی را از سال ۱۹۸۳ تا کنون به بخش‌های گازوئیل و بنزین ارائه کرده که برای دولت این کشور بیش از ۶/ ۱ درصد از تولید ناخالص داخلی آن هزینه داشته است. می‌توان یکی از علل مهم این کار را اقتصاد سیاسی ناشی از یارانه‌های سوخت در این کشور دانست و در این صورت درک خواهیم کرد که چرا اصلاحات در این خصوص تا حدودی ناموفق بوده است. در واقع، با تمرکز بر گروه‌های ذی‌نفع که یارانه‌ها به آنها تخصیص داده می‌شود و توجه به مشارکت سیاسی آنها در کنار تاثیرات اقتصادی دیگر، می‌توان دید که اراده سیاسی برای رفع آنها محدود است. مورد کلمبیا به‌عنوان مثالی از دشواری حذف کامل یارانه‌های سوخت، برخی مطالعات بسیار مفید بوده است.

یارانه‌های سوخت‌های فسیلی در بسیاری موارد هم از نظر زیست‌محیطی مضر هستند و هم روش ناکارآمدی برای دستیابی به نتایج خاص محسوب می‌شوند. با این حال در بسیاری از کشورها و خصوصا کشورهای در حال توسعه پرداخت آنها مرسوم است. یارانه‌های سوخت به سادگی داده می‌شوند و در برخی موارد دریافت‌کنندگان آنها به سهولت قابل مشاهده است. در حالی که به نظر می‌رسد منفعت این یارانه به عموم جمعیت می‌رسد، سود بردن از آنها تنها به گروه‌های خاصی تعلق می‌گیرد و وقتی یک یارانه ایجاد شود گروه‌های منتفع شده و سرمایه‌گذاری‌های انجام شده پیرامون آن شکلی محکم گرفته و تغییر را دشوارتر می‌کند. در کلمبیا نیز وضعیت به همین منوال بوده است. در سال ۲۰۰۳ دولت قصد داشت به تدریج این یارانه را حذف کند و این کار را بر اساس تصمیم‌گیری بر این حقیقت بنیان نهاده بود که این یارانه به‌شدت بازگشتی است. یعنی ۸۵ درصد از خانوارهای با درآمد بالا منتفع می‌شدند و در مقابل ۱۴ درصد از خانوارهای با درآمد متوسط و یک درصد درآمدهای پایین از آن سود می‌بردند. همچنین این کار برای کشور بسیار هزینه‌بر بود. حذف یارانه سوخت منجر به درآمد مالیاتی بالاتری برای دولت‌های ملی و محلی شده و سودهای بیشتری را از محل شرکت‌های نفتی باید عاید آنها می‌کرد. علاوه بر این، هزینه سیاسی آن در کل نیز باید محسوب می‌شد.

سابقه یارانه بنزین و سایر سوخت‌ها در کلمبیا همانطور که گفته شد به سال ۱۹۸۳ برمی‌گردد و طبق آن قیمت از سوی وزارت معدن و انرژی این کشور به‌صورت ماهانه ارائه می‌شد. از سال ۱۹۹۶ دولت محلی یارانه‌ای را برای بنزین درنظر گرفت. پس از چند سال، تغییراتی در فرمول‌ها برای قیمت سوخت ارائه شد. با گذر زمان و ایجاد برخی تغییرات، این یارانه به تفاوت بین شکاف قیمت برابری صادرات یا در واقع همان هزینه فرصت و درآمد سازمان معدن و انرژی تبدیل شد. تمام یارانه ارائه شده برابر با تفاوت بین این دو قیمت بود که ضرب در مقدار مصرفی می‌شد. از سال ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۸ شرکت‌های نفتی این کشور، پول این یارانه را تقبل کردند و بار آن بر دوش آنها گذاشته شد. بنابراین این یارانه در بودجه ملی به‌عنوان یک حساب مالی درج نمی‌شد. این امر کار را برای دولت راحت‌تر می‌کرد. در سال ۲۰۰۸ با افزایش قیمت‌های نفت، دولت تغییراتی در یارانه سوخت انجام داد و با ارائه سیاست‌های جدید برای تثبیت قیمت سوخت، باز هم کاهش قیمت برای مصرف‌کنندگان لحاظ شد.

در ژانویه سال ۲۰۱۳ اصلاحات مالی، ساختار مالیاتی را برای گازوئیل و بنزین تغییر داد. مالیات بر ارزش افزوده و مالیات عمومی نیز ترکیب شدند و به یک مالیات یک جا بدل شدند. با توجه به این همه هزینه، سوال اینجاست که این کار به چه منظور باید در نظر گرفته می‌شد؟ برای پاسخگویی به این پرسش می‌توان به گروه‌های ذی‌نفع و گروه‌های هدف اشاره کرد. در واقع اگر به مدل اقتصاد سیاسی یارانه‌های سوخت نگاه کنیم، می‌توان دید دولت‌ها سعی می‌کنند یارانه‌ها را فراهم کنند تا حمایت سیاسی را به جای آن کسب کنند. یارانه‌های بنزین در واقع به‌عنوان جانشین‌هایی برای انواع کالاهای عمومی لحاظ می‌شوند. بنابراین دولت‌ها انتخاب می‌کنند ترکیبی از کالاهای عمومی و یارانه‌های سوخت را ارائه کنند تا رأی‌های بیشتری را با کمترین هزینه مالی به دست آورند. البته در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، فراهم کردن کالاهای عمومی پیچیده می‌تواند استفاده تعمیم یافته از یارانه‌های سوخت را شرح دهد زیرا یارانه سوخت راحت‌تر از ارائه کالاهای عمومی است. حمل و نقل عمومی یکی از چنین کالاهای عمومی پیچیده محسوب می‌شود. برخی از کارشناسان متخصص اقتصاد سیاسی همچنین بر وجود عدم قطعیت در مورد سایر کالاهای عمومی اشاره می‌کنند، آن هم در شرایطی که یارانه‌های سوختی با قطعیت روی می‌دهند. در واقع می‌توان گفت یارانه‌های بنزین خانوارهای درآمدی متوسط و خانوارهای با درآمد بالا را هدف قرار می‌دهند که دارای خودرو باشند. همچنین تفاوت‌هایی بین خانوارهای با درآمد متوسط و خانوارهای فقیرتر وجود دارد.

خانوارهای با درآمد متوسط و بالاتر از نظر سیاسی فعال‌تر هستند و بنابراین مشارکت‌ها و کمک‌های مالی برای سیاستمداران ارائه می‌کنند و همچنین نرخ بالاتری در مالکیت خودرو دارند. همچنین این دیدگاه فرض می‌کند که افراد با درآمد پایین‌تر مشارکت‌های مالی انجام نداده و مشارکت سیاسی کمتری دارند، اما به کالاهای عمومی که به آنها سود می‌رساند، توجه می‌کنند.مساله سیاسی دیگر در چارچوب دموکراسی‌ها این است که اگرچه افراد طبقه متوسط، اغلب رای خود را تکرار می‌کنند اما افراد با درآمد پایین‌تر بی‌ثبات‌تر و تغییرپذیرتر هستند و معمولا تعداد رای‌های کمتری دارند. در واقع این به خصوص در دموکراسی‌های نوپا و جوانی مانند کلمبیا فراوان دیده می‌شود که در آنها اغلب گروه‌های باسواد و معمولا با درآمد بالاتر، تمایل‌ بیشتری به رای دادن دارند. البته با توجه به نرخ بالاتر مصرف بنزین در هر خانوار که یارانه‌های سوخت مصرف می‌کند و گران شدن آن، دولت در بلندمدت ترجیح خواهد داد کالاهای عمومی را به جای یارانه‌ها فراهم کند.

اطلاعات موجود در کلمبیا نشان می‌دهد که رفتار رای‌دهی در گروه‌های اقتصادی-اجتماعی مختلف متفاوت است. برای مثال اگر به درآمد و توزیع درآمد ملی نگاه کنیم، درآمدهای بالا و متوسط، نرخ مشارکت بالاتری در انتخابات نسبت به گروه‌های درآمدی پایین‌تر دارند. درحالی که بیش از نیمی از جمعیت کلمبیا در بازه کمترین درآمد قرار دارند، تنها ۳۲ درصد از رأی‌دهندگان متعلق به آن گروه درآمدی هستند. برعکس، بالاترین گروه درآمدی تنها ۵ درصد جمعیت را در بر می‌گیرد، اما بیش از ۹ درصد رای‌دهندگان را شامل می‌شود یعنی دو برابر وزن آن. گروه‌های با درآمد متوسط نیز ۴/ ۴۵ جمعیت را تشکیل می‌دهد، اما حدود ۵۸ درصد از رأی دهندگان را در اختیار دارند. این نتایج با رفتارهای سیاسی و مشارکت سیاسی مردم سازگار است.

اگر از نظر تحصیلات نگاه کنیم، افرادی که درجه دانشگاهی فارغ التحصیلی دارند، تمایل به مشارکت بیشتری در سیاست نسبت به افراد پایین‌تر دارند. حالا اگر به مساله مصرف بنزین نگاهی بیندازیم، می‌توان دید که رای‌دهندگان با درآمد بیشتر و نرخ مشارکت بالاتر، مالکان وسایل نقلیه نیز هستند که از یارانه‌های بنزین سود می‌برند. امروزه ۶۰ درصد افراد در بالاترین دهک درآمدی مالک خودرو هستند. این مساله می‌تواند تشریح کند که چرا عزم سیاسی لازم برای حذف کامل یارانه‌های مستقیم سوخت وجود ندارد.

بر اساس این اطلاعات می‌توان استدلال کرد که دولت کلمبیا ترجیح می‌دهد، یارانه‌های سوخت را به این گروه‌ها بپردازد تا حمایت سیاسی آنها را در راستای رای آوردن جلب کند و از فراهم کردن کالاهای عمومی پیچیده‌تر اجتناب ورزد. وقتی اقتصاد بهتر شده و ظرفیت دولت بهبود یابد، یارانه‌ها کاهش یافته و به تدریج از بین می‌روند. از سوی دیگر افزایش مالکیت خودرو و موتور اثرات ناپایداری بر یارانه مالی داشته‌اند و منجر به اصلاحاتی برای آن شده‌اند، هر چند تاکنون چندان زیاد نبوده است. حال با توجه به اینکه افراد کم درآمد بیشتر از وسایل حمل و نقل عمومی استفاده می‌کنند، برای دولت یک راه وجود دارد تا مشارکت سیاسی و حمایت آنها را نیز تضمین کند.آن راه نیز قرار دادن یارانه‌های گازوئیل و بنزین است که هر دو گروه درآمدی را تحت تاثیر قرار می‌دهد. در واقع بخش حمل و نقل عمدتا از گازوئیل استفاده می‌کند. یارانه‌های بنزین در طول زمان بالاخره کاهش می‌یابد. بنابر این بنزین گران‌تر خواهد شد و به همین ترتیب افزایش مصرف جانشین‌های دیگر و کاهش مصرف بنزین را در پی خواهد داشت. با این حال به نظر می‌رسد چنین بحثی موجب درگیری‌هایی بین دولت، بخش حمل و نقل در صحنه اقتصاد سیاسی در کلمبیا و گروه‌های مختلف ذی‌نفع در آن شود.