عبور از سیاست‌های گذشته

اعظم خاتم
دکترای محیط شهری و محقق زمین و مسکن

اگرچه در برخی برهه‌های زمانی، زمین‌های تحت مالکیت سازمان ملی زمین، در جهت تامین مسکن کم‌درآمدها، مورد استفاده قرار گرفت، اما نگاه غالب به این زمین‌ها، منبع مالی و درآمدی برای دولت بود. البته به نظر می‌رسد با یک چوب راندن دوره‌ها و دولت‌های مختلف در مورد اتخاذسیاست زمین کار درستی نیست. واقعیت این است که سیاست زمین در دهه اول انقلاب معطوف به غیر‌کالایی کردن زمین و حل بحران مسکن بود. از آنجا که نهادهای لازم برای این‌ کار وجود نداشت، سوء‌استفاده، مصادره و بذل و بخشش هم زیاد شد و سیاست شهری و خدماتی روشنی توزیع زمین را هدایت نمی‌کرد. توجه به این واقعیت لازم است که قانون زمین شهری جهت‌گیری درستی داشت و به حل مقطعی بحران مسکن کمک کرد. این قانون محصول توجه به یک نیاز جدی در جامعه بود و برای مدتی بورس‌بازی زمین را در ایران متوقف کرد و هزینه زمین در تولید مسکن را به شدت کاهش داد.

در اوایل دهه 70 مدیران برای جبران سیاست‌های غلط گذشته از جمله بی‌اعتنایی به تهران، عدم سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های شهری و پراکندگی بیش از حد توسعه شهری که ناشی از فقدان سیاست شهری در واگذاری زمین بود، قانون زمین و واگذاری‌ها را مورد انتقاد قرار دادند. البته منافع یا دیدگاه‌های غیرتوسعه‌ای به زمین دوباره قدرت گرفته بود. همین دیدگاه‌ها در سال‌های اول انقلاب هم وجود داشت و ادعا می‌کرد محدود کردن ابعاد مالکیت زمین و معاملات روی زمین انقلابیگری است و دردی را از جامعه درمان نمی‌کند. عجیب این است که مدعیان توسعه و سازندگی هم در دهه 70 همین دیدگاه را داشتند و اهمیت مهار سوداگری زمین را برای سیاست صنعتی شدن و رشد بخش‌های مولد نادیده گرفتند. پیش از انقلاب نیز همین تفکر در دوره‌ای با هدف قدرت‌گیری سیاسی، قانون ملی کردن منابع طبیعی و جنگل‌ها را به اجرا گذاشت. در تهران دهه‌های 40 و 50 هم اقداماتی در راستای مهار زمین‌خواری انجام شد. به‌عنوان مثال یکی از علل تهیه طرح جامع اول تهران کنترل زمین‌خواری بود. گذشته از این موضوع که این طرح در اجرا موفق بود یا نه، اما در دهه 70 اساس توسعه تهران بر سوداگری زمین و ساختمان گذاشته شد. قانون فروش اراضی دولتی به قیمت بازار، محصول این دوره است و حتی از این دوره است که زمین به منبعی برای درآمد دولت تبدیل شد.

برای درک این چرایی باید توجه کنیم که زمین قابل جابه‌جایی نیست و هر نوع استفاده از زمین به یک محیط ساخته‌شده یا مکان خاص منجر می‌شود. محیط مصنوع، اعم از اینکه از سرزمین و کشور حرف بزنیم یا از شهر و روستا و منطقه شهری ساختاری دارد و این ساختار ضمن اینکه ممکن است در طول زمان دستخوش تغییر شود، اما خود تبدیل به یک بازیگر در عرصه شکل‌دهی به جامعه و اقتصاد می‌شود. در کشور ما نیم‌قرن است برای تمرکززدایی کوشیده‌ایم. تمرکز چیزی نیست جز یک نوع ساختار فضایی در سطح ملی یا شهری که به نظر مشکل زا بوده است. این تمرکز یعنی نوع استفاده ما از زمین به مثابه فضا. حال سوال اینجاست که نقش سیاست زمین در شکل‌گیری این تمرکز چه بوده است؛ آیا تمرکز فقط به سرمایه صنعتی و تجاری مربوط است یا سیاست‌های واگذاری زمین هم در ایجاد تمرکز یا تغییر تمرکز موثرند. امروزه در سراسر دنیا از سیاست زمین و مالیات بر آن به اشکال مختلف برای ساماندهی فضا یا هدایت تمرکز استفاده می‌کنند. به این ترتیب، هر نوع استفاده از زمین به یک نوع محیط ساخته‌شده یا مکان منجر می‌شود. محیط مصنوع، اعم از اینکه از سرزمین و کشور حرف بزنیم یا از شهر و روستا و منطقه شهری یک ساختار دارد و این ساختار ضمن اینکه ممکن است در طول زمان دستخوش تغییر شود، اما خود تبدیل به یک بازیگر در شکل‌دهی به جامعه و اقتصاد می‌شود.

از این رو به نظر می‌رسد در میان سیاست‌هایی که در بازار زمین به کار گرفته شده، سیاستی از همه موفق‌تر است که بالاترین میزان هماهنگی را با سه حوزه سیاستگذاری داشته باشد: سیاست مسکن، خط‌‌مشی توسعه شهری در کشور و استراتژی‌های توسعه اقتصادی-‌اجتماعی. اولویت ما در حوزه مسکن تولید مسکن در استطاعت گروه‌های کم‌درآمد است، چون ما با اضافه تولید مسکن پردرآمدها مواجه هستیم و طبقه متوسط رو به تضعیف است. در حوزه شهری اولویت ما پایداری شهری از طریق تقویت ارتباطات و انسجام و ادغام اجتماعی-‌اقتصادی در درون مناطق شهری است. وضع مناطق شهری درون کشور اسفبار است، چراکه طی سال‌های گذشته منطقه شهری به محل سرریز زائده‌ها و «مازاد» متروپل تبدیل شده است و طبقات کم‌درآمد همراه با نخاله ساختمانی و کارگاه‌های آلوده به مراکز بی‌پناه و ناامن حاشیه تبعید شده‌اند. چهار تا پنج ساعت رفت و آمد روزانه و زندگی در محیط‌هایی فاقد حداقل امکانات مفهوم حومه‌نشینی در منطقه شهری در گوشه و کنار مملکت است. نگاهی به شبکه قطار در منطقه شهری تهران و اصفهان و مشهد به خوبی گویای فقدان حومه‌نشینی به مفهوم رایج کلمه در ایران است.

حومه‌نشینی امروز اشکال متفاوتی در گوشه و کنار جهان دارد و از این جهت از مفهوم حومه به معنای شهرک‌های کم‌تراکم ثروتمندان در متروپل‌های آمریکایی خیلی فاصله گرفته‌ایم. به هر حال تنوع اجتماعی و اقتصادی و کالبدی حومه‌ها به این معنا است که در یک سوی این تنوع، مراکز بسیار مجهز کم‌تراکم حومه‌ای آمریکایی و اروپایی است و در سوی دیگر زاغه‌های بمبئی و مانیل. باید ببینیم کشور ما کجای این طیف قرار دارد و به کجا قرار است برویم؟ واگذاری زمین از دهه 70 همان‌طور که در ابتدا اشاره شد معطوف به طبقات نیازمند نبود. با حذف تدریجی تعاونی‌ها به جای بهسازی و تغییرات نهادی آنها، واگذاری انفرادی زمین و انبوه‌سازان اولویت یافتند. مسکنی که انبوه‌سازان ساختند به‌طور عمده متوجه طبقات پایین‌تر بود که حاضرند مصائب زندگی در شهرک‌های جدید را بپذیرند. انفرادی‌ها هم به‌طور عمده به کارمندان و طبقه متوسط واگذار شد. البته آنها به زمین هشتگرد و پردیس و... مثل حساب پس‌انداز نگاه کردند و زمین را برای افزایش قیمت ذخیره کردند. بعدها که ساختمان احداث شد، مدتی هم ساختمان را ذخیره کردند. به این ترتیب نه زمین و نه واحدهای ساخته‌شده به موقع و با قیمت مناسب و مستقیما وارد بازار نمی‌شد که بتواند در کاهش هزینه مسکن موثر باشد. همیشه آن‌گونه بود که بعد از یک دوره ذخیره‌سازی و چندبار دست به دست شدن به مصرف‌کننده نهایی که واقعا در آن سکنی می‌گزید، می‌رسید، اما امروز تجربه کشورهای آسیایی نشان می‌دهد چطور می‌توان از این مصائب احتراز کرد و ثروت ملی را به این روش هدر نداد. این کشورها به دلیل جمعیت بالا و شهرنشینی فزاینده، سالانه چند صد میلیون مهاجر روستایی را اسکان می‌دهند.