تسکین کسری به‌جای درمان آن
سید مقداد ضیاتبار
در ادبیات بخش عمومی و بودجه‌‌‌ریزی، از فروش اوراق بدهی همواره به عنوان یکی از راه‌‌‌های به‌صرفه با هدف تامین هزینه‌‌‌های دولت یا جبران کسری بودجه یاد می‌شود. بدیهی است که لازمه تحقق مناسب این امر، یعنی فروش میزان کافی از اوراق متناسب با آنچه در سند بودجه در نظر گرفته شده است وجود فضای مالی در اقتصاد موردنظر است. فضای مالی اشاره به وجود یک امکان در بودجه دولت دارد تا بدون به‌خطر افتادن پایداری مالی دولت و بدون ایجاد هرگونه لطمه به ثبات اقتصادی بتوان با انتشار اوراق بدهی بخشی از کسری بودجه را تامین کرد. بنابراین هنگامی‌که اقتصاد از ثبات برخوردار باشد و در عین حال وضعیت مالی دولت نیز در شرایط پایدار به سر ببرد، انتشار اوراق می‌تواند به عنوان ابزاری کارآمد (در مقایسه با استقراض از بانک مرکزی) با هدف پوشش بخشی از هزینه‌‌‌های دولت به کار گرفته شود و در عین حال با جلوگیری از رشد پایه پولی، اثرات تورمی نیز به همراه نداشته باشد.
در اقتصاد ایران نیز، به‌ویژه در سال‌های اخیر انتشار اوراق مالی اسلامی با هدف جبران کسری بودجه در دستور کار دولت‌‌‌ها قرار گرفته است. به عنوان مثال در سال ۱۳۹۹ مبلغ ۱۷۱هزار میلیارد تومان (که مبلغ ۸۳هزار میلیارد تومان آن با مجوز سران قوا بوده است) و در سال کنونی (۱۴۰۰) فروش ۱۳۲هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی در سند بودجه پیش‌بینی شده است که این رقم در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ عدد ۹۸هزار میلیارد تومان را نشان می‌دهد (در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ گفته شده در صورت عدم‌تحقق درآمدهای نفتی، تا سقف عدم‌تحقق به اوراق افزوده شود).
نکته حائز اهمیت آنکه گرایش دولت‌‌‌ها به اوراق بدهی در اقتصاد ایران نه به عنوان ابزاری مناسب، بلکه به عنوان تنها راه چاره‌‌‌ای که در دسترس است نگریسته می‌شود. به سخن دیگر، انتشار اوراق زمانی به عنوان ابزاری جذاب توسط دولتمردان به کار گرفته شده که درآمدهای نفتی با کاهش بی‌سابقه ناشی از تحریم‌های بین‌المللی روبه‌رو بوده است. بدیهی است زمانی که اقتصاد از شرایط باثبات برخوردار نباشد اتکای بیش از حد به اوراق بدهی نیز نمی‌تواند از کارآمدی لازم برخوردار بوده و در عین حال رشد روزافزون آن نیز تهدیدی برای پایداری مالی دولت خواهد شد.
گواه این امر نیز رغبت پایین به خرید این اوراق در سال‌جاری است، به‌گونه‌‌‌ای که در سند بودجه سال ۱۴۰۰ انتشار ۱۳۲هزار میلیارد تومان اوراق پیش‌بینی شده است و تا زمان نگارش این یادداشت و با برگزاری ۲۴ حراج تنها رقمی حدود ۶۰هزار میلیارد تومان به فروش رفته که متوسط ۵/ ۲هزار میلیارد تومان در هر حراج را نشان می‌دهد. این در حالی است که چنانچه دولت بخواهد رقم کامل ۱۳۲هزار میلیارد تومان را محقق کند باید تا پایان سال به طور متوسط ۶هزار میلیارد تومان اوراق منتشر و به صورت هفتگی به فروش برساند که این رقم با متوسط آنچه که در ۹ماه نخست سال‌جاری رخ داده است فاصله معناداری دارد.
نکته اخیر شاهدی بر نبود فضای مالی در اقتصاد ایران است، چراکه از یک‌سو توان فروش حجم کافی از اوراق به منظور پوشش کسری بودجه وجود نداشته و از سوی دیگر دولت با ایجاد مالیات تورمی و آسیب بر ثبات اقتصادی سعی در حفظ پایداری مالی خود دارد. جدول ارائه شده، تصویر روشنی از فروش اوراق مالی اسلامی در ۹ماه نخست سال ۱۴۰۰ به دست می‌دهد.
در پایان ذکر دو نکته خالی از لطف نخواهد بود. نخست آنکه فروش اوراق باید به عنوان راه‌حلی در مقابل استقراض از بانک مرکزی و رشد پایه پولی در نظر گرفته شود، نه آنکه خود به طریقی و به صورت غیرمستقیم منجر به رشد پایه پولی و رشد نقدینگی شود. برای مثال چنانچه بانک‌ها توسط دولت ملزم به خرید اوراق بدهی شوند، اندک زمانی بعد بانک‌های مذکور ناچار به اضافه برداشت از بانک مرکزی شده و این خود رشد پایه پولی و نقدینگی را به دنبال خواهد داشت.
بنابراین شناخت ترکیب خریداران اوراق و چگونگی آن (اختیاری یا اجباری) می‌تواند درک بهتری از پیامدهایی که در آینده نزدیک در انتظار اقتصاد ایران است به دست دهد. دوم، اقتصاد ایران بی‌شباهت به بیماری نیست که از درد مزمنی به نام کسری بودجه ساختاری رنج می‌‌‌برد و برای تسکین آن در گذر زمان به مسکن‌‌‌های کوتاه‌مدت رجوع می‌کند. گاهی درآمد نفت، گاهی اوراق بدهی، گاهی انتشار اوراق بدهی فراتر از سقف تعیین شده با مجوز سران سه قوه و گاهی با عدم‌تخصیص برخی هزینه‌‌‌ها سعی در تسکین این درد دارد. در جدیدترین اقدام خود نیز دست به انتشار اوراق بدهی با سررسید کمتر از یک سال زده است (رجوع کنید به اوراق اراد ۹۳ در حراج‌‌‌های بیست‌ویکم، بیست‌ودوم‌و بیست‌وسوم). تردیدی نیست که بهره‌‌‌گیری از راهکارهای کوتاه‌مدت تنها منجر به تعمیق بحران، کاهش رفاه آحاد جامعه از کانال مالیات تورمی و حتی بروز نارضایتی‌‌‌های اجتماعی در آینده خواهد شد.
در حوزه راه‌‌‌حل‌‌‌ها نیز باید نهاد سیاستگذار به طراحی و پایه‌‌‌ریزی قواعد مالی اهتمام جدی ورزد. قواعدی که با اعمال محدودیت بر کل‌‌‌های بودجه‌‌‌ای نظیر سقف بدهی عمومی، کسری بودجه و مخارج دولت به دنبال حاکمیت انضباط مالی در مالیه عمومی باشد و در کنار آن به اصلاح ساختارهای نهادی و نظام بودجه‌‌‌ریزی نیز توجه شود. محدود کردن یا حذف تبصره‌‌‌های فرابودجه‌‌‌ای، نظام بودجه‌‌‌ریزی مبتنی بر عملکرد و افزایش نقش سازمان برنامه و بودجه، مثال‌‌‌هایی از اصلاحات نهادی هستند اما باید توجه داشت پیش‌شرط موفقیت هرگونه اصلاحی در ساختار نظام بودجه‌‌‌ریزی، درک ابعاد اقتصاد سیاسی آن است. اصلاح ساختار بودجه دولت، به‌ویژه در سمت هزینه‌‌‌ها یقینا اصطکاک‌‌‌هایی را با خود به همراه خواهد داشت و پیش‌نیاز موفقیت آن نیز ایجاد یک اجماع نظر در تمامی سطوح حاکمیت است و عزم و اراده تنها یک دولت خاص راهگشا نخواهد بود.
