دستورالعمل دهگانه

علی خانی

مدیر پژوهش و توسعه سازمان نوسازی شهر تهران

بعد از وقوع زلزله بم، در سال ۱۳۸۲، توجه به شناسایی و نوسازی بافت‌های فرسوده شهری به یکی از دغدغه‌های مهم مسوولان نظام و مدیران شهری تبدیل شد و حاصل این رویکرد تدوین قوانین و تخصیص تسهیلاتی در این عرصه بود که تا قبل از آن سابقه نداشته‌است. اتخاذ تدابیری در حوزه‌های قوانین و تسهیلات و مشوقات به‌رغم برخی کاستی‌ها در رونق نوسازی موثر بوده و تا حدودی سیمای محلات فرسوده شهری را به‌خصوص در شهر تهران تغییر داده و شرایطی را به‌وجود آورده‌است که تصور آن در یک دهه‌ پیش و در بازدیدهای صورت گرفته از آن محدوده‌ها نا‌ممکن می‌نمود. البته به‌رغم این اتفاقات، هنوز در ارزیابی‌ها، روند نوسازی فعلی مناسب تلقی نمی‌شود و فاصله‌ قابل توجهی با پیش بینی‌های برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه کشور که مدت زمان لازم برای نوسازی این بافت‌ها را ۱۰ سال در نظر گرفته بود، دارد.

چشم انداز توسعه مسکن در شهر تهران، نشان می‌دهد، تولید سالانه حدود ۱۵۰ هزار واحد مسکونی می‌تواند در کنار نوسازی بافت‌های فرسوده، شرایط مطلوبی را تا سال ۱۴۰۴ برای شهروندان در حوزه مسکن رقم بزند. صدور پروانه برای حدود ۴۰۰ هزار واحد مسکونی در سال‌های ۹۱ و ۹۲ (سالانه ۵۰ هزار واحد مازاد بر نیازسنجی‌های صورت‌گرفته) و رکود حاکم بر ساخت و ساز، همراه با عدم فروش واحدهای تولیدی مازاد، شرایط نامناسبی را برای سازندگان در سال‌های ۹۳ و ۹۴ رقم زد و انگیزه و منابع مالی آنها را برای تولید واحدهای مسکونی جدید تقلیل داد.در سال‌های ۹۱ و ۹۲ که اوج صدور پروانه‌های ساختمانی و ساخت و ساز در بافت‌های فرسوده بود و منجر به تولید واحدهای مازاد بر نیاز بازار مسکن شد، در هر سال حدود ۵/ ۳ درصد از بافت‌های فرسوده نوسازی شده‌است. به عبارتی کشش بازار مسکن و پایداری فرآیند تولید برای این درصد از نوسازی که معادل یک سوم ماموریت تعیین شده از سوی برنامه‌های توسعه است، کافی نبوده و طبیعی است در چنین شرایطی امکان تحقق ۱۰ درصد نوسازی در سال (برای اتمام نوسازی بافت‌های فرسوده طی ۱۰ سال)، وجود نداشته باشد. با این وجود، در مراجع مختلف کماکان بر کندی روند نوسازی و ضرورت تسریع آن تاکید می‌شود. حال آنکه با توجه به مباحث مطرح‌شده در‌خصوص ارتباط میزان نوسازی با کشش بازار مسکن، حداقل در شهر تهران، تاکید اصلی باید معطوف بر کیفیت نوسازی باشد و با توجه به مولفه‌های شرایط زیستی در این محدوده‌ها، تسریع جریان نوسازی در ابعادی غیر از حوزه‌ سکونت صورت گیرد. با وجود مباحث بالا می‌توان شرایطی را در نظر گرفت که سبب رونق نسبی ساخت‌و‌ساز در بافت‌های فرسوده و پشتیبانی‌های بیشتر از جریان نوسازی در این بافت‌ها شود.

تاکنون از معافیت عوارض ساخت و ساز و اعطای وام ساخت و تراکم تشویقی به منظور رونق نوسازی این بافت‌ها استفاده شده و به‌دلیل پیش‌بینی تشکل‌هایی نظیر دفاتر خدمات نوسازی در سطح محلات و توفیق نسبی این دفاتر در جلب مشارکت مالکان و سازندگان، رونق مناسبی در نوسازی حاصل شده‌است. راهکارهای تسریع جریان نوسازی در شرایط فعلی می‌تواند معطوف به اصلاح و ارتقای کارآمدی ابزارهای مورد استفاده و پیشنهاد مولفه‌های جدید باشد. بررسی‌های صورت‌گرفته درخصوص ابزارهای مورد استفاده در شرایط حاضر نشان می‌دهد که با اصلاح و بهره‌گیری مناسب از این ابزارها می‌توان شرایط بهتری را برای نوسازی فراهم کرد. تاکنون به رغم اعلام رایگان بودن صدور پروانه در بافت‌‌های فرسوده، این پروانه‌‌ها عملا رایگان نبوده و مبالغی در حدود همان تخفیفات اعمال‌شده، تحت عناوینی چون عوارض متفرقه از متقاضیان ساخت و ساز دریافت می‌شود. دولت نیز به رغم تعهدات قانونی، تخفیفات اعمال‌شده از سوی شهرداری‌ها را جبران نکرده‌ است. درخصوص اعطای وام به واحدهای تولیدی نیز به‌رغم برنامه‌ریزی‌های خوب اخیر، از گذشته تاکنون، میزان وام و نحوه‌ اعطا و سود متعلقه، به هیچ عنوان برای نوسازی بافت‌های فرسوده و شرایط ساکنان و مالکان این بافت‌ها مناسب نبوده و کسانی که امکان ساخت و ساز در شرایط متعارف برایشان مقدور بوده، ترجیح داده‌اند سراغ این وام‌ها نروند. به‌نظر می‌رسد رایگان کردن واقعی هزینه‌های صدور پروانه و بهبود شرایط اعطای وام می‌تواند (با توجه به اثرات نسبتا مناسب آنها در گذشته، به‌رغم مسائل عنوان‌شده) سبب بهبود شرایط فعلی نوسازی شود. در کنار اصلاح رویه‌های فعلی می‌توان موارد دیگری را هم مدنظر قرار داد که اهم آنها شامل موارد زیر است:

۱- به نظر می‌رسد با شرایط فراهم‌شده (معافیت از عوارض ساخت و ساز و اعطای وام ساخت و ودیعه سکونت)، از طرف عرضه‌کننده مسکن حمایت مناسبی به‌عمل آمده و برای رونق بازار و کمک به جریان تولید و در‌نتیجه تداوم نوسازی، نیازمند ارائه تسهیلاتی به طرف تقاضا باشیم. ساخت و ساز چند سال اخیر و رکود بازار هم نشان می‌دهد که تقاضاهای بالقوه، از شرایط لازم برای ورود به بازار برخوردار نبوده و در‌نتیجه انگیزه و توان مالی مقتضی برای ادامه تولید فراهم نشده‌است. حمایت از طرف تقاضا می‌تواند راهبردی‌تر از حمایت از عرضه باشد چرا که عملا با رونق بازار و تامین مالی برای سازندگان، شرایط مناسب‌تری را برای تولید فراهم می‌کند. در ایران عموما این بخش کمتر مورد توجه قرار داشته و تسهیلات اعطایی و شرایط واگذاری آنها قرابتی با قیمت مسکن ندارند. حمایت نسبی از تولید و پشتیبانی ناکافی از طرف عرضه برهم‌زننده تعادل بازار مسکن بوده و رونق و رکودهای سینوسی گذشته را تداوم خواهد داد، در حالی‌که ارائه تسهیلات مناسب به بخش تقاضا می‌تواند با کاهش زمان انتظار (مدت زمان لازم برای پس‌انداز) برای ورود به بازار مسکن، در کنار تامین مالی مناسب برای تولید، شرایط متعادل‌تری را در بازار مسکن به‌وجود آورد. ۲-کاهش زمان صدور پروانه‌های ساختمانی.۳-کاهش هزینه‌های بیمه و نظام مهندسی.۴- اعطای تسهیلات ویژه به خریداران و اجاره‌کنندگان واحدهای مسکونی نوساز در بافت‌های فرسوده و بلند‌مدت و کم بهره ‌بودن تسهیلات بافت‌های فرسوده، در قیاس با سایر نقاط شهری. ۵- استفاده از تجربه سایر کشورها در ایجاد بازار قابل اعتماد برای تامین مالی هزینه‌های ساخت و ساز، از طریق پیش‌فروش، به‌عنوان مهم‌ترین منبع مالی پروژه‌ها (تجربه کره جنوبی در بهره‌گیری از قابلیت بیمه‌‌ها برای این‌موضوع) ۶- توجه به سایر ابعاد نوسازی شهری و محدود نکردن آن به ساخت مسکن (بهسازی محیطی، اجرای پروژه‌های خدماتی) ۷- توجه به مقاوم‌سازی و پیش‌بینی تسهیلات مربوطه (توجه به این نکته مهم است که در مقابل حدود ۲۶۱ هزار واحد مسکونی فرسوده، تاکنون برای بالغ بر حدود ۳۰۰ هزار واحد مسکونی پروانه صادر شده‌ است. حال آنکه از محل این پروانه‌ها، یک‌سوم واحدهای فرسوده نوسازی شده‌ است. به نظر می‌آید با عنایت به خطر زلزله و اهمیت نجات جان انسان‌ها به‌عنوان اولویت اول، شیوه‌های نوسازی فعلی چندان قرابتی با ضرورت تسریع کاهش اثرات ناشی از زلزله نداشته ‌باشند. در چنین شرایطی باید مقاوم‌سازی را که در ارتباط مستقیم‌تری با حفظ جان انسان‌ها قرار دارد و کیفیت‌های زیستی محلات را کمتر دچار آسیب می‌کند، بیش از پیش مدنظر قرار داد.) ۸- توجه به کیفیت ساخت و ساز و بهره‌گیری از شیوه‌ها و فناوری‌های جدید. ۹-ضرورت تناسب مصوبات برنامه‌‌ای و بودجه‌ای مجلس شورای اسلامی با اهمیت نوسازی و ماموریت‌های پیش‌بینی‌شده در برنامه‌‌های کلان توسعه. ۱۰- پیش‌بینی سهم نوسازی بافت‌های فرسوده شهری، مطابق با سند ملی بازآفرینی شهری و سایر قوانین در بودجه‌های سالانه شهرداری‌ها و دستگا‌ه‌‌های دولتی و تاکید بر اجرای پروژه‌های مربوطه.