حسن‌ خوش‌پور

رئیس اسبق دفتر امور بنگاه‌ها و خصوصی‌سازی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی

ایران دارای برنامه بلندمدت جامعی است که با عنوان «سند چشم‌انداز»، حرکت توسعه‌ای کشور و اهداف مورد نظر در افق سال ۱۴۰۴ در آن مشخص شده است. سند چشم‌انداز یک برنامه کلی با اهداف آرمانی است که از طریق برنامه‌های پنج ساله توسعه دارای تصویری اجرایی با اهداف مشخص و منابع برآورد شده مورد نیاز و ... می‌شود و در مرتبه عملیاتی‌تر، بودجه‌های سالانه هم اقدامات صرفا اجرایی و عملیاتی است که منجر به تحقق اهداف سالانه که جزئی از اهداف پنج‌ساله در برنامه میان‌مدت توسعه هستند، می‌شوند. با اجرای برنامه‌های پنج‌ساله هم پس از هر دوره، قسمتی از اهداف و آرمان‌ها و راهبردهای سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ محقق می‌شوند.

برنامه‌های اول تا چهارم توسعه، از نظر مطابقت با روش‌ها، فرآیندها و مبانی فنی دارای شرایط منطقی‌تری بوده‌اند، به‌ طوری‌که در مفاد آنها اهداف برنامه مشخص بود و سیاست‌های تحقق اهداف مذکور به وضوح طراحی شده بود؛ بنابراین امکان نظارت بر کارآیی سیاست‌ها و اثربخشی اهداف برنامه هم وجود داشت، در صورتی‌که مفاد برنامه ششم توسعه صرفا مجموعه‌ای از تکالیف، مجوزها و توصیه‌های قانونی است که نمی‌توان ارتباط آنها با اهداف برنامه و مهم‌تر از آن، ارتباط و نسبت برنامه ششم توسعه با سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ را شناسایی کرد.

طبق مبانی و ادبیات برنامه‌ریزی، برنامه سند حرکت موضوع برنامه از وضعیت موجود به وضعیت مورد نظر است، به‌گونه‌ای که تغییر متغیرهای تبیین‌کننده وضعیت موضوع برنامه‌ریزی از حالت موجود به حالت مطلوب (پایان برنامه) کاملا مشخص باشد و در راستای این تغییر حالت و وضعیت با توجه به اینکه بسترهای مالی، اقتصادی، سیاسی و قانونی لازم است فراهم باشد، مجوزهای قانونی و مقرراتی یا احکام و تکالیف تدوین می‌شوند و در پیوست برنامه قرار می‌گیرد. سند برنامه مجموعه‌ای از قوانین و مقررات مختلف نیست که نتوان جهت‌گیری و میزان حرکت متغیرهای اصلی برنامه را اندازه‌گیری کرد.

همان‌گونه که اسناد برنامه برای قابلیت اجرا و نظارت در یک سلسله مراتب منطقی قرار می‌گیرند، لازم است ارتباط آنها قابل شناسایی باشد که هر برنامه مربوط به تحقق چه هدفی است و چه میزان از هدف کلی برنامه بر اساس برنامه مورد نظر محقق می‌شود. در شرایط فعلی سند برنامه ششم به عنوان یکی از اسناد پایین‌دستی سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ قابل تلقی نیست و نمی‌توان ارتباط آن با سند چشم‌انداز را ارزیابی کرد. این وضعیت امکان نظارت بر برنامه را میسر نمی‌کند و نمی‌توان میزان تحقق اهداف سند چشم‌انداز را بر اثر اجرای برنامه ششم توسعه ارزیابی کرد. به همین دلیل مجلس شورای اسلامی هم نمی‌تواند لایحه برنامه ششم توسعه را با عنایت به الزامات، احکام و راهبردهای برنامه بلندمدت و بیست ساله کشور به تصویب برساند.

محتوای برنامه‌های توسعه مجموعه‌هایی درهم تنیده، به هم پیوسته و دارای ارتباطات علت و معلولی و در قالب یک بسته سیاستی برای اجرا در یک دوره میان‌مدت است و هرچه این مجموعه دارای ارتباطات قوی‌تر و منطقی‌تر باشد، هم اجرای برنامه سهل‌تر است و هم کارآیی و اثربخشی آن بیشتر خواهد بود. به عنوان مثال در صورتی که در برنامه میان‌مدت رشد اقتصادی به میزان ۸ درصد پیش‌بینی و برنامه‌ریزی شده است، لازم است سایر احکام و سیاست‌ها و اقدامات مورد نیاز برای تحقق ۸ درصد مشخص باشد که بتوان در طول اجرای برنامه با اقدامات لازم شرایط تحقق رشد ۸ درصدی را فراهم کرد یا در صورتی‌که رفع مشکل بیکاری و تحقق نسبتی از اشتغال اگر در برنامه، هدف‌گذاری شده باشد لازم است برنامه‌های متناظر دستیابی به نرخ برنامه‌ریزی شده اشتغال مشخص شده باشد. در این صورت اگر نیاز به قانونی جدید یا رفع قانون مزاحمی باشد در پیشنهادهای قانونی موارد لازم درج می‌شود. در تدوین برنامه‌های قبلی توسعه (خصوصا برنامه اول تا چهارم) هدف نظام برنامه‌ریزی عمدتا بر طراحی راهکارهای عملیاتی ـ اجرایی در چارچوب و بستر قوانین موجود بود و سعی می‌شد حتی‌الامکان از تغییر قوانین دائمی پرهیز شود. لایحه برنامه ششم صرفا مجموعه‌ای از قوانین و لوایح در حوزه‌های مختلف است و از انسجام برنامه‌ای برخوردار نیست. بدون هیچ اظهارنظری نسبت به ضرورت یا مفید بودن متون پیشنهادی، این نکته قابل تاکید است که لایحه برنامه ششم از خصوصیات یک سند برنامه بهره‌مند نیست.

دولت می‌توانست مجوزها، احکام و تکالیف مورد نیاز خود را در هر قالب قانونی (نظیر لوایح تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و...) تدوین و برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند، ولی سند برنامه باید به‌گونه‌ای شفاف باشد که همان‌گونه که خاطرنشان شد، حرکت پنج‌ساله کشور را از وضع موجود (که باید در سند برنامه به طور کامل تصویر و تشریح شده باشد) به وضع مطلوب (که باید در سند برنامه از طریق متغیرها و شاخص‌های مناسب به تصویر کشیده شده باشد) مشخص کرده باشد، همچنین در سند برنامه راهبردها و روش‌های حرکت از وضع موجود به وضع مطلوب هم تعیین شده باشد. علاوه بر این در سند برنامه باید منابع و مصارف مالی ـ اقتصادی و کم و کیف داده‌ها و ستانده‌های برنامه طی یک دوره پنج‌ساله هم مشخص باشد که مفاد لایحه پیشنهادی برنامه ششم اصولا فاقد چنین خصوصیاتی است.