حسن خوشپور
مدیرسابق دفتر امور بنگاه‌ها و خصوصی‌سازی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی

طبق گزارش کمیسیون تلفیق برنامه ششم توسعه، لایحه برنامه ششم در 144 ماده و 17 جدول از سوی کمیسیون مذکور تنظیم و تمام مفاد آن در 6 عنوان حوزه فرابخشی، 13 عنوان حوزه بخشی(اقتصادی) و موضوعی و یک بخش هم مربوط به نظارت و ارزشیابی طبقه بندی شده است. رئیس کمیسیون هم اعلام کرده است که در تنظیم لایحه از نظرات کارشناسی سازمان برنامه و مرکز پژوهش‌ها و دیگر نهادهای تخصصی مربوط بهره مند بوده است. تاکنون پنج برنامه توسعه از سوی نظام برنامه‌ریزی کشور تنظیم، تصویب و به اجرا درآمده است و حداقل این نتیجه برای عموم نهادهای ذی‌ربط نظام برنامه‌ریزی کشور اثبات شده است که برنامه‌ریزی یک تخصص و حرفه است و باید از سوی مرجع تخصصی و حرفه‌ای تنظیم شود. قانون گذار در اجرای وظیفه ذاتی خود حق دارد در مرحله تصویب، نظرات خود را بر لایحه اعمال کند و در این کار نیز از ابزارهای تخصصی و مربوط در اختیار خود نیز بهره‌مند شود. اما آنگاه که خود برنامه بنویسد، با وجود اینکه تجربه و تخصص بررسی و تصویب برنامه را دارد، ولی در جایگاه تنظیم‌کننده، قادر نیست برنامه مطلوبی را طراحی کند.

برنامه‌ریزی یک فرآیند است که از مرحله شناخت وضع موجود آغاز و پس از طی مراحل تبیین نقاط قوت و ضعف، فرصت‌ها و تهدیدها، در چارچوب اسناد بالادست و رعایت مبانی ارزشی، سیاست‌های آن تعیین و در آخرین مرحله، برنامه عملیاتی و راهکارهای قانونی لازم طراحی می‌شود. اشخاصی که برنامه را تهیه، تصویب و اجرا می‌کنند (ارکان نظام برنامه‌ریزی)، در جایگاه دیگری، گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ برنامه هم تلقی می‌شوند. مجلس شورای اسلامی از جمله این ارکان است که در مرحله تصویب برنامه نظرات خود را اعمال می‌کند. تمام نتایج مطالعات و اقدامات صورت گرفته به‌عنوان اسناد پشتیبان، در مراحل مختلف فرآیند تدوین برنامه، راهنماهای تصمیم‌گیری هستند. حال اگر هر یک از مراحل لازم طی نشود یا ارکان نظام برنامه در جایگاه مناسب ایفای نقش نکنند، برنامه ناقص خواهد شد. شرط اساسی موفقیت تحقق اهداف برنامه، وجود وفاق و تفاهم عمومی لازم برای پذیرفتن مسوولیت اجرای برنامه و وفاداری به احکام آن است و این وفاق وقتی پدید می‌آید که باور عمومی به منطقی بودن برنامه به‌وجود آید. بنابراین حتی اگر تمام مراجع تخصصی و کارشناسی به‌صورت مشاور به کمیسیون تلفیق کمک کرده باشند، هیچ تضمینی وجود ندارد که سند برنامه صحیح تدوین شده باشد.

در این موضوع سازمان برنامه و بودجه هم نقش و تقصیر دارد، چون خود وفادار به اجرای کامل فرآیند تدوین برنامه نبوده است. سازمان برنامه و بودجه بدون تردید به خاطر دارد که برای تنظیم برنامه‌های قبلی توسعه چه فرآیندها و مراحلی طی و چه اقداماتی انجام می‌شد. آن اقدامات بیهوده نبود. تنها به‌عنوان یک مثال، به مدت زمان صرف شده برای اجرای مرحله شناخت وضع موجود که نتایج آن تعیین‌کننده نحوه ساخت شالوده برنامه پنج ساله بود، می‌توان اشاره کرد که به مراتب چند برابر زمانی است که کمیسیون تلفیق برای تنظیم همین مجموعه 144 ماده‌ای صرف کرده است(سه ماه). وسعت مجموعه نهادهای درگیر در نظام برنامه‌ریزی و چرخه فعالیت‌های مربوط به تهیه، تنظیم و تصویب برنامه به گونه‌ای بوده که تقریبا تمام دستگاه‌های اجرایی کشور را شامل می‌شده است. مجموعه تهیه شده از سوی کمیسیون تلفیق دارای اشکالات بسیاری است و در صورت بررسی آن توسط اشخاص متخصص در حوزه‌های مختلف بخشی، اشکالات زیادی شناسایی خواهد شد. در این یادداشت صرفا در حدتوانایی نگارنده به برخی موارد اشاره می‌شود:

1- اهداف کمی کلان و بخش‌های اقتصادی در چند جدول برآورد شده است. ارقام جداول کمیسیون تلفیق نسبت به ارقام جداول لایحه دولت تغییر کرده است. ضمن اینکه مقدار و جهت تغییرات ایجادشده هماهنگ با تغییرات احکام برنامه نبوده و به نظر می‌رسد متاثر از آنها هم نباشد، ضمنا دارای اشتباه نیز هست. به‌عنوان مثال برآورد نقدینگی در سال پایانی برنامه طبق جداول لایحه دولت2327 هزارمیلیارد ریال است که در جداول کمیسیون 28508 هزار میلیارد ریال (بیش از 12 برابر) برآورد شده است (به نظر می‌رسد ارقام این متغیر در جدول کمیسیون تلفیق برای سال‌های 1395 و 1396 هم صحیح نباشد).

2- رقم مجموع منابع مالی سالانه سرمایه‌گذاری در جدول کمیسیون تلفیق 6804 هزار میلیارد ریال است که نسبت به رقم 7243 هزار میلیارد ریال مندرج در جدول لایحه دولت، حدود 6درصد کاهش یافته است.این در حالی است که متوسط نرخ رشد سالانه سرمایه‌گذاری در جداول تهیه شده در کمیسیون تلفیق از رقم 4/ 15درصد دولت، بیش از 6 درصد افزایش و به رقم 5/ 21درصد برآورد شده است. البته می‌توان ادعاکرد که کاهش رقم سرمایه‌گذاری با افزایش بهره‌وری جبران شود ولی میزان رشد بهره‌وری تغییری نکرده است.

3- متغیر رشد اقتصادی برآورد شده در جداول کمیسیون تلفیق معادل رقم هدف‌گذاری شده توسط دولت (8درصد) است در حالی که اهداف نرخ رشد بخش‌های کشاورزی، آب و برق و گاز و ساختمان به‌ترتیب 60 درصد، 17 درصد و 8درصد نسبت به اهداف پیش‌بینی شده در لایحه دولت افزایش و رشد بخش نفت نزدیک به 25 درصد کمتر هدف‌گذاری شده است. در برنامه‌ای که کمیسیون تلفیق تهیه کرده است، در رشد تولید، اشتغال و بهره‌وری به بخش کشاورزی اهمیت بیشتری داده شده و نرخ رشد 8درصد در سال برای تولید این بخش و افزایش سالانه 9/ 3 درصدی اشتغال پیش‌بینی شده است. علاوه براین، رشد سالانه سرمایه‌گذاری و بهره‌وری عوامل تولید به‌ترتیب به میزان 3/ 20درصد و 2/ 3 درصد، رشد پیش‌بینی شده این بخش را محقق خواهند کرد. در بخش احکام هم چهار حکم مفصل به این بخش اختصاص یافته که به‌نظر می‌رسد باتوجه به عملکرد گذشته این بخش، تحقق رشد تولید به میزان 8 درصد در کنار رشد اشتغال نزدیک به چهاردرصد، میسر نبوده و درنتیجه آن، رشد تولید در کل اقتصاد نیز به میزان پیش‌بینی شده دور از انتظار باشد.

4- در یک ارزیابی کلی، در حال‌حاضر دو سند با برنامه‌های متفاوت عملیاتی وجود دارد که دارای اهداف یکسانی هستند. در یک سند برای تحقق اهداف به احکام قانونی و عملیات اجرایی بسیار زیادی نیاز هست که در سند دیگربه آنها اشاره‌ای نشده است. افزایش عملیات منجر به افزایش هزینه می‌شود (متغیرهای بهره‌وری در هر دو سند یکسان است) که در سند تنظیم شده در کمیسیون تلفیق تغییری مشاهده نمی‌شود. در صورتی که برنامه با خصوصیات فنی و در چارچوب نظامی صحیح تدوین شده باشد،به‌صورت یک بسته نظام‌مند و علت و معلولی سیاستی درخواهد آمد که در صورت ایجاد تغییر در هر قسمت آن، تغییر واصلاح قسمت یا قسمت‌های دیگر هم ضرورت داشته باشد. البته این امکان هم وجود دارد که در هیچ‌ یک از اسناد مذکور هیچ ارتباط معنا داری بین احکام و اهداف برنامه وجود نداشته باشد.

4- در بخش نظام اداری، شفافیت و مبارزه بافساد(بخش6)، که دارای 8 ماده (33 تا40) است، سهم اصلی احکام مربوط به حقوق و مزایای مدیران دولتی است و یک ماده به موضوع اصلاح ساختار دستگاه‌ها و دولت و یک ماده مربوط به صندوق‌های بازنشستگی است. به‌نظر می‌رسد فضای ایجاد شده با عنوان حقوق‌های نجومی نقش تعیین‌کننده‌ای در تدوین این بخش داشته است، چون سهم عمده از مفاد این بخش برای نظارت و کنترل اداری حقوق و مزایای مدیران دولتی تدوین شده است.

5- تعداد زیادی از احکام نوشته شده، درحد و قالب «سیاست» است. سیاست‌ها معمولا به‌عنوان اسناد بالادست مفاد برنامه و احکام قانونی مربوط تنظیم می‌شود. درج سیاست در متن قانون باعث می‌شود هدف برنامه‌ریز و قانون‌گذار در متن سیاست در مراحل عملیاتی و اجرایی محقق نشود و ضمانت اجرایی هم نداشته باشد، به‌علاوه تصویب حکم قانونی با ساختار و ادبیاتی که برای تدوین سیاست به‌کار می‌رود، امکان نظارت عملیاتی بر کارآیی و ثمربخشی اهداف را فراهم نمی‌کند.

6- در جای‌جای متن تهیه شده از سوی کمیسیون تلفیق به خلق منابع برای انجام اقداماتی یا تحقق اهدافی خاص پرداخته شده است. منابع ایجاد شده که از محل درآمدها یا دیگر قابلیت‌های مالی است در جدول منابع و مصارف برنامه لحاظ نشده است، همچنین مشخص نیست که اصولا امکان و قابلیتی برای به‌وجود آمدن چنین منابعی وجود دارد یا خیر.

7- در بسیاری از احکام، متولی اصلی اجرایی و همکاران مشخص نشده است. در این موارد یا مسوول اجرای قانون به‌صورت کلی درج شده یا مسکوت و در ابهام است.از این نظر متن تهیه شده به‌شدت نیازمند ویرایش است.

8-.....

در نظام برنامه‌ریزی، هررکن دارای مسوولیت و اختیار و ماموریت متاثر از جایگاه خود در نظام است. به هیچ‌وجه برنامه خوب در شرایطی تهیه نمی‌شود که ارکان آن جابه‌جا شده یا در جایگاه خود فعالیت رکن دیگری را انجام دهند. مجلس رکن تصویب‌کننده و ناظر بر عملکرد برنامه است و برنامه‌ریزی هم یک اقدام کاملا تخصصی و حرفه‌ای است.