سه عامل وقفه در اجرای قانون

دکترعلی دشتی
حقوقدان و عضو هیات علمی دانشگاه

با ابلاغ آیین‏نامه پیش‌فروش ساختمان در بهار سال 93، بنگاه‏های مسکن به‏طور کامل از تنظیم قرارداد پیش‌فروش منع شدند تا از این طریق، بخشی از برنامه دولت و دستگاه قضایی کشور برای ساماندهی فعالیت مشاوران املاک، صورت قانونی پیدا کند.

مطابق با ابلاغیه معاون اول رئیس جمهور با اجرای این قانون، فعالیت مشاوران املاک و سردفتران در حوزه معاملات پیش‌فروش در محدوده خاص مشخص خواهد شد. به گونه‌ای که در صورت اجرای این قانون، قراردادهای پیش‌فروش باید صرفا در دفاتر اسناد رسمی تنظیم و ثبت شوند و در صورتی که مشاوران املاک در فرآیند پیش‌فروش نقشی فراتر از مذاکره مقدماتی میان طرفین معامله داشته باشند و با عبور از این محدوده، اقدام به تنظیم قرارداد پیش‌فروش کنند، پروانه کسب آنها برای بار اول به مدت یک‏سال و برای بار دوم به مدت دو سال تعلیق و در صورت تکرار برای سومین بار مجوز فعالیت آنها برای همیشه لغو می‏شود. به این ترتیب براساس تاکید موجود در ماده 2 و 18 آیین‏نامه اجرایی پیش‌فروش ساختمان، اقدام به پیش‌فروش ساختمان بدون تنظیم سند رسمی در دفترخانه مطابق با مفاد این قانون ممنوع است و مشاوران املاک باید پس از انجام مذاکرات مقدماتی، طرفین را برای تنظیم قرارداد رسمی به دفاتر اسناد رسمی هدایت کنند. به این معنی که فردی اجازه نخواهند داشت در بنگاه معاملات مسکن اقدام به تنظیم هیچ‏گونه قرارداد یا مبایعه‏نامه پیش‌فروش کنند. همچنین بنا بر تاکید ماده 19 این آیین‏نامه، سازنده‏ها و مالکانی که قصد پیش‌فروش دارند، باید قبل از تبلیغ و آگهی ابتدا نسبت به دریافت مجوز از وزارت راه و شهرسازی اقدام کنند؛ در غیر این صورت به حبس از 91 روز تا یک‏سال یا پرداخت جزای نقدی به میزان دو تا چهار برابر اموال و وجوه دریافتی محکوم می‏شوند. در ماده 21 این قانون برای رسانه‌ها نیز محدوده عملیاتی مشخصی تعیین شده است. در این قانون مطبوعات قبل از درج هرگونه آگهی پیش‌فروش ملزم به دریافت مجوز شده‌اند. مجازاتی که بر مبنای ماده 21 قانون پیش‌فروش برای مطبوعات متخلف تعیین شده توقف انتشار به مدت حداکثر دو ماه یا پرداخت جزای نقدی از یک میلیون تا 10 میلیون تومان است. بر اساس آیین‏نامه اجرایی قانون پیش‌فروش، پیش‌فروشنده باید مسوولیت خود را برای جبران خسارت‏های ناشی از عیب بنا و تجهیزات آن و زیان‏های ناشی از دیرکرد، در برابر پیش خریدار بیمه کند. این در حالی است که قانون، پرداخت اقساط پیش خرید از سوی خریدار به فروشنده را منوط به تایید مهندس ناظر از روند پیشرفت فیزیکی ساخت‏وساز کرده است. از سوی دیگر و بر مبنای ماده 22 آیین‏نامه پیش‌فروش، شهرداری‏ها مکلف شده‏اند هنگام صدور پروانه ساخت، برای هر واحد نیز شناسنامه فنی مستقل با ذکر مشخصات کامل صادر و به متقاضی ارائه کنند.

با وجود آنکه به نظر می‌رسد این قانون دارای مفاد مهمی برای نظام بخشی به بخش پیش‌فروش ساختمان کشور باشد، اما همچنان اجرای این قانون با اما و اگرهای بسیاری مواجه است. در حال حاضر نه‌تنها فقط قانون پیش‌فروش ساختمان بلکه بسیاری از قوانینی که در کشور تصویب و ابلاغ می‌شوند از جمله قانون ارتقای سلامت نظام اداری به‌دلیل آنکه ذی‌نفع مستقیم و قوی ندارند، در مرحله اجرا با مشکل مواجه می‌شوند و به عنوان یک قانون کاغذی باقی می‌مانند. کاهش حساسیت عمومی، ضعف نظارت بر اجرا و ضعف ساختاری در تصویب قانون سه عامل ایجاد وقفه در اجرای بسیاری از قوانین کشور از جمله «قانون پیش‌فروش ساختمان» است. به نظر می‌رسد یکی از عوامل مهم و تاثیرگذار در روند اجرای قوانین، کاهش حساسیت عمومی بر اجرای قانون طی سال‌های متمادی است. به این معنی که در بسیاری مواقع قوانین به عنوان یک تکلیف و نماد در مجلس شورای اسلامی به تصویب می‌رسند، اما از نظارت بر اجرای قانون به عنوان جزو لاینفک قانون غفلت می‌شود. در صورتی که مجلس شورای اسلامی دارای دو وظیفه قانونی شامل قانون‌گذاری و نظارت بر اجرای این قانون است، اما پس از تصویب قانون، به نظارت بر حسن اجرای قانون که وظیفه مشترک مجلس، قوه‌قضائیه و دولت است بها داده نمی‌شود و از مجریان قانون در خصوص چرایی عدم اجرای قانون بازخواست انجام نمی‌شود.

در کنار ضعف نظارت بر اجرا، ضعف ساختاری تصویب قانون نیز در زمان و چگونگی اجرای آن موثر است. گاه شاهد هستیم قوانینی به تصویب می‌رسد که مرجع اجرای قانون و نظارت بر آن به درستی روشن نیست. به عبارتی ممکن است چند نهاد اجرا کننده قانون باشند و ممکن است چند نهاد ناظر بر اجرای قانون باشند. همین عامل موجب می‌شود اجرای قانون میان نهادهای مختلف دست به دست شود و اگر هم در مورد نحوه اجرای بازخواست شود نهادی پاسخگو نباشد. دراین حوزه قانون پیش‌فروش مسکن مثال روشن و مناسبی است. در این قانون تاکید شده است که اگر قرارداد پیش‌فروش ساختمان با ترتیب مقرر در قانون تنظیم نشود، قرارداد معتبر نخواهد بود. بنابراین از یکسو دادگاه نباید به این قراردادها ترتیب‌اثر دهند و از سوی دیگر اداره ثبت اسناد و املاک از این موضوع پیشگیری کنند و دولت و اتحادیه مشاوران املاک نیز در این حوزه ورود پیدا کنند، اما در مرحله اجرا، نهادهای مجری به‌دلیل نبود حساسیت بر اجرای قانون، از این موضوع غفلت می‌کنند. نکته قابل توجه آنکه شکل‌گیری نظام اداری ناسالم محصول یک دولت نیست بلکه نتیجه گذشت سال‌های متمادی است که حساسیت بر اجرای قانون کم شده است. علاوه‌بر این سه عامل، حاکمیت یک نگاه غلط در ذهن برخی مدیران اجرایی، مسوولان و نمایندگان در اجرای قوانین همچون پیش‌فروش ساختمان، ارتقای سلامت اداری و قانون شفاف سازی و دسترسی آزاد به اطلاعات را با مشکل مواجه کرده است. بسیاری مدیران و مسوولان اجرایی قوانینی از این نوع، چنین تصور می‌کنند که قانون خوب قانونی است که اجرای آن برای ذی‌نفعان و مجریان با سختی همراه نباشد، اما نکته این است که برخی از قوانین ساختاری و مبنایی هستند. این دسته از قوانین بدون تغییر بنیادین و جراحی امکان اصلاح امور را ندارند، بنابراین در مرحله اجرا لاجرم ساختارهای قبلی را تغییر می‌دهند، وظایف را دگرگون می‌کنند و تکلیف‌های جدیدی را ایجاد می‌کنند. از این رو ممکن است زحمات زیادی برای نهادهای مجری و ناظر به همراه داشته باشند. به همین دلیل است که قوانینی همچون قانون پیش‌فروش ساختمان با وجود آنکه مصوب سال 89 هستند که تا حدودی از ساختاری مناسب قانونی برخوردارند، توسط عده‌ای نادیده گرفته می‌شوند. نکته پایانی آنکه این قانون از آن جهت که عده‌ای که ذی‌نفع در عدم اجرای قانون هستند را به‌عنوان مجری تعیین کرده است، دارای ضعف اساسی است و علاوه‌بر نظارت جدی بر اجرای قانون، تلاش در جهت رفع نقایص قانونی مانند مورد مذکور ضرورت دارد.