ترتیبات ویژه در انحلال بانک‌ها

محمدجواد شریف زاده
استادیار دانشگاه امام صادق (ع) و مشاور صندوق ضمانت سپرده‌ها

یکی از درس‌های مهم و فراموش‌ناشدنی بحران مالی سال 2008 ضرورت توجه به مساله ریسک‌های سیستمی در نظام مالی و تبعات ناشی از آن برای حفظ ثبات مالی و اقتصادی بود. بحران مذکور به خوبی نشان داد برخی نهادهای مالی واجد اهمیت سیستمی هستند؛‌ به این معنا که ناتوانی مالی (Insolvency) و ورشکستگی این نهادها می‌تواند کل سیستم مالی را در سطح ملی و حتی جهانی در معرض تهدید جدی قرار دهد. ورشکستگی بانک سرمایه‌گذاری لمان برادرز(Lehman Brothers) در 15 سپتامبر 2008 به خوبی ابعاد پیچیده ناتوانی مالی و ورشکستگی نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی را نشان داد. ورشکستگی لمان برادرز با بیش از 160 سال سابقه، 600 میلیارد دلار دارایی و صدها شریک و طرف معامله عمده، بسیاری از فعالان مهم بازارهای مالی ایالات متحده آمریکا و سایر کشورهای پیشرفته را متاثر کرد و آنان را در معرض مشکلات مالی جدی قرار داد.

پس از وقوع بحران مقامات مسوول سیاستگذاری ملی و بین‌المللی تصمیم گرفتند روش‌هایی را توسعه دهند که اولا تا حد امکان نهادهای دارای اهمیت سیستمی در معرض ناتوانی مالی قرار نگیرند و ثانیا در صورتی که این نهادها به دلیل سوء مدیریت یا هر دلیل دیگری دچار ناتوانی مالی شدند فرآیند ورشکستگی آنها بدون اثرات مخرب سیستمی شدید و نیز بدون استفاده از منابع مالیات‌دهندگان قابل انجام باشد. تحلیل اقتصادی و نیز تجربه بحران اخیر نشان می‌داد که روش‌های عادی و مرسوم ورشکستگی نمی‌تواند با موفقیت از عهده چنین وظیفه دشواری برآید. به همین دلیل مقرر شد روش‌های خاص ورشکستگی نهادهای مالی (که در زبان انگلیسی با اصطلاح Resolution از آن یاد می‌شود و در فارسی می‌توان واژه گُزَرد یا حل و فصل را به‌عنوان معادل آن به کار برد) توسعه یابد و تبدیل به روش استاندارد حل و فصل نهادهای مالی در معرض سقوط یا توقف شود. بر اساس استانداردهای بین‌المللی هدف از ایجاد نظام خاص ورشکستگی بانکی (گزرد) مدیریت بحران ناشی از ناتوانی مالی احتمالی یا واقعی بانک یا نهاد مالی به گونه‌ای است که اولا خدمات مالی کلیدی نهاد مذکور در نظام اقتصادی تداوم یابد، ثانیا آثار و تبعات منفی ناشی از ورشکستگی نهاد مذکور منجر به اختلال سیستمی شدید در نظام مالی و اقتصادی نشود و ثالثا هزینه‌ای به منابع مالیات‌دهندگان و دولت تحمیل نشود.

روش‌های خاص ورشکستگی بانکی ریشه در روش‌هایی دارد که در دهه‌های میانی قرن بیستم توسط شرکت فدرال بیمه سپرده در ایالات متحده آمریکا ابداع شد و توسعه یافت. منطق کلی حاکم بر روش‌های شرکت فدرال بیمه سپرده با منطق حاکم بر روش‌های عادی ورشکستگی تجاری چند تفاوت اساسی دارد: اولا در این روش‌ها فرآیند دادرسی در عمل حذف می‌شود و مقام مسوول «گزرد» برای انجام اقدامات خود نیاز به حکم قضایی صادره از سوی دادگاه ندارد. تصمیم درباره ورود بانک به مرحله «گزرد» و تصفیه در اختیار مقام ناظر بانک است. ثانیا در این روش‌ها دارایی‌های بانک با سرعت بسیار بیشتری فروخته می‌شود و ثالثا علاوه بر دارایی‌ها، بخش قابل توجهی از بدهی‌های بانک نیز به خریدار منتقل می‌شود. به‌طور کلی امروزه چهار ابزار اصلی در نظام خاص ورشکستگی بانکی مورد استفاده قرار می‌گیرد. ابزار اول ابزار خرید و تعهد (Purchase and Assumption) است. در این ابزار تمام یا بخشی از دارایی‌های بانک یا موسسه اعتباری به بانک یا مؤسسه اعتباری داوطلب واگذار می‌شود. در مقابل بخشی از بدهی‌های بانک یا موسسه اعتباری نیز به بانک یا موسسه داوطلب منتقل خواهد شد. ابزار دوم ایجاد بانک انتقالی (Bridge Bank) است. بانک انتقالی از محل انتقال تمام یا بخشی از دارایی‌ها و نیز بخشی از بدهی‌های بانک یا موسسه اعتباری تحت گزرد تشکیل می‌شود. بانک انتقالی بانکی دولتی است که سهامدار اصلی آن مقام عمومی است و باید در مدت زمانی بین 2 تا 5 سال به بخش غیردولتی واگذار یا منحل شود. ابزار سوم پرداخت سپرده‌های ضمانت شده و انحلال بانک( Deposit Payoff and Liquidation) است. در این روش مدیر تصفیه می‌تواند ضمن پرداخت سپرده‌های ضمانت شده، بانک را منحل کند. ابزار چهارم که پس از بحران مالی اخیر طراحی شد ابزار نجات از درون (Bail-in ) است. در روش نجات از درون به جای آنکه بانک به خریداران بیرونی فروخته شود ساختار سمت چپ ترازنامه بانک بازطراحی می‌شود؛ بدین معنا که بخشی از مطالبات بستانکاران بانک تبدیل به سهام می‌شود. برای مثال ممکن است صاحبان بدهی‌های تبعی (Subordinated Debts) به جای مطالبات خود سهام بانک را دریافت کنند.

بسیاری از اقتصادهای مهم جهان از جمله ایالات متحده آمریکا، انگلستان و اتحادیه اروپا در سال‌های پس از بحران اخیر کوشیده‌اند با تصویب قوانین و مقررات جدید نظام خاص ورشکستگی بانکی (گزرد) را در نظام حقوقی خود مستقر کرده یا توسعه دهند. به علاوه هیات ثبات مالی مستقر در بازل سوییس نسبت به تدوین استانداردهای نظام خاص ورشکستگی بانکی اقدام کرده و آن را در قالب سند رسمی منتشر کرده است. بر اساس استانداردهای مذکور همه نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی ملزم شده‌اند به‌طور سالیانه برنامه خاص ورشکستگی بانکی (برنامه گزرد Resolution Plan) خود را به مقامات مسوول تقدیم کنند. بانک یا نهاد مالی باید در خلال این برنامه به مقام مسوول ورشکستگی (گزرد) توضیح دهد که بهترین استراتژی برای مدیریت بانک یا نهاد مالی در زمان ورشکستگی چیست و چگونه می‌توان استراتژی مذکور را عملیاتی کرد. به علاوه بانک یا نهاد مالی تهیه‌کننده باید به گونه‌ای اقناع‌کننده اثبات کند که سه هدف مهم نظام خاص ورشکستگی بانکی در زمان ورشکستگی او قابل دستیابی است؛ بدین معنا که ورشکستگی او موجب اختلالات سیستمی جدی در نظام مالی و اقتصادی نمی‌شود؛ امور به گونه‌ای تنظیم شده است که کارکردهای کلیدی آن نهاد مانند خدمات پرداخت و تسویه وجوه ادامه می‌یابد و نیازی به تزریق وجوه دولتی و منابع مالیات‌دهندگان به بخش‌های مختلف بانک نخواهد بود.

مروری بر قوانین و مقررات موجود در نظام حقوقی ایران نشان می‌دهد قانونگذار به‌طور کلی بر اهمیت موضوع ورشکستگی بانکی واقف بوده و کوشیده است تا حدودی ترتیبات انحلال و ورشکستگی بانکی را از ترتیبات مربوط به سایر اشخاص تجاری تفکیک کند. با این وجود اگر فصل سوم قانون پولی و بانکی 1351 را که به ترتیبات انحلال و ورشکستگی بانک‌ها اختصاص دارد با استانداردهای امروزین نظام خاص ورشکستگی بانکی (گزرد) مقایسه کنیم نقاط ضعف متعدد این قانون از جمله عدم توجه به موضوع، عدم توجه به ابزارهای نظام خاص ورشکستگی بانکی و ایجاد تمهیدات قانونی برای بهره‌گیری از این ابزارها، عدم تعیین مقام مسوول نظام خاص ورشکستگی بانکی و عدم توجه به قابل اجرا بودن ترتیبات خاص ورشکستگی نهادهای مالی دیده می‌شود. بر این اساس باید اذعان کرد قوانین فعلی موجود در کشور نتوانسته است بسترهای لازم برای انجام فرآیندهای خاص ورشکستگی بانکی را در حد مطلوب فراهم آورد و از همین رو بازنگری کلی قوانین مذکور ضرورت دارد؛ به ویژه آنکه هم اکنون موضوع بازنگری قانون بانکداری به‌طور همزمان در دستور کار دولت و قوه مقننه قرار دارد.

ترتیبات ویژه در انحلال بانک‌ها