شکست سیاست‌های قدیمی
علیرضا احسانفر
شهرساز و کارشناس حوزه نوسازی
بافت فرسوده و اهمیت نوسازی آن از مهم‌ترین مسائلی است که شهرهای کنونی ما با آن دست به گریبان هستند. وجود ۷۶ هزار هکتار بافت فرسوده شهری در کشور و سکونت بالغ بر ۱۱ میلیون نفر جمعیت در این بافت‌ها موید این مطلب است که بخش زیادی از اهتمام بخش‌های دولتی و عمومی باید بر مقاوم‌سازی، نوسازی و بهسازی سرپناه و مسکن و در کنار آن بر تامین و ارتقای خدمات و زیرساخت‌های مورد نیاز این جمعیت متمرکز شود.
یکی از مهم‌ترین موانع درتحقق این اهداف، تامین مالی فرآیند نوسازی و بهسازی شهری است.
علیرضا احسانفر
شهرساز و کارشناس حوزه نوسازی
بافت فرسوده و اهمیت نوسازی آن از مهم‌ترین مسائلی است که شهرهای کنونی ما با آن دست به گریبان هستند. وجود ۷۶ هزار هکتار بافت فرسوده شهری در کشور و سکونت بالغ بر ۱۱ میلیون نفر جمعیت در این بافت‌ها موید این مطلب است که بخش زیادی از اهتمام بخش‌های دولتی و عمومی باید بر مقاوم‌سازی، نوسازی و بهسازی سرپناه و مسکن و در کنار آن بر تامین و ارتقای خدمات و زیرساخت‌های مورد نیاز این جمعیت متمرکز شود.
یکی از مهم‌ترین موانع درتحقق این اهداف، تامین مالی فرآیند نوسازی و بهسازی شهری است. تامین مالی، نیروی محرک فعالیت‌های توسعه‌ای است و بدون داشتن منابع مالی یا عدم پیش‌بینی و برنامه‌ریزی در جهت تامین آن، اجرای طرح‌ها و برنامه‌های توسعه شهری امکان‌پذیر نیست. تامین مالی نوسازی مسکن در بافت‌های فرسوده شهری، شامل روش‌های متنوعی است که هر یک از آنها، از نظر گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ، مزایا و معایبی دارند. در سالیان گذشته و پس از تثبیت سند مصوب ملی بافت‌های فرسوده و ناپایدار شهری، مهم‌ترین عامل درتعیین رویکردها و سیاست‌های نوسازی شهری، دسترسی و امکان تامین منابع مالی و اعتباری بوده است. اولین بارقه‌های تاثیر کمبود منابع مالی، در تمرکز بر بافت‌های فرسوده شهری و گذر از بافت‌های ناپایدار رخ داد. به این صورت ظاهر شد که تنها بلوک‌های شهری دارای سه شرط اصلی فرسودگی واجد دریافت تسهیلات و منابع حمایتی تشخیص داده شد.
در کشور ما در ابتدا منابع مالی مورد نیاز نوسازی شهری از محل منابع حاکمیتی و به شکل تعریف پروژه‌های متمرکز نوسازی و بهسازی تامین می‌شد. تجربه پروژه‌های اسکان مجدد در میانه دهه ۱۳۴۰ و پس از آن همین برنامه در سال‌های ابتدای دهه ۱۳۶۰ در شهر تهران موید همین امر است. پس از آن نیز تجربه برنامه‌های متمرکزی نظیر پروژه نواب (بخش عمومی) و مداخله متمرکز در محله سیروس (دولتی) از همین قاعده تبعیت کرد. تعدد این دست برنامه‌ها و نیز وجود بستر مساعد برای نقد و بررسی ابعاد مختلف این اقدامات درمحافل حرفه‌ای و علمی موجب شد ظرف مدت نسبتا کوتاهی، رویکردهای نوین و مبتنی بر تجارب بین‌المللی وارد عرصه اقدامات توسعه شهری شود.
ساخت مسکن از ابتدا به‌عنوان مهم‌ترین دغدغه متولیان امر نوسازی شهر، به‌عنوان مهم‌ترین نیاز ساکنان و نواحی دارای بافت شهری تلقی شده است، همچنان که نیاز به مسکن خود به تنهایی بخش مهمی از سبد اقتصادی و حیات شهروندان را به خود اختصاص می‌دهد. از همین روست که شاید تامین مسکن نه تنها به‌عنوان مهم‌ترین نیاز بلکه به‌عنوان دربرگیرنده همه ویژگی‌های حیات اجتماعی مطرح باشد. در سبد هزینه‌های خانوارهای شهری هم مهم‌ترین بخش مربوط به تامین مسکن است. پس بیراه نیست که برنامه‌های نوسازی و بهسازی شهری به‌عنوان مهم‌ترین مساله تامین مسکن را هدف قرار دهند. حال سوال اینجا است که در برنامه‌های توسعه‌ای گذشته اعم از متمرکز و مداوم یا پراکنده و مقطعی به چه میزان امکان تامین مسکن به‌عنوان یک نیاز اساسی محقق شد. پرسش اساسی‌تر این است که نیاز به منابع در جهت تامین مسکن چه میزان از هزینه‌های طرح‌ها و برنامه‌ها را شامل می‌شود؟
در برنامه‌های توسعه شهری تهران در سال‌های میانی دهه ۱۳۴۰ که تمرکز محسوسی بر پاکسازی سکونتگاه‌های «غیررسمی» و جایگزین‌سازی جمعیت (Gentrification) داشت، ایجاد مسکن از طریق پروژه‌های بزرگ مقیاس اولویت داشت؛ در حالی که در ابتدای دهه ۱۳۶۰ به دلیل شرایط خاص کشور در آن برهه، با کمک گرفتن از اهرم‌های قانونی و در اختیار گرفتن بخشی از توان بخش خصوصی به‌صورت واحدهای مسکونی خالی، مساله تامین مسکن حل شد. اما در سالیان بعد که دسترسی به منابع به مراتب محدودتر، نیاز به مراتب گسترده‌تر، همچنین صورت مساله تا حدود زیادی متفاوت شده بود، متولیان امر مجبور به تغییر در سیاست‌ها و رویکردها شدند. در برهه‌ای از زمان، تملک زمین‌های شهری در کنار طرح‌های بزرگ عمرانی نظیر پروژه نواب و تصمیم به ایجاد کاربری‌های ارزش‌افزا در آنها که بتواند بازگشت سرمایه و ایجاد صرفه اقتصادی را در پی داشته باشد و در مقطعی دیگر تامین هزینه‌ها از طریق منابع مشارکتی و با حمایت شبکه بانکی که البته در روش سودآوری به همان الگوی سابق یعنی ایجاد کاربری‌های ارزش‌افزا نظر داشت، در دستور کار قرار گرفت. حاصل این برنامه‌ها مداخلاتی نیمه‌کاره، ناقص و صد البته بدون ایجاد ارزش‌افزوده واقعی در کل فرآیند بود. چنان که امروزه بلوک‌های ساختمانی پروژه نواب با ارزش‌های معاملاتی‌ای به مراتب کمتر از بافت پیرامونی خود معامله می‌شود و برش زمانی احداث پروژه نواب تنها تاثیر کاهنده و سلبی در روند توسعه‌ای بافت پیرامون خود ایجاد کرده است.
سوابق ایجاد برنامه‌های متمرکز دولتی یا مبتنی بر تولی نهاد عمومی در همه کشورهای دنیا، ملموس و قابل تامل است. جز در کشورهای با نظام سوسیالیستی به واسطه نظام سیاسی و اقتصادی تمرکزگرا، همچنین در بازسازی‌های بعد از جنگ جهانی دوم در کشورهای درگیر این بحران یا در کشورهای در حال توسعه که به واسطه جهش‌های اقتصادی در بخش یا بخش‌هایی از اقتصاد ملی توانستند ره صدساله را یک شبه بپیمایند، هیچ‌گاه تمایلی به اجرای پروژه‌های گسترده تامین مسکن در شهرها با استفاده از منابع حاکمیتی دیده نشده است.
بررسی تجربه کشور ما در این عرصه نیز گویای عدم کارآیی جدی در ساخت مسکن بدون دخالت یا خواست بازار تقاضای مسکن (ساکنان و شهروندان) است. پروژه‌های ناقص، با تاخیر فراوان در اجرا، فاقد کیفیت‌های زیستی حتی متعارف و نیز با کیفیت اجرای بسیار نازل محصول این برنامه‌ها بوده‌اند و احتمالا از این پس هم خواهند بود. هزینه‌ای که تولید مسکن روی دست دولت باقی می‌گذارد را می‌توان چند برابر میزانی دانست که برای احیای حیات شهری در هر یک از محلات هدف مورد نیاز است. آن هم مسکنی با کیفیت کم، با مقیاس نامانوس برای ساکنان و نیز با هزینه‌هایی گزاف در زمینه نگهداری. آن دسته از کشورهایی که با این مساله روبه‌رو شده و تحلیل اثرات این فرآیند را در دستور کار داشته‌اند، نهایتا به رویکردی تازه در عرصه نوسازی و بهسازی شهری دست یافتند.
تجارب بهسازی و نوسازی بین‌المللی که با طرح‌های بهسازی سکونتگاه‌های حاشیه‌ای و با محوریت صندوق عمران ملل متحد وارد کشور شد، رهیافت تازه‌ای را مطرح کرد؛ رویکردی مبتنی بر ایجاد و احیای زیرساخت‌ها، افزایش ظرفیت‌های توسعه اقتصادی و اجتماعی، بسیج و تجهیز ظرفیت‌های توسعه محلی و در نهایت ایجاد انگیزش توسعه در جامعه محلی که پایه‌های این توسعه از طریق خدمات و بهسازی محیطی تامین شد. بعدها این تجربه با شکلی بومی و ملی شده در دفاتر تسهیل‌گری نوسازی و بعدتر در قالب دفاتر خدمات نوسازی پیاده‌سازی شد و ادامه یافت. در این الگو دولت و نهاد عمومی خود را در جایگاه تسهیل‌کننده ایجاد زیرساخت‌های شهری و ترمیم‌کننده و ارتقا دهنده آن و نیز سیاست‌گذار و اداره‌کننده مجموعه فرآیندهای توسعه و نوسازی شهری قرار داده و امور اجرای تعهدات تولید و عرضه مسکن را که توسط بخش خصوصی صورت می‌پذیرد نظارت و مدیریت می‌کنند. در این مسیر همه توان حمایتی، قانونی و اعتباری حاکمیت نیز به کمک فرآیند می‌آید تا آنجا که امتیازات، مشوق‌ها و اعتبارات حمایتی پولی و ارزی را در اختیار مجریان و متعهدان توسعه و نوسازی بافت فرسوده قرار می‌دهد. موضوع تامین مالی در هر یک از بخش‌های دوگانه اصلی تولید مسکن و تامین زیرساخت‌ها و خدمات از اهمیت خاصی برخوردار است. پس از اشاره به تکلیف دستگاه‌های دولت و نهاد عمومی در برنامه پنجم توسعه اقتصادی اجتماعی جمهوری اسلامی ایران و ذیل ماده ۱۷۱ آن، به تعهد هریک از آنها در نوسازی بافت‌های فرسوده شهری، جایگاه این امر در مسائل قانونی مرتبط با نوسازی به نحو چشمگیری افزایش یافت و پس از آن بود که در سال ۱۳۹۴ و در واپسین سال این برنامه، راه‌اندازی ستاد ملی بازآفرینی پایدار شهری، در جهت همسو‌سازی ظرفیت نهادهای متولی خدمات و زیرساخت‌ها و نیز دستگاه‌های متولی ارتقای کیفیت محیطی محلات دارای بافت فرسوده، اعلام شد.
امروز در مرحله‌ای قرار داریم که پس از کسب تجارب گرانسنگ بومی در زمینه بهسازی و نوسازی شهری پایدار و ایجاد ظرفیت‌های موثر ستادی و نهادی، لازم است دولت و نهاد عمومی به‌صورت مشخص تکالیف خود را درباره ارتقای کیفیت‌های عرصه عمومی بر عهده گیرند. در این مرحله امکان بازنویسی قوانین و مقررات تشویقی در حوزه جلب مشارکت بخش خصوصی وجود دارد؛ این به آن معنا است که می‌توان انتظار داشت مجلس جدید با نگاهی دقیق‌تر به سیاست‌های تشویقی در راستای ورود سرمایه بخش خصوصی به عرصه نوسازی و بهسازی تلاش کند.
از سوی دیگر لازم است بسته‌های چندگانه سرمایه‌گذاری در بافت فرسوده شامل هردوگونه پروژه‌های با سودآوری بالا (عمدتا فعالیت‌های تجاری، اداری و...) و پروژه‌های مسکونی (نوسازی واحدها و قطعات مسکونی) از سوی وزارتخانه‌های مربوطه و بانک مرکزی تهیه شود. در این فرمول سرمایه‌گذارانی که انگیزه دارند در بافت فرسوده فعالیت نمایند و از مشوق‌های موجود در قوانین و مقررات بهره‌مند شوند، باید از محل منافع کسب شده در پروژه‌های ارزشمند، در پروژه‌های با منفعت متوسط یا حتی در اجرای پروژه‌های تامین خدمات و ارتقای عرصه عمومی مشارکت کنند. با این مشارکت، قانون‌گذار می‌اندیشد که برخی مشوق‌های جدی‌تر و جذاب‌تر را نیز به سرمایه‌گذار ارائه نماید و در نهایت امکان فعالیت مداوم و طولانی مدت سرمایه‌گذاران این حوزه را فراهم سازد. بی شک مشارکت و همراهی شبکه بانکی و نهاد عمومی در کنار دولت، عاملی مهم در توفیق و تحقق این بسته‌ها خواهد بود. از این میان می‌توان به برخی از مشوق‌های احتمالی جهت جلب مشارکت سرمایه‌گذاران بخش خصوصی اشاره کرد:
• تشکیل صندوق‌های ذخیره توسعه شهری در نواحی دارای بافت فرسوده و تامین اعتبار آنها از محل ارزش‌های مازاد پروژه‌های انتفاعی تحت مدیریت نهاد عمومی
• معافیت چندساله از مالیات مستقیم فعالیت‌های ساخت‌وساز در بافت فرسوده
• بهره‌مندی از امکان جابه‌جایی حقوق توسعه بین نواحی دارای بافت فرسوده و نواحی با فعالیت ارزش‌افزای شهری
• امکان ارائه تعهد خرید پارکینگ‌های احداثی در بافت فرسوده از محل ذخایر صندوق‌های ذخیره توسعه محلی
• تامین اعتبارات لازم جهت بازخرید کاربری‌های غیرانتفاعی خدماتی از محل ذخایر صندوق‌های توسعه محلی
ارسال نظر