تنها کشور نفتی توسعه یافته؛ نروژ؛ چرا؟
نفت برای همه، حتی کسانی که هنوز به دنیا نیامده‌اند
نویسنده: اشنایدر هلدن*،** مترجم: بهزاد بابازاده تاریخ انتشار آگوست 2013 در بسیاری از کشورها، منابع طبیعی به ضرر توسعه اقتصادی بوده‌اند. ادبیات مربوط به شومی منابع نشانگر رابطه‌ای ناامیدکننده است: کشورهای دارای منابع طبیعی زیاد و کشورهای نفتی عموما رشدی کمتر از سایر کشورها را تجربه می‌کنند. نروژ در این چارچوب جای نمی‌گیرد و حتی رشد اقتصادی این کشور از اکثر کشورهای توسعه‌یافته دیگر بیشتر بوده است.
چرا؟ در این مقاله اجزای کلیدی مدیریت نروژ بر منابع نفتی را توضیح می‌دهیم و گرچه تمرکز اصلی بر مدیریت درآمدهای حاصل از بخش نفت است، اما اثرات بخش نفت بر اقتصاد نروژ نیز به شکل عمومی مورد بحث قرار خواهد گرفت.
در بخش ۲ تصویر مختصری از گذشته فعالیت‌های نفتی ارائه می‌دهد، بخش ۳ چالش‌های مرتبط با بیماری هلندی و شومی منابع را توضیح می‌دهد. درآمدهای دولت از بخش نفت در بخش ۴ مورد بحث قرار گرفته است، بخش ۵ مدیریت ثروت نفت را بیان می‌کند و بخش ۶ قاعده مالی را توضیح می‌دهد. تاثیرات بیشتر بر اقتصاد نروژ در بخش ۷ توضیح داده شده است. بخش ۸ درس‌های احتمالی برای سایر کشورها را جمع‌بندی می‌کند.
۱- مقدمه: تعلق نفت به همه مردم
(از جمله نسل‌های آتی)
در بسیاری از کشورها، منابع طبیعی به ضرر توسعه اقتصادی بوده‌اند. ادبیات مربوط به شومی منابع نشانگر رابطه‌ای ناامیدکننده است: کشورهای با منابع طبیعی زیاد عموما رشدی کمتر از سایر کشورها تجربه می‌کنند. (به عنوان نمونه نگاه کنید به Sachs and Warner (۱۹۹۵) و Mehlum, Moene and Torvik (۲۰۰۶) نروژ در این چارچوب جای نمی‌گیرد. رشد اقتصادی این کشور از اکثر کشورهای توسعه‌یافته دیگر بیشتر بوده است. درآمد سرانه بر حسب شاخص برابری قدرت خرید از پنج درصد زیر متوسط کشورهای توسعه یافته در سال ۱۹۷۰ به ۷۰ درصد بیشتر از میانگین این کشورها در سال ۲۰۱۲ رسیده است. به علاوه، بیشتر درآمدهای نفتی در صندوق بازنشستگی دولت پس‌انداز شده است و تنها بازگشت انتظاری حقیقی (۴ درصد) آن برای جبران کسری بودجه بدون احتساب نفت مورد استفاده قرار می‌گیرد. بنابراین، درک چگونگی حصول این امر به نظر جالب می‌رسد، البته برای کشورهایی با پشتوانه تاریخی و نهادی متفاوت، انطباق با عین این سیاست‌ها دشوار است.
در این مقاله عناصر کلیدی مدیریت نروژ بر منابع نفتی توضیح داده خواهد شد. اگرچه تمرکز اصلی بر مدیریت درآمدهای بخش نفت خواهد بود، اما به طور خلاصه در مورد تاثیر کلی بخش نفت بر اقتصاد نروژ نیز بحث خواهد شد.
مدیریت منابع نفتی منعکس‌کننده نگرش تصمیم‌گیرندگان نروژی مبنی بر تعلق داشتن منابع به مردم و لزوم انتفاع تمام جامعه (که شامل نسل‌های آتی نیز میشود) از توسعه است. این مساله به چند دلیل چالش برانگیز بود. درآمدهای نفتی به دلیل اتکا به منابع طبیعی تجدید ناپذیر موقتی هستند. به علاوه، این درآمدها به دلیل نوسانات موجود در قیمت نفت و نااطمینانی در خصوص میزان موجودی منابع به شدت پرنوسان هستند. بازیافت نفت از زمین به لحاظ فنی نیز بسیار دشوار است که این امر ضرورت مشارکت شرکت‌های بین‌المللی را به وجود می‌آورد.
برای دستیابی به این هدف بلند، سیاست‌هایی در حوزه‌های مختلف پیاده شده است. سیستم مالیاتی و قانونی باید تضمین کنند که درآمدهای نفتی به روشی مطمئن و سودآور به کار گرفته می‌شوند و همچنین حجم عظیم درآمدهای نفتی توسط دولت جمع‌آوری میشود. هدف دیگری که باید تامین بشود حضور معنادار نروژی‌ها در فعالیت‌های نفتی بود، بنابراین شرکت‌های نروژی باید می‌توانستند در خود تخصص ایجادکنند و در فعالیت‌های بخش نفت و گاز مشارکت کنند. این سیاست‌ها در قالب ده فرمان نفتی تدوین و در ژوئن سال ۱۹۷۲ به اتفاق آرا در پارلمان نروژ تصویب شدند:
۱. وجود کنترل و نظارت ملی بر تمام عملیات‌های فلات قاره نروژ باید تضمین شود.
۲. اکتشافات نفتی باید به نحوی انجام شود که تا حد امکان نروژ را از جهت تامین نفت خام از دیگران مستقل کند.
۳. صنعت جدیدی بر اساس نفت ایجاد و توسعه داده خواهد شد.
۴. توسعه صنعت نفت باید توجه لازم را به فعالیت‌های صنعتی موجود و محافظت از طبیعت و محیط زیست داشته باشد.
۵. سوزاندن گازهای قابل استخراج فلات قاره مگر در دورههای کوتاه آزمایش، نباید پذیرفته شود.
۶. نفت فلات قاره به عنوان قاعده‌ای کلی باید به نروژ منتقل شود، مگر در شرایطی که ملاحظات اجتماعی-سیاسی روش دیگری را اقتضا کند.
۷. دولت باید در تمام سطوح مناسب مشارکت داشته باشد و در هماهنگی منافع نروژی‌ها در صنعت نفت نروژ و نیز در تشکیل جامعه نفتی یکپارچه که دیدگاه‌های خود را در سطح ملی و بین‌المللی جامی‌اندازد، ایفای نقش کند.
۸. شرکت نفتی دولتی تاسیس خواهد شد که می‌تواند مراقب منافع تجاری دولت باشد و همکاری مناسبی با منابع نفتی داخلی و خارجی داشته باشد.
۹. الگوی فعالیت‌ها باید در مدار ۶۲ درجه شمالی به نحوی انتخاب شود که منعکس‌کننده شرایط اجتماعی - سیاسی موجود در آن بخش از کشور باشد.
۱۰. اکتشافات گسترده نفتی نروژ می‌تواند تکالیف جدیدی را برای سیاست خارجی نروژ ایجاد کند.
در ادامه، سیاست‌های مدیریت و خرج ثروت نفتی با تاسیس صندوق نفتی (در حال حاضر صندوق بازنشستگی) در سال ۱۹۹۰ و اتخاذ قاعده مالی خاص در سال ۲۰۰۱ اهمیت بیشتری به خود گرفت.
۲- مختصری از گذشته
منابع نفتی فلات قاره نروژ در دهه ۱۹۶۰ با فعالیت شرکت نفتی فیلیپس کشف شد. مقامات نروژی نسبت به منابع مذکور اعلام مالکیت کردند، اما اکتشافات اولیه تا حد زیادی توسط شرکت‌های نفتی بین‌المللی تامین مالی و اجرا می‌شد. تولید نفت در ژوئن ۱۹۷۱ در میدان نفتی اکوفیسک آغاز شد. در طول دهه ۱۹۷۰ مشارکت نروژی‌ها به تدریج افزایش پیدا کرد و شرکت‌های نفتی نروژی یعنی شرکت دولتی استات اویل و شرکت‌های خصوصی ساگا و هیدرو نقش مهم‌تری ایفا کردند. از سال ۱۹۷۲ به بعد، استات اویل ۵۰ درصد از سهم مالکیت تمام میادین جدید را در اختیار گرفت. اگرچه این امر بعدا اصلاح شد و در حال حاضر این سهم می‌تواند کمتر یا بیشتر از این مقدار باشد. بخشی از شرکت استات اویل در سال ۲۰۰۱ به بخش خصوصی واگذار شد، اما دولت ۶۷ درصد از سهام آن را در اختیار خود نگه داشته است. دولت همچنین سهم مالکیت غیرفعال و قابل توجهی را از طریق بهره مالی مستقیم دولت (SDFI) در تمام میادین در اختیار دارد. SDFI در سال ۱۹۸۵ با در اختیار گرفتن نیمی از سهام مالکیت استات اویل تاسیس شد. در کادر وسط صفحه نیز به‌صورت خلاصه سیستم اعطای پروانه آورده شده است.
تا سال ۱۹۸۰ درآمدهای نفتی نسبتا کم بود و نروژ برای تامین مالی سرمایه‌گذاری‌های مورد نیاز با کسری تراز جاری قابل ملاحظه‌ای مواجه بود. افزایش قیمت نفت در دهه ۱۹۷۰ اهمیت بخش نفت را افزایش داد و در سال‌های ابتدایی دهه ۱۹۸۰ تولید نفت به ۱۵ تا ۲۰ درصد تولید ناخالص داخلی رسید[۱]. کاهش شدید قیمت نفت در سال ۱۹۸۶ این سهم را به کمتر از ۱۰ درصد در اواخر دهه مذکور رساند. بخش نفت در حال حاضر بخش مهمی از اقتصاد نروژ است. در سال ۲۰۱۰ بخش نفت ۲۲ درصد تولید ناخالص داخلی، ۲۷ درصد درآمدهای دولت، ۲۶ درصد سرمایه‌گذاری کل و ۴۷ درصد کل صادرات را تشکیل داده است. (اداره نفت نروژ، ۲۰۱۳)
بر اساس تخمین اداره نفت نروژ مجموع منابع قابل بازیافت (کشف شده و کشف نشده) فلات قاره نروژ برابر با ۶/۱۳ میلیارد متر مکعب (۸۶ میلیارد بشکه) معادل نفت خام است. به طور تقریبی ۴۴ درصد از این مقدار قبلا تولید شده است و ۳۷ درصد آن منابعی هستند که یا در حال تولید هستند و یا برای تولید آنها تصمیم‌گیری شده است، همچنین تخمین منابع کشف نشده برابر ۵/۱۲ میلیارد متر مکعب (۱۹ درصد)
است.
(گزارش ۲۰۱۳ اداره نفت نروژ) تولید نفت بعد از اینکه در سال ۲۰۰۰ به بیشترین میزان خود رسید به طور قابل ملاحظه‌ای کاهش یافته است، اما این کاهش با افزایش در تولید گاز جبران شده است. (شکل ۱) اکثر منابع باقی‌مانده، گاز هستند، بعد از سال‌ها که کشف مهمی صورت نمی‌پذیرفت، چند کشف مهم در سال ۲۰۱۰ و ۲۰۱۱ انجام شدند. در مورد منابع کشف نشده نااطمینانی قابل توجهی وجود دارد.
با در نظر گرفتن نرخ بهره ۴ درصدی، خالص ارزش فعلی جریان نقدی آتی بخش نفت حدود ۳۷۰۰ میلیارد کرون نروژ در سال ۲۰۱۳ (حدود ۴۸۰ میلیارد یورو) و سهم دولت از این مقدار در حدود ۸۸ درصد آن یعنی ۳۲۷۰ میلیارد کرون است. (گزارش بودجه ۲۰۱۳)
۳- چالش‌بیماری هلندی یا شومی منابع
اقتصاددانان نروژی از ابتدا نگران چالش‌هایی که منابع نفتی برای جامعه نروژ ایجاد می‌کرد، بودند. تجارب هلند مباحث گسترده‌ای را تحت عنوان بیماری هلندی به وجود آورده است. هلند درآمدهای قابل توجهی از تولید گاز طبیعی در دهه ۱۹۶۰ داشت. اما این درآمدها به افزایش مصرف عمومی و ارتقای سطح هزینه‌های داخلی منجر شد که این مساله مشکلاتی را برای بخش صنعت داخلی ایجاد کرد. سازوکار اقتصادی ساده است: تقاضای داخلی بالاتر به افزایش تقاضای کالاهای قابل تجارت و نیز کالاهای غیرقابل تجارت می‌انجامد. کالاهای قابل تجارت را می‌توان از سایر کشورها خرید، اما کالاهای غیر قابل تجارت را باید در داخل تولید کرد. افزایش تقاضای کالاهای غیرقابل تجارت منجر به افزایش قیمت آنها میشود، این امر منجر به افزایش حقیقی نرخ ارز (یا از طریق افزایش اسمی نرخ ارز یا از طریق بالا رفتن تورم داخلی) میشود.
مکانیزم اقتصادی بیماری هلندی در نروژ نیز عمل کرده است. هزینه‌های دستمزد نروژ در مقایسه با شرکای تجاری آن، به شکل قابل ملاحظه‌ای افزایش یافته است؛ بخشی از این افزایش به علت رشد بالاتر دستمزد اسمی و بخشی نیز به علت ارتقای ارزش کرون نروژ بوده است. در سال ۲۰۰۳ هزینه دستمزد ساعتی بخش صنعت نروژ ۲۶ درصد بیش از شرکای تجاری این کشور در اتحادیه اروپا بوده و در سال ۲۰۱۲ این عدد به ۶۹ درصد افزایش یافته است. با وجود این، کاهش اندازه بخش صنعت در مقایسه با کل اقتصاد در ۴۰ سال گذشته تقریبا مشابه چند کشور پیشرفته دیگر بوده است. (شکل ۲) این امر تا حدی منعکس‌کننده این مطلب است که کاهش صادرات صنعتی قدیمی از طریق ارتقای خدمات تحویلی به بخش صنعت جبران شده است[۲]. با استفاده از مدل عامل پویای «بیزی» شاهدی برای وجود بیماری هلندی در نروژ نیافته، اما شواهدی یافته‌اند مبنی بر وجود اقتصادی با دو سرعت مختلف که در آن، بخش غیر قابل تجارت با سرعتی بسیار بیشتر از بخش قابل تجارت رشد می‌کند.
چالش دوم که در مقدمه به آن اشاره شد و در ادبیات مورد تاکید قرار گرفته، این است که کشورهای دارای منابع فراوان در چهار دهه گذشته به طور متوسط رشد اقتصادی کمتری را در مقایسه با کشورهایی که به لحاظ داشتن منابع فقیر هستند، تجربه کرده‌اند. اما، این تجربه‌ها تنوع بسیاری داشته است.
در بسیاری از کشورها، منابع طبیعی در بروز ناپایداری سیاسی، فساد و در برخی موارد جنگ سهیم بوده است. در گروهی دیگر از کشورها، منابع به نفع کشور مورد استفاده قرار گرفته و منجر به رشد بالاتر درآمد نسبت به کشورهای همسایه شده است. نروژ مطمئنا به گروه دوم تعلق دارد. شاهدی بر این مدعا در شکل ۳ ارائه شده است، این شکل نشان می‌دهد که از ابتدای دوره نفتی، یعنی میانه دهه ۷۰، تولید ناخالص داخلی سرانه نروژ نسبت به سوئد- کشوری همسایه که از اکثر جهات به جز داشتن منابع نفتی نسبتا شبیه نروژ است- افزایشی قابل توجه اما تدریجی داشته است. به شکل مشخص‌تر، همانطور که در شکل۳ می‌بینید، میدکسا نروژ را با شاخصی ترکیبی از کشورهای مشابه مقایسه کرده و دریافته است که حدود ۲۰ درصد از افزایش سالانه تولید ناخالص داخلی سرانه نروژ ناشی از موهبت منابع نفتی است.
یک عامل کلیدی برای توضیح تفاوت میان کشورهای مختلف دارای منابع فراوان، کیفیت نهادهای سیاسی است. در کشورهایی که نهادهای دوستدار تولیدکننده، محافظت خوب از حقوق مالکیت، بوروکراسی عمومی قابل اطمینان و فساد کم دارند، احتمال اینکه منابع طبیعی به رشد اقتصادی منجر شوند، بیشتر است [۳].وقتی نفت در نروژ کشف شد، قاعده دموکراسی سابقه‌ای طولانی و محکم در آن داشت. این کشور بوروکراسی دولتی با عملکردی خوب داشت.
۴- درآمدهای دولت نروژ از بخش نفت
دولت از راه‌های مختلف از بخش نفت درآمد کسب می‌کند. مهم‌ترین آنها درآمدی است که از طریق سیستم مالیاتی خاص بخش نفت به دست می‌آید. این سیستم مالیاتی با در نظر گرفتن سود بسیار بالای این بخش به علت استخراج منابع طبیعی ایجاد شده است؛ بنابراین علاوه بر ۲۸ درصد مالیاتی که بر سود تمام بنگاه‌ها اعمال میشود، به طور خاص بنگاه‌های بخش نفت باید ۵۰ درصد دیگر از سود خود را نیز به عنوان مالیات به دولت بپردازند. بنابراین، دولت مجموعا ۷۸ درصد از سود شرکت‌های نفتی را به عنوان مالیات دریافت می‌کند. (علاوه بر این، عوارض اضافه دیگری نظیر عوارض CO۲ و زمین نیز وجود دارند که اهمیت چندانی ندارند.) البته طرحی نیز وجود دارد که بازگشت با نرخ نرمال (۵/۷ درصد) برای هزینه‌های انجام شده بر دارایی‌های مستهلک شدنی را از مالیات ۵۰ درصدی مذکور معاف می‌کند. نگرش رایجی وجود دارد مبنی بر اینکه شرکت‌های نفتی به علت ظرفیت محدود ذخایر کوچک را استخراج نشده رها می‌کنند، به همین علت دولت برای اینکه ورود شرکت‌های جدید را تشویق کند به آنها اجازه می‌دهد تا در صورتی که از میادین موجود درآمدی برای جبران هزینه‌های استخراج میادین جدید نداشته
باشند، زیان را با هدف کاهش مالیات بین سال‌های مختلف جابه‌جا کنند. از سال ۲۰۰۵، دولت حتی پرداخت‌هایی را برای جبران مالیات ضررهای مربوط به عملیات استخراج صورت داده است.
سیستم اولیه مالیاتی متفاوت بود. حق مالکانه‌ای بر درآمدهای حاصل از فروش وجود داشت که از ۸ تا ۱۶ درصد تغییر می‌کرد. در سال ۱۹۷۵، نرخ مالیات بر فروش ۲۵ درصدی (که بعدا تا ۳۵ درصد هم افزایش پیدا کرد) اعمال شد [۱]. هنگامی که در سال ۱۹۸۶ قیمت نفت سقوط کرد، نرخ‌های مالیاتی نیز مقداری کاهش یافتند تا تولید نفت همچنان برای شرکت‌های نفتی به اندازه کافی سودآور باشد.
دومین منبع مهم درآمد دولت مالکیت مستقیم از طریق SDFI است. SDFI در حال حاضر در تمام پروژه‌های نفتی سهام مالکیت غیر فعال دارد. به علاوه، دولت دو سوم سهام مالکیت استات‌اویل را در اختیار دارد و به همین نسبت از سود تقسیم شده آن را مستقیما دریافت می‌کند. شکل ۲ درآمدهای دولت در طول زمان را نشان می‌دهد.
سیستم مالیاتی به خوبی عمل کرده است. از یک طرف به عنوان موضوعی مهم، باید مطمئن بود که شرکت‌های نفتی دخیل در تولید نفت با در نظر گرفتن هزینه‌های تولید و ریسک‌های مرتبط، انگیزه لازم برای اخذ تصمیمات بهینه در خصوص تولید نفت خام و گاز طبیعی را دارا هستند. این امر نیازمند آن است که شرکت‌های نفتی از فعالیت‌های خود سود کافی به دست آورند، در نتیجه مالیات نمی‌تواند، خیلی بالا باشد. از سوی دیگر، برای تامین درآمد دولت، نرخ مالیات باید به اندازه کافی بالا باشد. نرخ مالیاتی ۷۸ درصد نسبتا بالا است. با وجود این، اعتبار و شفافیت سیستم مالیاتی موجب شده است تا بنگاه‌های خصوصی و نیز خارجی بخش نفت نروژ را به عنوان زمینه‌ای جذاب برای کسب و کار ببینند.
۵- مدیریت ثروت نفتی
در میانه دهه ۷۰، افزایش فعالیت‌های نفتی با افزایش مخارج عمومی همراه‌شد و به افزایش شدید سطح هزینه دولت در مقایسه با شرکای تجاری نروژ شد و مشکلات اقتصادی بعدی را ایجاد کرد[۴]. بنابراین، برای جلوگیری از تکرار این مشکلات، در سال ۱۹۸۳ کمیسیونی دولتی که ریاست آن را قائم‌مقام بانک مرکزی، هرمود اسکاتلند، برعهده داشت، با هدف جلوگیری از تبدیل افزایش درآمدهای نفتی به افزایش خرجکرد آنها پیشنهاد تاسیس صندوقی را داد. کمیسیون اینگونه استدلال کرد که درآمدهای نفتی نباید به عنوان درآمد ناشی از تولید به شکل معمول تلقی شوند بلکه باید آن را به صورت تبدیل ثروت از شکل منابع طبیعی به شکل ثروت مالی دید. کمیسیون مذکور همچنین امکان وجود صندوق مالی بزرگ‌تر، مشابه صندوق بازنشستگی فعلی را مطرح کرد، اما بر اساس نظر کمیسیون، به علت فشار سیاسی شدیدی که همیشه برای افزایش مخارج داخلی وجود دارد، سیاستمداران قادر نخواهند بود پول بیشتری را در صندوقی خارج از کشور پس‌انداز کنند؛ بنابراین بنابر نظر کمیسیون، برای اطمینان از ذخیره شدن ثروت برای آینده، تولید باید با سرعتی متعادل انجام شود.
در سال‌های دهه ۸۰ میلادی ایده تاسیس صندوق نفتی دولتی از حمایت روزافزونی برخوردار شد و دولت محافظه‌کار ویلوچ از این ایده در برنامه درازمدت سال ۱۹۸۶ حمایت کرد[۵]. در سال ۱۹۹۰ صندوق نفتی تاسیس و تصمیم گرفته شد تا خالص تمام درآمدهای دولت از بخش نفت به این صندوق منتقل شود. (نام این صندوق در سال ۲۰۰۶ به صندوق بازنشستگی تغییر یافت، این تغییر نام برای تاکید بر این انگیزه مهم است که دولت روزی توان تولید نفت را نخواهد داشت.) اما، صندوق نفتی در بودجه معمولی دولت ادغام شده بود، بنابراین در هنگام کسری بودجه به‌طور خودکار از صندوق نفتی برداشت می‌شد. ایده ورود مقادیر برداشت و واریز صندوق به بودجه عادی بر این مبنا بود که سیاستمداران نتوانند وانمود به پس‌انداز در صندوق کنند در شرایطی که عملا در حال قرض گرفتن برای تامین کسری بودجه هستند. نکته دیگر این است که پول صندوق تنها می‌تواند در بودجه معمولی دولت خرج شود؛ بنابراین این پول نمی‌تواند برای تامین اهدافی غیر از اولویت‌های مصوب پارلمان در فرآیند تصویب بودجه عادی صرف شود[۶].
به علت سقوط قیمت نفت و رکود طولانی مدت اقتصاد نروژ، درآمدی که دولت از بخش نفت دریافت می‌کرد بسیار کمتر از سال‌های ابتدای دهه ۸۰ بود. در نتیجه، عملا پس‌اندازی اتفاق نیفتاد و تا چند سال بعد، یعنی ۱۹۹۶، پولی در صندوق گذاشته نشد.
قانون صندوق نفتی به وضوح بیان می‌کند که ثروت باید به صورت دارایی‌های خارجی سرمایه‌گذاری شود. این مطلب دو هدف تامین درآمد نقدی از محل بازگشت دارایی‌ها و نیز جلوگیری از افزایش بیشتر سطح هزینه‌ها در داخل نروژ بر اثر افزایش سرمایه‌گذاری‌ها را تامین می‌کرد. به علاوه، پیش‌زمینه مهمی برای این تصمیم وجود داشت، بنگاه‌های نروژی پیش از آن دسترسی خوبی به سرمایه از طریق امکانات بازار سرمایه برای افزایش سهام و اخذ وام داشتند.
مسوولیت مدیریت صندوق برعهده بانک مرکزی نروژ گذاشته شد. این بانک پیش از این تجربه مدیریت ذخایر ارزی را داشت و از این جهت شناخته‌شده و مورد احترام بود، این نهاد پیش از این وظیفه بانک دولت بودن را بر عهده داشت. مد نظر بود که صندوق، شامل سبد متنوعی از دارایی‌های با درآمد ثابت و سهام باشد، وزن نسبی آنها بستگی به شرایط کلی بازار با در نظر گرفتن ترجیح اندکی برای اروپا به سبب نزدیکی جغرافیایی دارد. براساس اوزان فعلی توزیع دارایی‌ها باید به نحوی باشد که ۵۰ تا ۷۰ درصد دارایی‌ها به صورت سهام، ۳۰ تا ۵۰ درصد به صورت دارایی‌های با درآمد ثابت و ۰ تا ۵ درصد در املاک سرمایه‌گذاری شود. توزیع منطقه‌ای دارایی‌ها با توجه به نوع آنها متفاوت است. در مورد سهام باید در نظر داشت که توزیع منطقه‌ای سهام به وزن بازارها؛ یعنی اندازه نسبی بازار سهام منطقه‌ای بستگی دارد، درحالی‌که برای اوراق با درآمد ثابت، به وزن تولید ناخالص داخلی بستگی دارد تا در سبد سرمایه‌گذاری از دادن وزن زیاد به کشورهای دارای بدهی بالا اجتناب شود.
پارلمان نروژ به نمایندگی از ملت نروژ به‌عنوان مالک نهایی صندوق بازنشستگی تعیین شده است. پارلمان در مورد نحوه مدیریت و مسوول آن تصمیم می‌گیرد. وزارت اقتصاد مالک رسمی صندوق است. این وزارتخانه الگوی تخصیص دارایی‌ها را تعریف می‌کند، و ارزیابی و نظارت بر مدیریت عملیات را برعهده دارد. بانک مرکزی نروژ مدیریت عملیات مربوط به صندوق را بر عهده دارد. بانک مرکزی نهاد جداگانه‌ای به نام مدیریت سرمایه‌گذاری بانک مرکزی برای مدیریت دارایی تاسیس کرده است. این نهاد چارچوب تخصیص دارایی تعریف‌شده توسط وزارت اقتصاد را اجرا می‌کند. این نهاد قرار است به‌طورفعال سبد دارایی را با در نظر گرفتن مخاطرات موجود در مقایسه با سبد الگوی تعریف شده و با هدف دستیابی به بیشترین بازگشت مدیریت کند. این نهاد همچنین حقوق مالکیت را اعمال می‌کند، که توانسته هزینه‌ها را پایین نگه دارد، به نحوی که هزینه مدیریت سالانه در حدود ۱/۰درصد ارزش صندوق است. بازگشت صندوق نسبتا خوب بوده است، بازگشت حقیقی صندوق به طور متوسط سالانه از سال ۱۹۹۸ که شروع به سرمایه‌گذاری کرده‌است تا آوریل ۲۰۱۳، با کسر هزینه مدیریت ۲۵/۳درصد بوده است [۷].
ویژگی مهم مدیریت دارایی شفافیت، گزارش‌دهی و نظارت است. مدیریت واقعی دارایی به وسیله مدیران داخل سازمان مدیریت سرمایه‌گذاری بانک مرکزی و نیز مدیرانی که از طرف آن مامور شده‌اند انجام میشود. واحد کنترل و تطبیق نیز بر این مدیران نظارت می‌کند. این مدیریت در گزارش‌های فصلی و سایر نشریات، گزارش‌های جامعی در ارتباط با سبد دارایی‌ها و راهبردهای خود ارائه می‌دهد و به نوبه خود توسط هیات مدیره بانک مرکزی و ممیزی داخلی بانک مرکزی مورد نظارت و کنترل قرار می‌گیرد. فراتر از این، بر بانک مرکزی نیز از سوی هیات نظارت بانک مرکزی و نیز وزارت اقتصاد اعمال نظارت میشود. نظارت بر وزارت اقتصاد نیز بر عهده دفتر ممیزی عمومی است.
۶- قاعده مالی (برای خرج درآمدهای نفتی)
در اواخر دهه ۹۰، درآمدهای نفتی و به تبع آن جریان ورودی پول به صندوق افزایش یافت، اما راهنمای سیاستی درخصوص میزان خرجکرد و میزان پس‌انداز درآمدهای نفتی وجود نداشت. خاطرات رکود و دوره طولانی تامین مالی عمومی ناکافی بعد از سقوط قیمت نفت در سال ۱۹۸۶، برای ایجاد قاعده صریحی که تضمین‌کننده پس‌انداز بخش قابل‌ملاحظه‌ای از درآمد نفت باشد، ایجاد انگیزه کرد. در سال ۲۰۰۱، دولت سوسیال دموکرات جنز اشتولتنبرگ قاعده مالی جدیدی بر مبنای این هدف وضع کرد. ایده اصلی پشت این قاعده «برابری خرجکرد درآمدهای نفتی با بازگشت حقیقی انتظاری صندوق بازنشستگی» بود. بنابراین، صندوق هنگام ورود درآمدهای نفتی جدید بزرگ خواهد شد، اما از آنجا که تنها به میزان بازگشت انتظاری از آن برداشت خواهد شد، هیچ‌گاه انتظار کوچک شدن آن وجود نخواهد داشت. این قاعده، قابلیتی برای دولت ایجاد می‌کند تا به طور مداوم مقداری کسری در بودجه بدون احتساب درآمد نفتی داشته باشد، این امر مخارج عمومی بیشتر یا مالیاتی کمتر از حالت عدم وجود این درآمد نفتی را ممکن می‌سازد. بنابراین، صندوق بازنشستگی برای این طراحی شده است که جریان نقدی زیاد، پرنوسان و ناپایدار
بخش نفت را به مکمل پایداری برای بودجه دولت تبدیل کند. همان‌گونه که در شکل ۵ نشان داده شده است، وزارت اقتصاد امیدوار است تا بازگشت حقیقی صندوق، کسری بودجه بدون احتساب نفت را در حد بیش از ۶-۷ درصد تولید ناخالص داخلی در دهه‌های آتی تامین مالی کند. با رشد تولید ناخالص داخلی در طول زمان، نسبت بازگشت صندوق به تولید ناخالص داخلی به‌تدریج کاهش می‌یابد، حتی اگر برای همیشه مقدار حقیقی بازگشت آن ثابت بماند. بنابراین، درآمدهای نفتی امکان مخارج عمومی بیشتر یا مالیات‌های کمتر در مقایسه با حالت عدم وجود این درآمدها را برای تمام دوران آینده فراهم می‌کند.
قاعده مذکور حمایت سیاسی گسترده‌ای به دست آورد و دولت‌های بعدی (یعنی دولت راست‌میانه بندویک و دولت ائتلافی فعلی اشتولتنبرگ از حزب کارگر) از آن تبعیت کردند.
در طراحی قواعد مالی دو هدف دیگر نیز مد نظر بوده است: جلوگیری از سیاست مالی موافق سیکلی و کاهش هزینه‌های تعدیل زمانی که خرج درآمدهای نفتی افزایش می‌یابد. برای دستیابی به این اهداف قواعد مالی باید شامل این موارد اصلی باشند:
- تمام جریان نقدی خالص حاصل از بخش نفت باید به صندوق نفتی (در حال حاضر صندوق بازنشستگی) انتقال یابد.
- صندوق بازنشستگی باید به صورت سبدی متنوع در خارج از نروژ سرمایه‌گذاری شود.
- هر سال بازگشت انتظاری حاصل از صندوق بازنشستگی باید برای پوشش کسری ساختاری بودجه بدون احتساب درآمد نفتی به دولت برگردانده شود. نرخ بازگشت انتظاری ۴ درصد تخمین زده شده است.
نتیجتا طی فرآیند بودجه‌ریزی، اکتبر هر سال وزارت اقتصاد عددی را به عنوان تخمینی از ارزش صندوق در ابتدای سال مالی دولت (اول ژانویه) ارائه می‌دهد. بازگشت واقعی تخمینی، ۴ درصد این مقدار است که می‌تواند برای پوشش کسری بودجه ساختاری بدون احتساب نفت (تراز بودجه بدون احتساب درآمدها و مخارج نفتی و با تعدیل دوره‌ای مالیات‌ها و سایر اجزای بودجه) به کار گرفته شود. توضیح بیشتر آنکه: در نطق سال ۲۰۱۲، رییس کل بانک مرکزی بیان کرد که انتظار ۴ درصد بازگشت واقعی احتمالا بسیار خوش‌بینانه است و «در حال حاضر قرار دادن سیاست مالی بر مبنای بازگشت واقعی انتظاری ۳ درصدی رویکردی مطمئن‌تر خواهد بود.» با وجود این، این توصیه از سوی دولت پیروی نشد.
علت اینکه چرا پول حاصل از صندوق بازنشستگی برای جبران کسری بودجه ساختاری در نظر گرفته شده است و نه کسری بودجه واقعی، به اجتناب از سیاست مالی موافق چرخه‌ای برمی‌گردد. برای فهم این موضوع، فرض کنید که قاعده بدین صورت بود که کسری بودجه واقعی بدون احتساب نفت باید معادل بازگشت انتظاری صندوق باشد. در شرایط رونق، اشتغال و تولید معمولا به مقادیر بالاتری می‌رسند و تبعا درآمد مالیاتی افزایش و کسری بودجه واقعی کاهش می‌یابد. با این شرایط اگر قرار باشد کسری بودجه واقعی با درآمد حاصل از صندوق برابر باشد یا باید مالیات‌ها کاهش یابند یا مخارج دولت افزایش یابند تا اینکه کسری بودجه افزایش یابد، هر یک از این امور، رونق را تشدید می‌کنند. سال ۲۰۰۷ مثالی از این مورد است. به علت رونق اقتصاد، بودجه بدون نفت در تعادل بود، بنابراین در واقعیت، دولت لزوما هیچ پول نفتی خرج نکرد. اما با استفاده از روش محاسبه بودجه ساختاری بدون نفت که این مورد اندازه‌گیری و در اسناد ارائه میشود، به نظر می‌آید که خرج درآمد نفتی در آن سال تقریبا ۷۵ میلیارد کرون- بیش از ۳ درصد تولید ناخالص داخلی- بوده است. (شکل ۶)
در انتهای دوره، کسری تجمعی بودجه ساختاری ضرورتا با کسری تجمعی بودجه واقعی برابر است، در نتیجه این بخش از قاعده مالی تاثیری بر خرجکرد درآمدهای نفتی در بلند مدت ندارد، بلکه تنها بر زمان‌بندی مخارج در طول دوره موثر است.
قاعده مالی مذکور همچنین منجر به افزایش تدریجی خرج درآمدهای نفتی همراه با افزایش ارزش صندوق بازنشستگی در طول زمان میشود. این مطلب در شکل ۶ نشان داده شده است، در این شکل، بازگشت انتظاری صندوق و نیز خرج درآمدهای نفتی که با استفاده از کسری بودجه ساختاری محاسبه شده، نشان داده شده است. مشاهده می‌کنیم که دولت در دوره ۲۰۰۲ تا ۲۰۰۴ و نیز ۲۰۰۹ و ۲۰۱۰ تا حدودی بیش از قاعده چهاردرصد خرج کرده است و در هر دوی این دوره‌ها اقتصاد در حال رکود بوده است، در عین حال خرج درآمد نفتی در سال ۲۰۰۷ و ۲۰۰۸ و نیز ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۳ کمتر از ۴ درصد بوده است.
درحالی‌که قاعده مالی مذکور از حمایت سیاسی گسترده‌ای برخوردار شده است، مباحثی پیرامون اینکه قاعده مالی خطوط کلی مربوط به نحوه خرج درآمدها را نیز مشخص می‌کند یا خیر، وجود دارد. در گزارش مربوط به قانون ارائه‌دهنده قاعده مذکور بیان شده بود که بخشی از پول باید برای تحریک رشد اقتصاد نروژ خرج شود. دولت‌های بعدی چنین ترتیبات صریحی را ایجاد نکردند، و برخی از سیاستمداران محافظه‌کار و اقتصاددانان بیان کرده‌اند که بخش عمده‌ای از پول برای مصرف و موضوعات رفاهی خرج شده که با اهداف مطرح شده در تضاد است. کاپلن [۴]بیان می‌کند که مشخص کردن اینکه کدام یک از اشکال مخارج عمومی در رشد اقتصادی سهیم هستند، دشوار است و مخارج مربوط به سرمایه‌گذاری خالص و پژوهش نسبت به مخارج کل به شکل قابل ملاحظه‌ای افزایش یافته است. درحالی‌که مخارج عمومی از ۴۵ درصد تولید ناخالص داخلی در سال ۱۹۷۸ به ۵۲ درصد در سال ۱۹۹۰ رسیده و از آن هنگام نسبتا ثابت مانده و در سال ۲۰۱۱ نیز ۵۲ درصد بوده است. مالیات‌ها تا حدود سال ۲۰۰۰ افزایش یافته و از ۴۵ درصد تولید ناخالص داخلی در اوایل دهه ۹۰ به ۴۸ درصد در سال ۲۰۰۰ رسیده و از آن زمان تا به حال به زیر ۴۶
درصد در سال ۲۰۱۳ رسیده است. بنابراین، درآمدهای نفتی هم به منظور کاهش مالیات‌ها به کار گرفته شده است و هم به مخارج دولت اجازه داده است تا همنوا با تولید ناخالص داخلی با نرخی بالا رشد کند.
۷- تاثیر بر اقتصاد نروژ
همانطور که در بالا اشاره شد، پارلمان نروژ از همان ابتدا این نگرانی را داشته است که بخش نفت باید در قدرت اقتصاد نروژ سهیم باشد. به عنوان یک هدف، واضح بود که شرکت‌های نروژی باید در عملیات حضور داشته و نقشی کلیدی را عهده‌دار باشند. از سوی دیگر، واضح بود که حضور این شرکت‌ها نیاز به صلاحیت‌ها و مزیت کافی داشت؛ چراکه هزینه و ریسک‌های واگذاری نقش‌های کلیدی به شرکت‌های کم صلاحیت قابل تحمل نبود. این تعادل دشوار اینگونه محقق شد که در ابتدا شرکت‌های بین‌المللی رهبری را بر عهده داشتند و در عین حال کنترل دولت و حضور نروژی‌ها را تضمین می‌کردند. در این فرآیند، بنگاه‌های نروژی از قابلیت در زمینه‌های مرتبط نظیر کشتی‌سازی و تخصص زمینه‌شناسی بهره بردند. همچنین پیش از تولید نفت، بخش بزرگی از بنگاه‌های نروژی در بخش صنعت و سایر بخش‌ها توان رقابت در بازار جهانی را به دست آورده بودند. در طول زمان، بنگاه‌های نروژی نقش مهم‌تری را هم در استخراج واقعی و هم در تامین ورودی‌ها بر عهده گرفتند.
بخش نفت بسیار سرمایه‌بر است، لذا اشتغال در بخش تولید واقعی نفت ناچیز (کمتر از ۲ درصد کل اشتغال نروژ) است. اما بخش نفت از حیث ایجاد تقاضا برای کالاهای سرمایه‌ای و سایر ورودی‌های تولید بسیار مهم است. در سال ۲۰۱۲، مجموعا کل تقاضای حاصل از بخش نفت بیش از پانزده درصد تولید ناخالص داخلی نروژ را تشکیل می‌دهد. حدود هشت درصد از اشتغال نروژ مستقیم یا غیر مستقیم با تقاضای فعالیت‌های نفتی در ارتباط است. به طور خاص، تقاضای سرمایه‌گذاری نوسانات زیادی دارد و همین امر عاملی برای نوسانات اقتصاد است.
۸- درس‌هایی برای سایر کشورها
تجربه نروژ تا چه اندازه می‌تواند عینا توسط سایر کشورها مورد استفاده قرار گیرد؟ ارزیابی این مطلب به ویژه در مورد کشورهایی که مراحل متفاوتی از توسعه سیاسی و اقتصادی را تجربه می‌کنند، مشکل است. نروژ در سال ۱۹۰۵ استقلال به دست آورد و از آن زمان دارای دموکراسی پایدار بود. لذا قبل از آنکه نفت در این کشور کشف شود دموکراسی در آن نهادینه شده بود. بوروکراسی دولتی به خوبی و با فسادی اندک عمل می‌کرد. سیستم حقوقی خوب عمل می‌کرد و رسانه‌ها نیز به طور فعال عملکرد سیستم را ارزیابی و نقد می‌کردند.
عامل مهم این است که چگونه دولت نروژ تضمین می‌کرد که درآمدهای نفتی توسط حکومت جمع‌آوری شود. مالیات با نرخ ۷۸ درصد سنگین و منعکس‌کننده سودآوری بالای استخراج منابع نفتی است. با وجود این، سیستم مالیاتی آنچنان پایدار و شفاف است که شرکت‌های بین‌المللی همیشه بخش نفت نروژ را عرصه‌ای جذاب برای اهداف تجاری می‌بینند. درآمدهای دیگر دولت از طریق سهام مالکیت غیرفعال از طریق حضور SDFI در تمام میادین تامین میشود. این طراحی تضمین می‌کند که بخش مهمی از درآمدهای نفتی جمع‌آوری شود، در عین حال شرایط مناسب برای سودآوری و انگیزه کافی برای مشارکت و سرمایه‌گذاری و تصمیمات تولیدی منطقی شرکت‌های نفتی را فراهم می‌کند.
نروژ مجموعه‌ای از شاخص‌های مختلف را برای تضمین مشارکت شرکت‌های نروژی در فعالیت‌های نفتی مورد استفاده قرار داده است. این موضوع این خطر را که شرکت‌های داخلی که مزیت کمتری دارند، تصمیمات اشتباهی بگیرند و این تصمیمات منجر به سودهای کمتر و ریسک بالاتر وقوع تصادفات بزرگ شود را در برمی‌گیرد. بنابراین مهم است که به شرکت‌های داخلی نقشی بیش از صلاحیتشان واگذار نشود. به‌علاوه، سیستم اعطای پروانه بهره‌برداری باید منصفانه، شفاف و بدون فساد باشد.
تجربه نروژ نشان می‌دهد که سود فعالیت‌های نفتی برای کل اقتصاد در طول زمان افزایش می‌یابد. این موضوع می‌تواند نشانگر اهمیت برنامه‌ریزی برای دوره تولیدی طولانی باشد. شرکت‌های نفتی به نرخ بازگشت‌های بالا نیاز دارندو افق سرمایه‌گذاری آنها مطمئنا بسیار کوتاه‌تر از آن‌چیزی است که برای یک کشور قابل توصیه است- دلایل متعددی وجود دارد که بر مبنای آنها می‌توان انتظار داشت شرکت‌های نفتی خصوصی نرخ تنزیلی بیش از نرخی که برای اجتماع بهینه است، داشته باشند. یک دلیل این است که سیستم پاداش مدیران می‌تواند عاملی برای ایجاد تمرکز بر سودهای کوتاه مدت باشد. دلیل دیگر آن است که از نگاه شرکت‌ها ممکن است ریسک سیاسی قابل ملاحظه‌ای در ارتباط با تغییر قوانین و سیاست‌های مالیاتی وجود داشته باشد که این امر مستلزم نرخ بازگشت انتظاری بالاتر میشود. تجربه نروژ حاکی از آن است که هنگامی که منابع نفتی کشف می‌شوند، فشار شرکت‌های نفتی، سیاستمداران محلی و اتحادیه‌هایی که انتظار منتفع شدن از تولید نفت را دارند بسیار زیاد است، به نحوی که به لحاظ سیاسی جلوگیری از تولید سریع آن تقریبا غیرممکن میشود. بنابراین اگر بنا است دوره تولید به
تعویق بیفتد، باید اکتشافات به تعویق بیفتند تا به این ترتیب برخی از منابع با تاخیر کشف شوند. خرجکرد درآمدهای نفتی همان‌گونه که در شکل ۶ نشان داده شده است از سال ۲۰۰۰ به تدریج افزایش یافته است. این مساله چند منفعت به همراه داشته است. اولا، از آنجا که به تدریج فعالیت‌های جدیدی به وجود می‌آیند که نیازمند تامین مالی هستند، لذا می‌توان نتیجه گرفت که احتمالا پول به روش بهتری خرج شده است. ثانیا، بنگاه‌های نروژی زمان بیشتری برای انطباق با اثرات افزایش مخارج در اختیار دارند. در طول دهه‌های گذشته سطح هزینه‌ها در نروژ به طور قابل توجهی در مقایسه با سایر کشورها افزایش یافته است. دلیل محکمی برای پذیرش این مطلب وجود دارد که تضعیف شدن قدرت رقابت بین‌المللی با افزایش فعالیت‌های نفتی و خرج درآمدهای نفتی که منجر به افزایش تقاضای داخلی برای منابع داخلی و در نتیجه قیمت‌ها و دستمزدهای بالاتر شده، در ارتباط بوده است. اگر درآمدهای نفتی با سرعت بیشتری خرج می‌شد، افزایش سطح هزینه نیز احتمالا سریع‌تر اتفاق می‌افتاد و این امر ریسک بیماری هلندی را افزایش می‌داد. نروژ تاکنون توانسته است قسمت بزرگی از درآمدهای نفتی را پس‌انداز کند.
پیروی از قاعده مالی که در سال ۲۰۰۱ به اجرا درآمده است تضمین می‌کند که خرج درآمدهای نفتی برای همیشه و به منظور بهره‌برداری نسل‌های فعلی و آتی ادامه یابد. کاهش درآمدهای مستقیم تولید نفت در آینده با بازگشت صندوق نفتی جبران خواهد شد. با وجود این، بازگشت صندوق نمی‌تواند جبران‌کننده کاهش تقاضای داخلی برای نهاده‌های بخش نفت باشد. بر این اساس، افزایش ارائه خدمات و محصولات به بخش نفت نروژ در طول زمان، اقتصاد این کشور را در مقابل کاهش اجتناب‌ناپذیر فعالیت‌های بخش نفت آسیب‌پذیرتر ساخته است.
نکته بسیار مهمی در خصوص ارتباط درآمدهای نفتی متعلق به دولت و خرج این درآمدها وجود دارد. بسیاری از کشورهای نفتی، مانند نیجریه و ونزوئلا و نیز تاحدی نروژ، چرخه‌های رونق و رکود بر اثر نوسانات قیمت نفت را تجربه کرده‌اند: قیمت بالای نفت به افزایش سرمایه‌گذاری و فعالیت‌های نفتی و به تبع آن تحرک اقتصادی منجر میشود، کاهش قیمت نفت نیز به همین ترتیب به کاهش فعالیت‌های اقتصاد می‌انجامد. اگر خرج این درآمدها با افزایش درآمدها همزمان و همراه شود منجر به تقویت چرخه رکود و رونق میشود. در قاعده مالی نروژ، خرج درآمدهای نفتی به اندازه صندوق بازنشستگی در ابتدای سال بستگی دارد، بنابر این ارتباط مستقیمی میان درآمدهای نفتی و خرج آن در همان سال وجود ندارد. این عامل درکاهش این ریسک که نوسانات اقتصادی ایجاد شده به واسطه تغییر قیمت نفت و فعالیت‌های این بخش از طریق خرج درآمدهای نفتی تقویت شوند، نقش مهمی دارد. اما در طول زمان این ارتباط به شکل اجتناب‌ناپذیری تقویت خواهد شد. واریز درآمدهای نفتی بالا صندوق نفتی را بزرگ‌تر می‌کند و در سال‌های بعد در ارتباط با ۴ درصد صندوق بازنشستگی بزرگ‌تر، مخارج عمومی، افزایش یا مالیات‌ها
کاهش می‌یابند.
ثروت نفت از طریق صندوق بازنشستگی در خارج از نروژ سرمایه‌گذاری شده است. اگرچه این مطلب در میان احزاب سیاسی و اقتصاددانان از حمایت گسترده‌ای برخوردار است، اما نظرات مخالفی از سوی بنگاه‌ها، نهادهای مرتبط با سرمایه و سیاستمداران مبنی بر اینکه بخشی از این پول باید برای سرمایه‌گذاری داخلی استفاده شود، وجود دارد. اما اقتصاددانان مدافع سیستم فعلی اینگونه استدلال می‌کنند که از آنجا که بنگاه‌های نروژی به بازارهای سرمایه داخلی و بین‌المللی دسترسی دارند، سرمایه‌گذاری‌های سودآور منابع مالی کافی در اختیار خواهند داشت[۱۰]. همان اقتصاددانان همچنین عموما بیان می‌کنند که سرمایه‌گذاری‌های عمومی می‌توانند از طریق بودجه‌های معمولی تامین مالی شوند. اگر بنا باشد قسمتی از درآمدهای صندوق بازنشستگی داخل نروژ سرمایه‌گذاری شود، این امر، افزایش تقاضای داخلی و به تبع آن افزایش سطح هزینه را که منجر به ضرر بیشتر در بخش قابل تجارت میشود، در پی دارد. در واقع، بیماری هلندی امکان وقوع می‌یابد. هنگامی که منابع نفتی کاهش یابند، دارایی‌های خارجی کمتر و بنابراین ارز خارجی کمتری خواهیم داشت که می‌تواند به سیاست داخلی ناخوشایندی برای
اجتناب از کسری تراز جاری بینجامد. با وجود این، برای کشوری در حال توسعه، انتخاب مکان سرمایه‌گذاری ممکن است کاملا متفاوت باشد. در بسیاری از کشورهای در حال توسعه ممکن است کمبود سرمایه مانع سرمایه‌گذاری‌های سودآور و مهم در زیرساخت‌ها و بنگاه‌های جدید شود. اگرچه بخش بزرگی از این ثروت احتمالا همچنان باید در خارج سرمایه‌گذاری شود تا درآمد ارزی آینده برای تامین واردات در زمان کاهش صادرات نفتی را تضمین کند، اما می‌توان استدلال کرد که بخشی از این درآمد نفتی باید برای سرمایه‌گذاری‌های مهم داخلی مورد استفاده قرار گیرد. البته واضح است که اتخاذ چنین استراتژی خطرناک است. لابی‌گری و فشار سیاسی قوی برای سرمایه‌گذاری در پروژه‌های پرطمطراق یا پروژه‌هایی که رانتی را نصیب سیاستمداران داخلی یا گروه‌های خاصی مانند تجار یا کارگران می‌کنند، وجود خواهد داشت. بنابراین، اگر بنا باشد اجازه سرمایه‌گذاری محدود داخلی داده شود، باید نسبت به اجرای دقیق و شفاف آن بسیار مراقب بود.
جمع بندی:
برخی از درس‌های کلیدی را می‌توان به صورت زیر جمع‌بندی کرد:
- وجود چارچوب قانونی و حقوقی مناسبی که دربرگیرنده ابزارهایی برای تضمین شفافیت در تولید نفت و مدیریت درآمدهای آن باشد، ضروری است.
- تضمین اینکه انبوه درآمدهای نفتی توسط دولت از طریق نرخ بالای مالیات در سیستمی معتبر و شفاف یا سهام مالکیت احتمالا غیر فعال دولت در میادین نفتی دریافت میشود.
- هدف‌گذاری برای ارتقای نقش بنگاه‌ها و نیروی کار داخلی در فعالیت‌های نفتی و بخش پیشینی آن در طول زمان. اقدام به نحوی که بنگاه‌ها و نیروی کار داخلی صلاحیت‌های لازم را داشته باشند.
- شرکت‌های نفتی نرخ تنزیل بالایی دارند و برای تسریع در برداشت نفت فشار می‌آورند. در مقابل، کشور احتمالا از سرعت کمتر نفع بیشتری می‌برد. این امر ممکن است مستلزم تاخیر در گشایش میادین جدید باشد؛ چراکه تاخیر تولید میادین فعال مشکل و هزینه‌بر است.
- بخش عمده‌ای از درآمد نفتی باید برای آینده به صورت سرمایه‌گذاری‌های بهره‌ور داخلی یا سرمایه‌گذاری‌ها مالی خارجی پس‌انداز شود. بخش قابل ملاحظه‌ای باید در خارج پس‌انداز شود تا بازگشت این سرمایه‌گذاری صرف واردات در دوران افول صادرات نفتی شود.
- برای کاهش ریسک دورههای رکود و رونق، باید از اینکه افزایش درآمدهای نفتی به افزایش خرج این درآمدها منجر شود، جلوگیری کرد. نتیجتا درآمدهای نفتی باید به شکل مخالف سیکلی خرج شود.
* دپارتمان اقتصاد دانشگاه اسلو،آگوست ۲۰۱۳
**هدف این مقاله ارائه تصویری کلی بود از تاثیرات نفت بر اقتصاد نروژ و خوانندگان علاقه‌مند برای مطالعه جزئیات بیشتر می‌توانند به [۱] و گزارش اداره نفت نروژ (۲۰۱۳) یا [۸] مراجعه کنند. مقاله‌های [۳] و [۱۱] نیز مشابه این مقاله در مورد سیاست نفتی نروژ بحث می‌کنند. مقالات مذکور تاکید بیشتری بر مقایسه با سایر کشورها دارند؛ در حالی که مقاله حاضر، بیشتر بر تجارب و سیاست نروژ تمرکز کرده است.
منابع:
[۱]: Bjerkholt, Olsen and Strøm
[۲]: Bjørnland &Thorsrud (۲۰۱۳)
[۳]: Mehlum, Moene and Torvik, ۲۰۰۶, ۲۰۰۸
[۴]:Cappelen, ۲۰۱۱
[۵]:Gjedrem, ۲۰۱۱
[۶]: Gjedrem, ۲۰۱۱
[۷]: Slyngstad, ۲۰۱۳
[۸]: Eika, Prestmo and Tveter, ۲۰۱۰
[۹]: SDFI: State's Direct Financial Interest
[۱۰]: Agnar Sandmo, Finansdepartementet, ۲۰۰۴
[۱۱]: Phillips (۲۰۰۸)
سیستم اعطای پروانه
قانون نفت مصوب ۲۹ نوامبر ۱۹۹۶ شالوده قانونی سیستم اعطای پروانه که فعالیت‌های نفتی نروژ را تنظیم می‌کند تشکیل می‌دهد. قانون مذکور و الحاقیه‌های آن اجازه اعطای پروانه‌های اکتشاف، تولید و حمل و نقل نفت را صادر می‌کند.
قانون نفت، حق مالکیت نفت انباشت شده زیر آب در فلات قاره نروژ را برای دولت نروژ مستقر می‌کند. قبل از آنکه مجوز حفاری جهت اکتشاف و پروانه بهره‌برداری صادر شود، منطقه مورد نظر باید برای فعالیت‌های نفتی گشایش یافته باشد. در این ارتباطات باید ارزیابی تاثیر این فعالیت‌ها بر سایر صنایع و مناطق مجاور از جنبه‌هایی نظیر زیست محیطی، اقتصادی و اجتماعی آماده شده باشد. پروانه‌های تولید معمولا از طریق دورههای صدور مجوز اعطا میشود. دولت تعداد مشخصی از میادین را که برای آنها درخواست مجوز تولید می‌تواند ارائه شود؛ اعلام می‌کند. درخواست‌ها می‌تواند به صورت فردی یا گروهی ارائه شود. پروانه‌های تولید بر اساس معیارهایی بیطرفانه، عینی، غیرتبعیض‌آمیز و منتشر شده اعطا می‌شوند. بر اساس درخواست‌های دریافت شده، وزارت نفت و انرژی گروهی از شرکت‌ها را برای هر پروانه با همدیگر تلفیق می‌کند یا می‌تواند تعدیلاتی در گروهی که مشترکا درخواست داده‌اند ایجاد کند. این وزارتخانه برای این مشارکت، اپراتوری را مشخص می‌کند که نسبت به اجرای عملیات روزانه تحت شرایط پروانه مسوول است. تا پایان سال ۲۰۱۰ استات اویل اپراتور ۱۵۷ پروانه از
مجموع ۲۱۷ پروانه واگذار شده در فلات قاره نروژ بوده است. اپراتور عملا همیشه یکی از شرکت‌های عضو گروه سرمایه‌گذاری مشترک است، اگرچه قانونا الزامی برای آن نیست.
پروانه‌های بهره‌برداری حقوق و تعهدات دارنده هر پروانه را تنظیم می‌کند و جزئیات هر پروانه در آن مشخص میشود. پروانه، حق انحصاری اکتشاف و حفاری به این منظور و نیز تولید نفت در منطقه جغرافیایی مشخص شده را فراهم می‌کند. مالکیت نفت تولیدی برای دارنده پروانه محفوظ است. بسیاری از پروانه‌های بهره‌برداری به گروهی از شرکت‌ها (joint venture) واگذار میشود که در بین آنها شرکت تمام دولتی استات اویل (قبل از ۲۰۰۱) و پترو (بعد از واگذاری بخشی از سهام استات اویل) حضور دارد واگذار میشود. این شرکت در تصمیمات گروه مدیریتی هر پروانه حق وتو دارد و SDFI از طریق این شرکت اعمال میشود. در واقع، بعد از خصوصی شدن بخشی از استات اویل منافع مستقیم دولت توسط پترو مدیریت میشود. در پایان هر سال این منافع به صندوق نفتی نروژ منتقل میشود. برندگان پروانه باید برنامه توسعه و بهره‌برداری (plan for development and operation, PDO) را برای تایید به وزارت نفت و انرژی ارائه دهند. برای میادین در ابعاد خاص، پارلمان نروژ باید قبل از تایید نهایی وزارت، برنامه ارائه شده را تایید کند.
پروانه تولید معمولا برای یک دوره اولیه اکتشاف (معمولا ۶ سال) اعطا میشود. در این مدت بهره‌بردار باید دستورات کاری خاصی را که در قرارداد ذکر شده است انجام دهد. این کارها شامل لرزه نگاری و حفاری‌های اکتشافی میشود. اگر بهره‌بردار مفاد قرارداد را انجام داده باشد، پروانه برای مدت معینی که در پروانه ذکر شده است (معمولا ۳۰ سال) و برای ۵۰ درصد از منطقه جغرافیایی مربوط به پروانه اولیه تمدید میشود. همچنین مشروط به موافقت تمام صاحبان پروانه، پس از اتمام تعهد کاری ذکر شده می‌توان از ادامه پروانه صرف نظر کرد.
در موارد خاص وزارت انرژی می‌تواند طول دوره پروانه را افزایش دهد. اگر منافع عمومی ایجاب کند، دولت نروژ می‌تواند بهره‌بردار را به کاهش تولید مجبور کند. (آخرین بار در سال ۲۰۰۲)
برای نصب تجهیزات مربوط به بهره‌برداری و حمل نفت پروانه‌ای مجزا از طرف وزارت نفت و انرژی و بر مبنای برنامه‌ای که از سوی بهره بردار ارائه میشود اعطا خواهد شد و بین ۲ تا ۵ سال قبل از انقضای پروانه باید برنامه بهره‌بردار برای ترک تجهیزات به وزارت ارائه شود، دولت نروژ در مورد چگونگی رفتار با تجهیزات نصب شده تصمیم می‌گیرد.
ارسال نظر