بررسی پیش‌نویس قانون جدید اتاق بازرگانی و صنایع و معادن
سنگ بزرگ در مسیر بخش خصوصی
بحث‌ها و بگو‌مگوهایی که این روزها درباره پیش‌نویس قانون جدید اتاق‌های بازرگانی و صنایع و معادن بر سر زبان‌ها است، بیانگر اهمیتی است که این قانون برای بخش خصوصی دارد. کمیسیونی که کار تدوین پیش‌نویس را در اتاق ایران بر عهده داشته، تلاش بسیاری به کار برده که قانونی نوگرا، جامع و کارآمد عرضه کند، اما ویرایش پنجم متن پیش‌نویس که در پرتال اتاق ایران قابل‌دسترسی است، نشان از یک بلندپروازی ناسنجیده دارد. نگاهی به متن، ایرادها و کاستی‌های فراوان آن را آشکار می‌کند. به برخی از آنها می‌پردازیم:
جهانبخش نورایی*
بحث‌ها و بگو‌مگوهایی که این روزها درباره پیش‌نویس قانون جدید اتاق‌های بازرگانی و صنایع و معادن بر سر زبان‌ها است، بیانگر اهمیتی است که این قانون برای بخش خصوصی دارد. کمیسیونی که کار تدوین پیش‌نویس را در اتاق ایران بر عهده داشته، تلاش بسیاری به کار برده که قانونی نوگرا، جامع و کارآمد عرضه کند، اما ویرایش پنجم متن پیش‌نویس که در پرتال اتاق ایران قابل‌دسترسی است، نشان از یک بلندپروازی ناسنجیده دارد. نگاهی به متن، ایرادها و کاستی‌های فراوان آن را آشکار می‌کند. به برخی از آنها می‌پردازیم: ۱ - دوری از موازین قانون نویسی
تهیه‌کنندگان پیش‌نویس ظاهرا خود را از مشورت حقوقدانان بی‌نیاز دیده و به این اکتفا کرده‌اند که پس از تهیه متن در صورت لزوم ویرایش آن را به امور حقوقی اتاق یا هر مرجع ذی‌ربط دیگری برای بازنگری و اصلاح زبان متن واگذار کنند، حال آنکه از همان ابتدای کار باید موازین حقوقی قانون‌نویسی را در نظر می‌گرفتند. واقعیتی تردید ناپذیر است که زبان قانون از ماهیت آن جدا نیست و هر واژه و اصطلاح نا به جا می‌تواند محتوا را واژگون سازد یا به جای شفافیت بر ابهام آن بیفزاید. در قانون‌نویسی واژه‌ها نباید مبهم، دو پهلو و کشدار باشند و به تعبیرها و تفسیرهای گونه گون میدان دهند. این اصول و هنجارها در برخی از قسمت‌های پیش‌نویس رعایت نشده است. در فصل اول که به «تعاریف» اختصاص داده شده، از اتاق‌های شهرستان‌های آبادان، خرمشهر و کاشان به عنوان «اتاق‌های ویژه» نام برده‌اند، بی‌آنکه در آن فصل یا حتی در سایر بخش‌های پیش‌نویس روشن کنند که منظور از اتاق ویژه چیست و مولفه‌های این ویژگی کدام است. جالب است در آنجا نیز که پیش‌نویس قصد توضیح دارد، گاه به شیوه‌ای رفتار می‌کند که در نوع خود بدعت است. نمونه آن اصطلاح «بخش‌های اقتصادی» است که آن را در ماده ۲ چنین تعریف کرده است: «بخش‌های اقتصادی، صنعت‌ومعدن، کشاورزی، بازرگانی و خدمات، مطابق با تعریف سازمان جهانی تجارت.» با این تعریف، اتاق را به سازمان جهانی تجارت (WTO) گره زده‌اند و هر بنده خدایی که بخواهد از تعریف «بخش‌های اقتصادی» در قانون نوین اتاق سر در بیاورد باید برای آگاهی یک توک پا به سازمان جهانی تجارت سر بزند!
نمونه بارزی از کم‌توجهی به بینش حقوقی نیز در فصل سوم پیش‌نویس مشاهده می‌شود. پیش‌نویس در ماده ۴ موسسات غیر‌تجاری را در رده اعضای اتاق استان‌ها جا داده و عضویت آنها را اجباری دانسته است. به نظر می‌رسد پدیدآورندگان متن، اطلاع چندانی از ماهیت موسسات غیر‌تجاری نداشته‌اند و حتی زحمت آن را به خود نداده‌اند که روی صفت غیر‌تجاری اندکی تامل کنند و ناهمسازی و غریبگی آن با اتاق‌های بازرگانی و صنایع و معادن را دریابند. ماده ۱ آیین‌نامه اصلاحی ثبت تشکیلات و موسسات غیرتجارتی مصوب سال ۱۳۳۷ می‌گوید: «مقصود از تشکیلات و موسسات غیرتجارتی مذکور در ماده ۵۸۴ قانون تجارت کلیه تشکیلات و موسساتی است که برای مقاصد غیر‌تجاری از قبیل امور علمی یا ادبی یا امور خیریه و امثال آن تشکیل می‌شود، اعم از آنکه موسسین و تشکیل‌دهندگان قصد انتفاع داشته یا نداشته باشند.» تبصره ماده پیش‌گفته اضافه می‌کند که تشکیلات و موسسات مزبور می‌توانند عناوینی از قبیل انجمن، کانون یا بنگاه و امثال آن اختیار نمایند. در صورتی که پیش‌نویس به تصویب برسد و نفوذ قانونی پیدا کند، تشکیلاتی مانند انجمن شاعران غزلسرا، بنگاه مبارزه با سیاه زخم و کانون نگهداری از کودکان بی‌سرپرست نیز باید به عضویت اتاق در آیند که البته چنین عضویتی به شوخی بیشتر شبیه است. به دستور پیش‌نویس، عضویت در اتاق برای خیلی از اشخاص اجباری است و علاوه‌بر شرکت‌ها و موسسات غیر‌تجاری، کلیه شعب و نمایندگی‌های خارجی در ایران، تمامی اشخاص حقیقی که به امر بازرگانی خارجی اشتغال دارند و تشکل‌های اقتصادی باید به عضویت اتاق‌ها درآیند و کارت عضویت بگیرند وگرنه، طبق ماده ۶ پیش‌نویس، فعالیت‌های ثبتی، معاملاتی و تجاری و غیر‌تجاری آنان ناممکن خواهد بود. دیکتاتور مآبی این ماده چنان است که دور نیست حتی اعمال غیر‌تجاری هم میهنان - مثلا ازدواج و طلاق - را نیز مستلزم داشتن کارت عضویت اتاق بدانیم.
البته با توجه به اصل ۲۶ قانون اساسی که اجبار به عضویت یا جلوگیری از عضویت اشخاص در تشکل‌ها و انجمن‌ها را ممنوع کرده است، مثل روز روشن است که اجبار به عضویت در اتاق پشتوانه قانونی ندارد و اگر گذر پیش‌نویس به صورت لایحه یا طرح به مجلس بیفتد، قانونگذار و شورای نگهبان قطعا ماده ۶ را رد خواهند کرد. سابقه نشان می‌دهد که یک بار نیز در گذشته شورای نگهبان با عضویت اجباری در اتاق مخالفت کرده است. به هر حال، اگر منظور افزایش تعداد اعضا است، اتاق‌ها نه با زور که فقط با دادن خدمات مفید می‌توانند در فعالان اقتصادی ایجاد انگیزه کنند و با جذب آنها شمار اعضا را افزایش دهند.
۲ - داستان دولتی‌ها
مطابق ماده ۱۲ قانون فعلی اتاق، تعداد هیات نمایندگان اتاق تهران ۶۰ نفر است که ۲۰ نفر آنها را وزرای بازرگانی و صنایع و معادن انتخاب می‌کنند. این ۲۰ نماینده دولت همواره نقش کلیدی و تعیین‌کننده در انتخاب هیاترییسه اتاق تهران و دخالت موثر در انتخاب هیاترییسه اتاق ایران داشته‌اند.
در دو دهه گذشته، هر دولت با توجه به گرایش سیاسی خاص خود، از طریق ۲۰ نماینده کوشیده است کسانی را بر مسند هیاترییسه بنشاند که یا مستقیما دولتی هستند یا همراه و همسوی دولتند. کسانی که به درستی اتاق را یک تشکل بخش خصوصی می‌دانند، بر این باورند که دخالت و حضور دولتی‌ها در هیات نمایندگان اتاق ناروا، زیانبار و مغایر با آزادی فعالان بخش خصوصی در انتخاب راه و روشی است که منافع مشروع و حقوق حرفه‌ای آنان را تامین نماید. البته در یک مسیر طبیعی دولت می‌تواند از طریق شرکت‌هایش که عضو اتاق هستند با حضور در انتخابات به هیات نمایندگان و حتی هیاترییسه اتاق‌ها راه پیدا کند؛ بنابراین حق مضاعف داشتن ۲۰ نماینده چیزی جز فزون‌طلبی نیست و در شرایطی که تعاونی‌ها اتاق تعاون را دارند و زمام سازمان توسعه تجارت ایران در دست دولت است، هنوز این پرسش به قوت خود باقی است که چرا باید دولت به سهم خویش قناعت نکند و بی‌اعتنا به سند چشم‌انداز، برنامه‌های توسعه و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ (قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی و اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۸ بهمن ۱۳۸۶) همچنان در اتاق‌های تهران و ایران فعال مایشاء باشد و در عزل و نصب‌ها دخالت آشکار کند. کنار گذاشتن دولتی‌ها از جرگه هیات نمایندگان، یکی از خواست‌هایی بوده است که شماری از اعضای اتاق بارها برای بهبود اوضاع اتاق‌ها مطرح کرده‌اند و در سال‌های گذشته پیشنهادها و راهکارهایی در این زمینه به میان آمد که نیمه‌کاره ماند و به جایی نرسید. در نگاه نخست، به نظر می‌رسد که پیش‌نویس قانون جدید اتاق با حذف ۲۰ نماینده دولت از هیات نمایندگان اتاق تهران، به این آرزوی دیرین جامه عمل پوشانده است. این حذف، اما کامل نیست و نیروی مداخله‌گر دولت، به‌رغم اینکه تعداد نمایندگانش به نصف کاهش یافته، بی‌هیچ توجیه منطقی به جای خود باقی است. برای توجیه قضیه، رییس اتاق ایران در مصاحبه‌هایش ضرورت تعامل با دولت را پیش کشیده که بحثی در درستی و ضرورت تعامل نیست؛ اما تعامل سازنده و بارآور هنگامی پدید می‌آید که حضور دولت در یک تشکل خصوصی صرفا جنبه هم‌اندیشی، رایزنی و مشورت داشته باشد و در تصمیم‌گیری‌های اتاق و تعیین هیاترییسه دخالتی نکنند. پیش‌نویس با روحیه محافظه کارانه‌ای که در برابر اقتدار دولت دارد، سعی کرده راهی پیش بگیرد که نه سیخ بسوزد نه کباب، اما این رویکرد کجدار و مریز می‌تواند باعث شود که در روی همان پاشنه بچرخد و گره از کار فرو بسته اتاق گشوده نشود. راه حل، کنار گذاشتن ملاحظه کاری است و در ویرایش و اصلاح آتی پیش‌نویس دو گزینه بیشتر وجود ندارد: حذف این ده نفر یا فاقد رای کردن آنان در تصمیم‌گیری‌های هیات نمایندگان به ویژه در ارتباط با انتخاب هیاترییسه.
۳ -کوچک کردن اتاق تهران
پیش‌نویس به روشنی در پی تضعیف اتاق تهران است و اعتراض آل اسحاق، رییس و شماری از هیات نمایندگان این اتاق بی‌مورد نیست. .پیش‌نویس در ماده ۵ با شناختن محل رسیدگی به امور مالیاتی به عنوان اقامتگاه و محل صدور کارت عضویت و بازرگانی عضو اتاق، تعریف اقامتگاه در قانون مدنی و قانون تجارت را زیر پا نهاده است و با این تمهید شمار قابل‌توجهی از اعضای اتاق تهران که در شهرستا‌ن‌ها کارخانه و واحد تولیدی دارند و در آن محل‌ها به امور مالیاتی آنها می‌پردازند، به سایر اتاق‌ها منتقل خواهند شد. البته این نقل و انتقال می‌تواند برای اعضای سایر اتاق‌ها نیز که در حوزه تهران کارخانه دارند، اتفاق بیفتد؛ اما شمار آنها اندک است. ماده ۵ پیش‌نویس، ادامه همان طرحی است که دو سال پیش اعضای هیات نمایندگان اتاق ایران ارائه دادند و به موجب آن شرکت‌ها باید کارت بازرگانی خود را از اتاق شهرستانی بگیرند که کارخانه و مرکز عملیات آنها در قلمرو آن واقع شده است. ایرادهای حقوقی و مشکلات عملی این رویکرد را پیش‌تر در مقاله تلاش بی‌فرجام اتاق ایران برای تغییر اقامتگاه شرکت‌ها در روزنامه «دنیای اقتصاد» بر شمرده‌ام و نیاز به تکرار نیست.
۴ - نهاد نابه‌جا
فصل چهارم پیش‌نویس، نهادی به نام شورای هماهنگی بهبود فضای کسب‌وکار را، که مقام‌های بلند پایه دولتی در آن حضور پر رنگ دارند، مطرح کرده و مواد ۷ تا۱۱ را به آن اختصاص داده است. شاید این شورا را با اندکی تسامح بتوان جانشین شورای عالی نظارت بر اتاق ایران به شرح ماده ۹ قانون فعلی اتاق دانست. اما این فصل اصولا ربطی به سازمان و ساختار تشکیلاتی اتاق ندارد و در واقع باید جزئی از «قانون ایجاد فضای مساعد کارآفرینی و رفع موانع کسب‌وکار» باشد که اتاق ایران و اتاق تعاون در قسمت اخیر بند د ماده ۹۱ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ مکلف به تهیه و ارائه متن آن شده‌اند. با این وصف، چاره‌ای جز حذف فصل چهارم از پیش‌نویس نیست و البته با کنار گذاشتن این فصل، فلسفه تشکیل موسسه کذایی مرکز ملی بهبود فضای کسب‌وکار نیز به هوا خواهد رفت. توضیحا باید گفت که تدوین‌کنندگان پیش‌نویس فرصت را غنیمت شمرده و در ماده ۱۱ آن ایجاد و ثبت یک موسسه غیر‌تجاری غیر‌دولتی با عنوان مرکز ملی بهبود فضای کسب‌وکار را مطرح کرده‌اند که زیر نظر رییس اتاق تشکیل می‌شود. تجربه نشان می‌دهد که موسسان و گردانندگان چنین موسسه‌ای احتمالا کسانی خواهند بود که در اتاق نفوذ و قدرت دارند و در آینده می‌توانند با بستن قراردادهایی با اتاق یا نهادهای دولتی ذی‌ربط و فروش نظرات مشورتی و به دست گرفتن کارهای پژوهشی کسب درآمد کنند. اگر بیشتر دقت کنیم، موسسه یاد شده چیزی جز انتفاعی کردن برخی از وظایف اتاق برای افراد خاص نیست و عملا می‌تواند، گونه‌ای انحراف و سوء‌استفاده از بند د ماده ۹۱ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ باشد. در این ماده اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران و اتاق تعاون موظف شده‌اند، واحد پایش و پیگیری اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی را ایجاد کنند و بدیهی است این واحد باید در درون خود اتاق‌ها به وجود آید و قانونگذار اجازه تاسیس موسسه‌ای مستقل را به اتاق ایران نداده است.
*وکیل دادگستری و عضو اتاق تهران
ارسال نظر