آیا برنامه هفتم توسعه هم محکوم به شکست است؟
اول- احتمال عدم‌واقع‌بینی در تهیه طرح‌ها: این در واقع نظر مجریان طرح‌هاست که معتقدند طرح‌ها فاقد واقع‌بینی کافی هستند و نمی‌توانند به مسائل توسعه پاسخ دهند. باتوجه به تنوع و تعدد تهیه‌کنندگان طرح که از زمینه‌های مختلفی مثل حرفه‌ای و دانشگاهی هستند و حتی کسانی با سابقه مدیریت‌های توسعه حضور دارند و با توجه به نقطه‌نظرات متفاوت این افراد، کاملا بعید به نظر می‌رسد که هیچ‌کدام از طرح‌ها نتوانند به واقع‌بینی برسند و به این علت تحقق‌پذیر نباشند؛ مگر اینکه واقع‌بینی به علت تحولات غیر‌قابل‌پیش‌بینی اصولا ناممکن باشد.
دوم- احتمال عدم تعهد مدیران و مسوولان کشوری به طرح‌ها: این احتمال نیز بسیار اندک است که تمام این مدیران چنین روحیه‌ای داشته و همه تقریبا رفتاری مشابه در جهت عدم تعهد تحقق‌پذیری برنامه‌ها و طرح‌های توسعه داشته باشند.
سوم- مشکل فرآیند برنامهریزی و تحقق‌پذیری طرح‌های توسعه: بدین‌ترتیب مشخص می‌شود که مشکل را باید در جای دیگری جست‌وجو کرد که مهم‌ترین آن خود فرآیند برنامهریزی و تحقق‌پذیری با شیوه‌های رایج است.
پیدایش برنامهریزی
به احتمال قوی، برنامهریزی و تهیه طرح برای توسعه (در دوران گذشته) در آغاز با استقرار دولت شروع شده است؛ چون جوامعی که با رشد طبیعی توسعه یافته‌اند، عملا بدون برنامه‌ای مدون و از‌پیش‌تدوین‌شده و مرحله‌به‌مرحله با مقتضیات جدید توسعه، شکل گرفته و تکامل یافته‌اند. با ظهور عصر صنعت و شتابان شدن رشد در تعدادی از کشورها، آن شکل از توسعه متوازن جوامع که گام‌به‌گام و برحسب ضرورت‌های جدید صورت می‌گرفت، دیگر نتوانست به حیات خود ادامه دهد، لذا توازن توسعه کشورها را به هم ریخت و به‌تدریج این تفکر را پایه‌ریزی کرد که کشورها باید براساس «طرح‌ها و برنامه‌های مدونی» توسعه یابند. این تمایل بعداز جنگ اول جهانی با تخریب‌های وسیع شهرها و ضرورت دخالت دولت در باز‌سازی آنها بیشتر نمایان شد. البته استقرار نظام سوسیالیستی در تعدادی از کشورها (که عملکرد نظام بازار را در‌هم پیچیده بود) نیز به این امر دامن زد و برنامهریزی برای توسعه کشورها را در دستورکار قرار داد.
هلند از کشورهای بسیار با‌سابقه و نوآور در امر برنامهریزی هم اقتصادی و هم فضایی (سرزمینی) است. دفتر مرکزی برنامهریزی (Centraal planbureau= CPB) هلند که در حال حاضر دفتر تحلیل سیاست‌های اقتصادی هلند نامیده می‌شود، درست بعد از جنگ‌جهانی دوم در سال ۱۹۴۵ تاسیس شد و نخستین مدیر آن اقتصاددان معروف (و برنده جایزه نوبل این رشته) یان تینبرگن (Jan Tinbergen) بود. این دفتر در گذشته به برنامهریزی اقتصادی در سطح ملی می‌پرداخت. اما برخلاف فرانسه که به نوعی دولت‌گرایی روی آورده بود، رهیافت هلند چیزی میان روش فرانسه و کشورهای با اقتصاد لیبرال‌تر مانند آلمان و ایالات‌متحده بود.
الگوی برنامهریزی بلژیک که در سال ۱۹۵۹ با تاسیس دفتر برنامهریزی اقتصادی پایه‌گذاری شد، ابتدا متاثر از الگوی هلندی و سوئدی بود و در مرحله دوم و با قانونی جدید در سال ۱۹۷۰ بیشتر به الگوی سنتی فرانسه نزدیک شد. حتی در کشوری چون ایالات‌متحده که سرمدار اقتصاد بازاری (مبتنی بر بازار) است، نمونه‌های مهمی از برنامهریزی از جمله برنامه دره تنسی (TVA) را سراغ داریم که شهرت جهانی دارد. هنوز هم در کشور مذکور برنامهریزی منطقه‌ای فراگیرنده یک یا چند ایالت و نیز برنامهریزی نواحی متروپلی، بسیار رایج بوده و از نیمه‌های دهه هفتاد به بعد رایج‌تر هم شده است. در ایران هم از ۱۳۲۷ برنامهریزی و تهیه برنامه‌های ۵ و ۷ساله در دستورکار قرار گرفت و هنوز هم ادامه دارد (برگرفته از کتاب آمایش سرزمین، دکتر فیروز توفیق، نشر مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران).
۲- تحول در نهادهای موثر بر برنامه
از نیمه دوم قرن بیستم به بعد تغییرات در کشورها شتاب روزافزونی یافت و پیش‌بینی‌ها و برنامه‌ریزی‌های از نوع سنتی را بسیار دشوار کرد تا جایی‌که بسیاری از برنامه‌ها نقش بر آب شدند. این پدیده همراه با ناپایداری روزافزون باعث شده است که جوامع از این دست به‌تدریج به این نتیجه برسند که بهتر است خود را بیش از این اسیر چارچوب‌های تنگ برنامه‌های سنتی نکرده و به جای آن گوش‌به‌زنگ و آماده رویارویی با وضع جدید باشند. پدیده موردبحث همراه با جهانی شدن که از امکانات برنامهریزی و دخالت دولت‌های ملی کاسته است، جایگاه بزرگ‌تری را در برنامه‌ریزی‌ها به خود اختصاص داده است؛ به‌گونه‌ای که از اواخر قرن بیستم در کشورهایی مانند آلمان فدرال، هلند، ژاپن و کره‌جنوبی دیگر برنامهریزی مرکزی (سنتی) را کنار گذاشته‌‌اند، در این دوره برنامه‌ریزی‌های زیست‌محیطی و فضایی رونق فراوان یافت. سرشت برنامه‌ها نیز خواه در سطح ملی و خواه در سطوح منطقه‌ای و محلی از کمی و انعطاف‌ناپذیر به کیفی و راهبردی (استراتژیک) تغییر یافته است. تا جایی که گاهی «برنامه» چیزی بیش از مجموعه‌ای از رهنمودهای کلی نیست. با توجه به آنچه در بالا گفته شد این سوال مطرح می‌شود که: آیا برنامهریزی هنوز محلی از اعراب دارد؟ «امبروزبیرس» بهتر از هر کس این پارادوکس در برنامهریزی مبتنی بر قطعیت را بیان کرده است. او می‌گوید: «برنامه کوشش برای یافتن بهترین شیوه دستیابی به یک نتیجه تصادفی است.»
۲-۱- الگوها و نظم‌های رو به تکوین
انسان‌ها محدود به اقدام کردن در چارچوب الگوهای رایج تصمیم‌گیری نیستند. امروزه افراد به دلیل وجود تکنولوژی‌ها و روابط پیشرفته قادرند توسعه‌های با مقیاس وسیع را درک کنند و به آن پاسخ دهند. این بدان معناست که تمام درجات آگاهی (در سطوح محلی، منطقه‌ای، ملی و جهانی) همزمان در برنامه‌ریزی‌های معاصر مورد توجه قرار گیرند. مرکز برنامهریزی سینفین در این مورد می‌گوید: ماهیت یافته‌ها فقط این نیست که برنامهریزی نوین باید درک حساس‌تری از موقعیت برنامهریزی داشته باشد، بلکه برنامه‌ریزان باید با تمایز بخشیدن بین نظم هدایت‌شده و رو به تکوین نسبت به پیچیدگی موقعیت برنامهریزی آگاه‌تر باشند.
نظم رو به تکوین نباید به مثابه بی‌نظمی تلقی شود، بلکه یک نوع کاملا متفاوت از نظم است که به‌ندرت در برنامهریزی استراتژیک مرسوم و عقلانی به آن توجه می‌شود، استفاده از این نوع نظم این امکان را فراهم می‌سازد تا فروضی را که شامل هر پدیده بدون نظم و فاقد برنامهریزی و طراحی است، زیر سوال ببرد (کتاب برنامهریزی استراتژیک توسعه منطقه‌ای، دکتر محمدحسین شریف‌زادگان و بهزاد ملک‌پور اصل، نشر دانشگاه شهید بهشتی).
۲-۲- رهنمودهایی به برنامهریزی نوین
طرح‌ها و شکل‌گیری کشورها مانند یک وسیله مکانیکی، یک اتومبیل و حتی یک بنا نیست که بتواند عینا مشابه برنامهریزی و طراحی شهری ساخته شود. به همین ترتیب مثل یک اتومبیل نیستند که بشود در آن باربند، آینه بغل و تجهیزات دیگر استفاده کرد و از آنها بهره‌مند شد. حتی مثل یک ساختمان نیست که بتوان یک اتاق بزرگش را با دیوار به دو اتاق بدل کرد و این‌ها کلیت آن اتومبیل یا بنا را دگرگون نکند. در واقع کشورها مثل یک سینی با تعداد حبه قند نیستند که بتوان به هر بخش آنها تعدادی حبه دیگر افزود یا حبه‌هایی روی بعضی حبه‌های موجود گذاشت و تغییرات حاصله را در همان حد دانست؛ چون کشور خود نیز با افزایش هر عنصر خود را تغییر می‌دهد و با آن تطبیق می‌دهد (یا از آن می‌گریزد) و به علت تداخل شدید فعالیت با کالبد، با هر تغییری، به کشوری با چشم‌اندازهای توسعه دیگر بدل می‌شود.
۲-۳- روند توسعه در کشورها سیال هستند و نه صلب
بدین‌ترتیب معلوم شد کشور مانند یک سینی پر از حبه‌های قند نیست، بلکه همچون یک کاسه پرآب است که به هر جای آن مقداری آب اضافه شود، کل کشور از آن متاثر می‌شود (یعنی سطح آب بالا می‌آید) یا اگر آب جدید گرم‌تر یا سردتر از آب داخل جام باشد، کل آن گرم‌تر یا سردتر می‌شود؛ بدین معنا که اگر مثلا همان درجه گرما درجه حرارت موردنظر برای کشور باشد، با هر تغییر باید دوباره کل کشور برنامهریزی شود و عوامل تعادل در آن به کار گرفته شود. برای مثال یک توسعه در شمال‌شرقی سرزمین به اصلاحات و برنامه‌هایی در جنوب‌غربی یا مرکز کشور برای تعادل‌بخشی به توسعه نیاز دارد.
۳- برنامهریزی و تحقق توأمان طرح‌های توسعه
اصلی‌ترین عنصر توسعه مطلوب «تعادل‌بخشی به سکونت و فعالیت در فضای کشورهاست.» در صورتی که آینده کشورها قابل‌پیش‌بینی بود و عوامل تحول هم تماما قابل‌شناسایی بودند، برنامهریزی برای این امر شاید ممکن بود، لاکن در اغلب کشورها به‌خصوص ایران (با وابستگی شدید به نفت و عوامل جهانی) این امر ممکن نیست، لذا نمی‌توان یک برنامه جامع تعادل‌بخشی برای سکونت و فعالیت در کشور نوشت.
به‌ناچار برنامهریزی با تحقق توسعه تعادل‌بخش باید توأمان صورت‌پذیرند. یعنی در تقسیمات کشوری موردنظر، برای مثال نواحی کشور (حدود ۱۵۰ ناحیه)، کوشش شود هیچ یک از حد معینی از توسعه پایین‌تر نیایند. لذا باید شاخص‌هایی داشت که مرتبا در حد توسعه این نواحی را مشخص کرده تا دولت بتواند در مواقع ضروری با تزریق بودجه و عوامل دیگر آن ناحیه عقب‌مانده را به حد مورد قبول در حد توسعه برساند.
۴- عوامل و عناصر اصلی ساختار توسعه و آمایش سرزمین
۴-۱- در سطح کل کشور
لازم به توضیح است که این بخش کاملا تدوین شده است، که فقط روش را ارائه کند. در صورت پذیرش این روش کارشناسان با مقدماتی طرح‌های توسعه و آمایش سرزمین باید به تدقیق این عناصر و همین‌طور تعیین سنجه‌های مربوطه بپردازند. به طور مقدماتی می‌توان گفت برنامه توسعه سرزمین به عوامل اصلی پایه‌ای زیر متکی است:
یک- زیرساخت‌ها
دو-منابع
سه- شبکه آمد‌و‌شد به‌خصوص ریلی و فرودگاه
برهم‌گذاری این داده‌ها با هم است که برای هر کشور جایگاه معینی را در توسعه نمایش می‌دهد. در این گزارش، این برهم‌گذاری در یک دیاگرام سه‌بعدی، نقطه‌ای را مشخص می‌کند که فاصله آن تا مرکز دیاگرام «بعد شاخص پایه ملی» نامیده می‌شود.
فرمول پایه‌ای محاسبه بُعد شاخص
اندازه «بُعد شاخص» که برابر با یال یک مکعب مستطیل است، که سه ضلع آن را، سنجه‌های سه عامل یاد‌شده تشکیل می‌دهد، از فرمول جذر مجموع توان دوم‌های سه عامل اصلی حاصل می‌شود. بعد پایه باتوجه به عناصر مهم دیگری در برنامه‌ها و طرح‌های توسعه بعد شاخص کشور را می‌سازد که به طور مقدماتی دو عامل دیگر را شامل می‌شود:
الف- عوامل تشکیل‌دهنده تولید
ب- خدمات موظف دولتی
درنتیجه بعد شاخص پایه با این عامل در یک دیاگرام سه‌بعدی دیگر بعد شاخص کشوری را خواهد ساخت. اگر سنجه‌ها را ۱ تا ۱۰ بگیریم، در حد بالا بعد شاخص پایه برابر ۳/ ۲۲ می‌شود. فرض کنیم در شرایط حاضر کشور بعد شاخص سرزمین ۱۲ باشد و در برنامه توسعه پیش رویش بخواهد آن را به ۱۵ برساند. درنتیجه برنامه‌ها باید طوری طراحی شود که این ارتقا صورت گیرد.
۴-۲- سنجه‌های سازنده بعد شاخص نواحی کشور
در نواحی کشور عناصر مهم (به شکل مقدماتی) در بعد شاخص پایه ناحیه‌ای عبارتند از:
یک- وضعیت منابع طبیعی، خاک، آب‌و‌هوا
دو- نسبت دسترسی به خطوط ریلی و فرودگاه
سه- وضعیت زیرساخت‌ها
که با تراکم جمعیتی و نسبت شهرنشینی (به‌علاوه بعد پایه) بعد شاخص ثانویه را می‌سازند. بعد شاخص ثانویه به‌علاوه وضعیت تولید در ناحیه و بعد شاخص سرزمین سازنده «بعد شاخص ناحیه» خواهند بود. با این محاسبات (و با سنجه‌های ۱ تا ۱۰ برای هر عنصر و ۱۲ برای کشور) بعد شاخص ناحیه‌ای بین ۲/ ۱۲ تا ۲۹ متغیر خواهد بود. برای تعادل باید به حد میانه این دو رسید که حدود ۲۱ است، که می‌تواند به‌تدریج از میانه آنها یعنی ۱۶ شروع و در آخر اولین برنامه به ۲۱ رسید. یک عامل کنترلی نیز به کار گرفته می‌شود و آن هم مقایسه با طرح آمایش سرزمین مصوب۱۴۰۰ است.
۴-۳- برنامهریزی و تحقق توأمان توسعه سرزمین با بهره‌وری از بعد شاخص
معلوم شد بعد شاخص نواحی کشور از ۲/ ۱۲ تا ۲۹ در نوسان است و در اولین مرحله برای تعادل‌بخشی به نظام سکونت و فعالیت در فضا و توسعه متعادل کشور باید نواحی به بعد شاخص ۱۶ برسند. بدین‌ترتیب در نواحی با بعد شاخص کمتر از ۱۶ مرتبا باید تزریق سرمایه و منابع و جمعیت شود. نواحی با بعد شاخص ۱۶ تا ۲۱ (حد میانه) می‌توانند با شدت سرمایه و منابع را جذب کنند و اولویت با نواحی با بعد شاخص کمتر از ۱۶ است. در نواحی با بعد شاخص ۲۱ به بالا تزریق هر گونه سرمایه و منابع ملی ممنوع است و آنها فقط باید با منابع و سرمایه داخلی رشد کنند.
۴-۴- روش به‌روزرسانی
از آنجا که با هر تغییری (البته از حد تعیین به بالا) بعد شاخص سرزمین و درنتیجه بعد شاخص نواحی کشور تغییر می‌کند، بعد شاخص نواحی مرتبا تغییر یافته و شرایط توسعه آنها نیز شکل جدید می‌گیرد. این امر برنامهریزی و تحقق توأمان و مرتب اصلاح‌شونده را ممکن می‌سازد. یعنی مرتبا تغییرات در تقسیمات کوچک‌تر کشوری، جایگاه توسعه در کل سرزمین را تغییر می‌دهد (و بعد شاخص ملی تغییر می‌کند) و چون بعد شاخص سرزمین، یکی از عناصر بعد شاخص نواحی کشور (تقسیمات کشور) است، این عدد در آنها اثر می‌گذارد. بعد شاخص نواحی نقاطی در سرزمین با اعدادی که رنگ‌های سبز، قرمز و سفید را نمایش می‌دهد مرتب تغییر می‌کند. توسعه باید در جهتی باشد که مرتب نقاط قرمز کم شوند و تعادل در سکونت و فعالیت در سرزمین شکل گیرد. یعنی تمام تزریق مالی و منابع کشور با حرکت به نقاط قرمز آنها را به سمت رنگ سفید و بعد سبز سوق می‌دهند. البته نقاط قرمزی که در مقطع زمانی باتوجه به توسعه کشور و دیگر نواحی تغییر رنگ می‌دهند و ممکن است سفید شوند یا برعکس نقاط سفیدی که قرمز شوند.
۵- تعادل‌بخشی دائمی و مرحله‌ای
همان‌طور که گفته شد، با تعیین بعد شاخص نواحی کشور، نقشه‌ای خواهیم داشت، با نقاط سبز، سفید و قرمز، که کوشش برنامه‌های توسعه باید در جهت کاهش نقاط قرمز و سپس سفید و تبدیل همه به سبز شود. لکن این امر هم باید مرحله‌ای باشد و با طرح آمایش نیز کنترل شود. بدین‌ترتیب که در مرحله اول نواحی همگون با هم در مجموعه‌هایی ترکیب و برای مثال ۳۰ تا ۵۰ منطقه را تشکیل دهند، که در هریک نقاط سبز، سفید و قرمز مشخص و پتانسیل‌های توسعه منطقه را روشن می‌کند. سپس در کلان مناطق ده‌گانه (یا نه‌گانه) این امر مشخص می‌شود. لذا تعادل‌بخشی اول در جهت تعادل بین کلان مناطق، سپس مناطق و در نهایت نواحی صورت می‌پذیرد و تعادل‌بخشی به نظام سکونت و فعالیت در سرزمین، مرحله‌ای پیش می‌رود.
جمع‌بندی
این مقاله می‌خواهد اثبات کند که تدوین برنامه هفتم توسعه کشور با روش‌های گذشته منجر به شکست‌های مشابه ۶ دوره گذشته می‌شود. لذا بعد از ۶ تجربه شکست‌خورده باید از روش‌های سنتی و خطی شناخت، پیش‌بینی و تدوین برنامه دست کشید و به روش‌های نوین روی آورد که کاملا منعطف بوده و با تغییر شرایط توسعه را با آن تحولات هماهنگ کنند. یکی از روش‌های ممکن روشی است که با عنوان «برنامهریزی و تحقق توأمان» (کتاب برنامهریزی و تحقق توأمان طرح‌های شهری، نشر آذرخش، ۱۳۹۹) توسعه معرفی شده است.
