دکتر وحید محمودی اسماعیل شعبانی هفت سال است که از انحلال سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور می‎گذرد؛ اقدامی که اکثر کارشناسان و صاحب‎نظران برنامه‎ریزی توسعه را دچار شوک و حیرت کرد. سازمانی با سابقه فعالیت 60 ساله منحل و دو معاونت ریاست‌جمهوری تحت عناوین معاونت برنامه‎ریزی و نظارت راهبردی و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی جایگزین آن شد. در عین‌حال به نظر می‌رسد که برای احیای موفق و پایدار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، لازم است به دور از شتابزدگی به بازاندیشی منطقی در مورد جایگاه نهادی و نیز ساختار و فرآیند حاکم بر آن بپردازیم.
ضرورت تشکیل «سازمان مدیریت توسعه ملی»
 دکتر وحید محمودی* - اسماعیل شعبانی
مسابقه دولت و مجلس برای ارائه لایحه احیای سازمان مدیریت
پیشنهاد: ایجاد «سازمان مدیریت توسعه ملی» و «باشگاه اقتصاددانان»
آیا صرف احیای دوباره سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی با همان جایگاه نهادی و با همان ساختار و فرآیند، به اندازه اشتباه هفت سال پیش غلط نیست؟
هفت سال است که از انحلال سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور می‎گذرد. اقدامی که اکثر کارشناسان و صاحب‎نظران برنامه‎ریزی توسعه را دچار شوک و حیرت کرد. سازمانی با سابقه فعالیت ۶۰ ساله منحل و دو معاونت ریاست‌جمهوری تحت عناوین معاونت برنامه‎ریزی و نظارت راهبردی و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی جایگزین آن شد. هر چند این نهاد از ناکارآمدی در برخی از عرصه‎ها رنج می‏برد، اما از آن زمان تاکنون اکثر متخصصان برنامه‎ریزی اعتقاد داشته و دارند که این تصمیم جز ضرر و زیان، عایدی برای توسعه کشور در پی نداشته است و وجود نوعی همبستگی میان نابسامانی در کارکرد نظام سیاست‎گذاری و انحلال این سازمان از سال ۱۳۸۶ تاکنون بر همگان اثبات شده است. در حال حاضر با گذشت چند سال از آن تصمیم، بحث‌ها پیرامون احیای دوباره این سازمان به گوش می‌رسد. مقاله‏ها، مصاحبه‏ها و نقدهای زیادی در مورد چگونگی احیای این سازمان نگاشته شده است. در دولت و مجلس نیز اقداماتی انجام شده است. اما باید درنگی کرد که آیا این اقدام تقابلی نیست؟ تقابل به این معنا که صرف احیای دوباره سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی شاید بهترین گزینه نباشد. بنابراین سوالی که اکنون باید مطرح کرد این است که به راستی احیای دوباره سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کاری درست و بخردانه است و صرف احیای دوباره سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی با همان جایگاه نهادی و با همان ساختار و فرآیند، تکرار اشتباه هفت سال پیش نیست؟ به عبارت دیگر سوال اصلی را می‏توان این‎گونه بیان کرد که سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی احیا شده، در نظام برنامه‎ریزی کشور چه جایگاهی دارد؟، قرار است با چه مکانیزمی به فعالیت دوباره بپردازد؟ و آیا وظایف و ماموریت‏های سازمان احیا شده همان وظایف و ماموریت‏های سابق آن خواهد بود یا اینکه در کارکردها و حوزه‏های فعالیت آن بازنگری اساسی صورت می‏گیرد و در راستای هدف اصلی این سازمان که همانا توسعه بود، قرار می‏گیرد؟
سیاست‌گذاری توسعه در کشور بر عهده کیست؟ مجلس یا دولت یا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی؟
تعقیب برنامه‎های توسعه در دستور کار چند دهه سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی قرار گرفته بود. از زمان مطرح شدن موضوع برنامه‎ریزی مدرن در سال ۱۳۱۶ توسط شورای اقتصاد و همین‎طور تشکیل کمیسیون برنامه در سال ۱۳۲۵ که هسته اولیه سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی سابق محسوب می‎شود، تاکنون برنامه‎های ده گانه‌ای که برای توسعه کشور تدبیر شده است، کمتر توانسته‎اند، رنگ عمل به خود بگیرند. دلایل بی‎شماری را می‎توان برای این مهم عنوان کرد؛ ولی اگر بحث خود را در چارچوب نهادی و کارکردی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی قرار دهیم، به دلایل مشخص و معینی نائل خواهیم آمد.

دلایل نهادی عدم توفیق برنامه‌های توسعه
اولین دسته از دلایل مربوط به نقش نهادی سازمان در توسعه کشور است. در این دسته از دلایل این مساله مطرح می‎شود که آیا به‌راستی جایگاه اتاق فکر برنامه‎ریزی توسعه در دستگاه تدبیر ملی به درستی تعریف شده بود؟ آیا نقش سیاست‏گذاری و ریل‏گذاری برای توسعه کشور را این سازمان انجام می‏دهد یا اینکه موازی‏کاری در درون نظام برنامه‏ریزی صورت خواهد پذیرفت؟ مشکل هماهنگی به چه صورت حل خواهد شد؟ سوالاتی از این دست که همگی ناظر بر این هستند که چرا در جایگاه این نهاد در طول مدت فعالیت ۶۰ ساله بازنگری اصولی صورت نگرفته است؟ شواهد تاریخی نشان می‎دهد که چه در دوره قبل از انقلاب و چه بعد از آن، تعارض جدی میان مدیریت سیاسی کشور و سازمان به عنوان دستگاه سیاست‎گذار و برنامه‎ریز وجود داشته است. تعارضاتی که در دوران قبل از انقلاب در خلال برنامه سوم، چهارم و پنجم میان شاه و مسوولان سازمان وجود داشت، مثال زدنی است. در دوره بعد از انقلاب نیز میان دستگاه‎های اجرایی از یک طرف و قوه مققنه از طرف دیگر و سازمان چالش‎هایی وجود داشته است. هرچند باز می‎توان دلایل زیادی برای چرایی بروز این چالش آورده شود، اما با اطمینان می‎توان گفت که یکی از دلایل عمده بروز تعارض، جایگاه نامناسب این سازمان بوده است. به‏طوری‏که طولانی شدن گردش نظام برنامه‌ریزی از طراحی تا مرحله‌‌ی اجرا را به دنبال داشته است. از این‎رو باید این موضوع مورد تعمق جدی قرار گیرد که جایگاه مناسب برای سازمان برنامه‎ریز کشور به راستی کجا است؟ البته پاسخ به این سوال بستگی به این دارد که چه وظایفی و ماموریت‎هایی بر عهده این سازمان گذاشته شده است. اگر قرار بر این باشد که سازمان وظایف سابق و پراکنده خود را بدون تمرکز صرف بر برنامه‎های توسعه تعقیب کند، می‎توان گفت که جایگاه سابق آن تاحدودی صحیح است، ولی اگر قرار باشد که این سازمان، ماموریت‎های محدود و به طور خاص برنامه‎ریزی توسعه کشور را عهده‎دار شود، باید جایگاه سابق آن مورد بحث و بررسی قرار گیرد.

دلایل کارکردی عدم موفقیت برنامه‌های توسعه
دومین دسته از دلایل مربوط به جنبه‎های کارکردی سازمان است. این دلایل شامل وظایفی است که سازمان در طول عمر ۶۰ ساله خود عهده‎دار شده بود. از یک طرف وظایفی نظیر برنامه‎ریزی، بودجه‎ریزی، اجرا و ارزیابی در امور اجرایی و عمرانی و از طرف دیگر وظایفی که از سازمان امور اداری و استخدامی به بدنه آن افزوده شده بود، سازمان را فربه و آنچنان درگیر فعالیت‎های پراکنده و بعضا متضادی کرده بود که توان آن را در تمرکز بر برنامه‎های توسعه که ماموریت اصلی این سازمان است، تقلیل داده بود. به عبارت دیگر این نهاد که به عنوان مغز برنامه‌ریزی کشور از آن یاد می‎شد، با وظایف متنوعی که برای آن تعریف شده بود، تغییر ماهیت داده و تاکید بیشتری بر برنامه‎های کوتاه‎مدت عمرانی داشت تا برنامه‎های بلندمدت توسعه‏ای. علاوه بر نارسایی عوامل پیرامونی و پراکندگی وظایف، فرآیندها و سازوکارهای دورنی سازمان نیز دارای نقصان بود. این نقصان باعث شده بود که سازمان از یک رویکرد واحد و سازوکار درونی منسجم محروم باشد. به عنوان مثال افزایش قیمت نفت در سال ۱۳۵۱ باعث شد که بودجه نقش محوری را در فعالیت های این سازمان داشته باشد و برنامه نقش فرعی پیدا کند. این روند در دهه‎های بعد نیز ادامه یافته، به طوری که عملکرد نه چندان مورد قبول سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی در زمینه برنامه‎ریزی توسعه را در پی داشته است. به این ترتیب فرآیندهای بودجه‎ای دارای اهمیت بیشتر شده و به جای آنکه برنامه تعیین‎کننده بودجه باشد، بودجه بر برنامه حاکم شده بود.
احیای دوباره سازمان
چگونه از فرصت‎ها و ظرفیت‎های گذشته سازمان بهره ببریم و همزمان از مشکلات و چالش‎هایی که این سازمان با آن درگیر بوده است، اجتناب کنیم؟
هدف از انحلال سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور، اصلاح نظام اداری، افزایش تحرک و کارآیی و بهره‎وری، کوچک‎سازی، روان‎سازی، سرعت، دقت، کارآمدی و جلوگیری از بوروکراسی اداری عنوان شده بود. هرچند میزان دستیابی به این اهداف قابل بحث است، ولی باید گفت که انحلال سازمان مدیریت و برنامه‏ریزی کاری عجولانه و بدون پشتوانه منطقی بود. اگر می‎توانستیم به هفت سال پیش بازگردیم، بهترین راهکار برای برخورد با مساله سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی، بازمهندسی این سازمان بود. اکنون، زمان از دست رفته است و با از بین رفتن قابلیت کارشناسی سازمان، خلأ نهادی که متمرکز بر برنامه‎های توسعه باشد، احساس می‎شود. اما ادامه کار این نهاد با همان ساختار و فرآیند نیز نمی‎توانست تاثیر چندانی در پیشبرد برنامه‎های توسعه داشته باشد. اکنون با توجه به داغ شدن موضوع احیای دوباره این سازمان، چگونه می‎توان از فرصت‎ها و ظرفیت‎های گذشته سازمان بهره برد و همزمان از مشکلات و چالش‎هایی که این سازمان با آن درگیر بوده است، اجتناب کرد.
آیا در طرح دولت و مجلس، وظیفه توسعه‏ای در این تشکیلات دیده شده است؟
باز این سوال مطرح می‏شود که ادغام صرف دو معاونت برنامه‏ریزی و نظارت راهبردی و توسعه مدیریت و سرمایه انسانی می‏تواند سازمان مدیریت و برنامه‏ریزی را به وجود آورد که تمامی این خواسته‏ها را جامه عمل بپوشاند؟ به عبارت دیگر در هفت سال پیش می‏توان گفت به صورت شکلی صرفا یک تغییر وضعیت رخ داده بود و سازمان به دو معاونت تبدیل شده و مقداری وظیفه و شکل محتوایی کارها تغییر کرده است. از این‏رو اخباری که این‏روزها به گوش می‏رسد این است که دوباره این تبدیل وضعیت در جهت برعکس و در قالب احیای سازمان قرار است صورت گیرد و نه بازتعریف آن. در طرح تشکیلاتی که اخیرا از طرف دولت به مجلس ارائه شده تشکیلات سازمان به هفت معاونت تقسیم شده است که با کنار گذاشتن دو معاونت امور مجلس و همچنین اداری و مالی، سه معاونت به وظایف برنامه‌ای و بودجه‌ای اختصاص دارند و دو معاونت به وظایف اداری و استخدامی مشغول خواهند شد. به راستی وظیفه توسعه‏ای در این تشکیلات به چه شکل دیده شده است؟ آیا سازمان احیا شده، همان دو معاونت ریاست‌جمهوری خواهد بود یا اینکه در ماهیت و کارکرد آن بازنگری جدی صورت گرفته است؟ وزن و معیار اصلی در تشکیل این معاونت‏ها را می‏توان به این‏صورت تفسیر کرد که هر کدام از معاونت‏های برنامه‏ریزی و نظارت راهبردی و توسعه مدیریت و سرمایه انسانی تبدیل به معاونت‏های این تشکیلات سازمانی شده‏اند. همچنین از اظهارنظرهای این روزها این‏طور می‏توان استنباط کرد که سازمان مدیریت احیا شده بیشتر یک نهاد کنترلی و نظارتی است تا یک نهاد برنامه‏ریز و پیش‏برنده توسعه!

ضرورت نیاز به وظیفه توسعه‌ای در تشکیلات سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی این‌بار از دیدگاه مالی
گذشته از بحث برنامه‎ریزی، بر مبنای برنامه مالی نیز می‎توان ضرورت جایگاه نهادی را که متمرکز بر توسعه ملی باشد، تحلیل کرد. بودجه کل کشور در قالب دو بودجه جاری و عمرانی به صورت سالانه ارائه می‎شود. علاوه بر منابعی که در زیرعنوان این دو نوع بودجه قرار می‎گیرند، منابعی نیز به صورت متمرکز به امور توسعه ملی اختصاص پیدا کرده است. از جمله ۲۰ درصد از درآمد حاصل از صادرات نفت است که در اختیار صندوق توسعه ملی قرار دارد و این سهم به‌صورت سالانه افزایش می‌یابد. منابع صندوق توسعه ملی در حال حاضر ۴۹.۶ میلیارد دلار اعلام شده است. برای این منبع قابل توجه هرچند هدف‎گذاری شده، ولی تاکنون برنامه مدونی برای آن تدبیر نشده است که از این طریق در چارچوب هدف‎های توسعه‎ای قرار گیرد. در عین حال آوردن این منابع در بودجه کل کشور نیز نمی‎تواند کمکی به برنامه‎های توسعه نماید و برعکس عوارض شدیدی نظیر افزایش حجم نقدینگی و به دنبال آن تورم را به دنبال دارد (عارضه‎ای که به عنوان بیماری هلندی شناخته می‎شود). علاوه بر منابع صندوق توسعه ملی، منابع سرمایه‎گذاری داخلی و خارجی نیز از دیگر منابعی هستند که می‎تواند در جهت اهداف توسعه‎ای به‌کار گرفته شوند. برای این منابع نیز همانند منابع صندوق تاکنون برنامه خاصی پیش‌بینی نشده است که تمام آنها تحت یک چتر مشترک قرار گیرد. به عبارت دیگر خلأ برنامه‎ای منسجم که بتواند تمام این منابع را در جهتی هماهنگ و همردیف با یکدیگر مورد استفاده قرار دهد، احساس می‎شود.
تا اینجای متن، ضرورت اهمیت به نهاد توسعه‎ای، برنامه‎ریزی توسعه‎ای و بحث تامین مالی توسعه تشریح شد و در عین حال دیدیم که در طرح فعلی دولت و مجلس برای اصلاح سازمان مدیریت و برنامه این ضرورت توجه کافی نشده است. اکنون این موضوع را می‎توان مطرح کرد که باید چه اقدامی را انجام داد. برای پاسخ به این پرسش می‎توان از تجربه سایر کشورها در این مورد بهره جست، سپس برای اقدام، سناریوهای مختلفی را مطرح کرد. در ادامه تجربه چهار کشور مالزی، هند، ترکیه و کره جنوبی مرور می‎شود، سپس دو سناریو که می‎توان برای مواجهه با خلأ احساس شده تدبیر کرد، مطرح می‎شود.

سناریوهای پیش رو
با توجه به بحث نهادی و برنامه توسعه‎ای که در برگیرنده منابع مالی باشد و همچنین تجربیات چند کشور منتخب، می‎توان پیشنهادات زیر را درباره نهاد برنامه‎ریزی توسعه کشور و برنامه مالی آن ارائه کرد: یک سناریو می‎تواند این باشد که سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی احیا شود؛ ولی اقداماتی جهت دوری گزیدن از ناکارآمدی پیشین سازمان انجام شود، در سناریو دیگر می‎توان اقدامی در جهت احیای سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی انجام نداد و همچون سال‎های بعد از انحلال وظایف مختلف و پراکنده سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی را به نهادهای دیگر واگذار نمود.

سناریوی ۱- اصلاحات نهادی در سازمان مدیریت
در این سناریو اولین و مهم‎ترین اقدام، بازمهندسی در ساختار پیشین سازمان است. این بازمهندسی باید حول دو محور بازمهندسی در ماموریت و اهداف کلان سازمان و همچنین بازمهندسی در جایگاه سازمان در نظام برنامه‎ریزی باشد. سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی تا قبل از انحلال از ۹ معاونت، سه سازمان وابسته، ۱۰ هیات و شورا و ۳۰ سازمان استانی تشکیل شده بود. معاونت اقتصادی و هماهنگی برنامه و بودجه مهم‎ترین معاونت آن بود که تهیه برنامه‎های توسعه میان‌مدت، بلندمدت و آمایش سرزمین کشور را برعهده داشت. در کنار این معاونت، معاونت‌های بخشی، تهیه برنامه‌های توسعه بخشی و بودجه‌های سالانه دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط و معاونت فنی نیز وظیفه نظارت فنی بر اجرای پروژه‎های عمرانی دولت را بر عهده داشت. حال باید این سوال مطرح شود که ساختار پیشین سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی براساس چه کلان فرآیندهایی احصا شده بود. آیا نباید این‎طور باشد که ابتدا کلان فرآیندها براساس ماموریت و اهداف این سازمان شناسایی و برای هر کدام از این کلان فرآیندها، فرآیندهای عملیاتی و پیشتیبانی طراحی کرد و سپس براین‌اساس ساختار سازمانی آن را طراحی کرد. علاوه بر ساختار درونی، به لحاظ جایگاه این نهاد در نظام برنامه‎ریزی کشور نیز باید تامل کرد. از این‎رو دومین اقدام به‌طور کلی بازاندیشی بنیادین در نگرش و سازماندهی دستگاه‎های متولی توسعه کشور، بالاخص تغییر نگرش در مورد جایگاه و وظایف سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی احیا شده می‎باشد. این تغییر نگرش باید براساس دو محور زیر صورت پذیرد:
۱. محدود کردن حوزه فعالیت سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی به مسائل توسعه‎ای و رهاسازی آن از دخالت در سایر امور
۲. عمق بخشیدن به فعالیت‎های توسعه‎ای سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی
پس از انجام این مهم و به تبع آن باید تغییر در قوانین، نظام نامه‎ها و ساختار تشکیلات داخلی سازمان در دستور کار قرار گیرد. سومین گام نیز تعبیه بازوهای کمکی برای این سازمان است. صندوق توسعه ملی و نهادهای سرمایه‎گذاری به عنوان بازوهای مالی این سازمان و همچنین موسسات مشاور و انجمن های اقتصادی به عنوان مشاوران برنامه‎ریزی می توانند سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی احیا شده را مورد حمایت قرار دهند. در چهارمین گام باید حدود بودجه جاری، عمرانی و توسعه‎ای کشور را معین نمود. اشتباه عمده‎ای که در این مورد اتفاق می‌افتد، عنوان می‎شود که بودجه جاری بد و بودجه عمرانی و توسعه‎ای خوب است یا اقدامات عمرانی همان اقدامات توسعه‎ای هستند، اما باید توجه نمود که انواع بودجه‎ها قابل ارزش‎گذاری نیست، بلکه باید به مصرف عقلایی برسند و نکته دیگر این است که سرمایه‌گذاری ثابت مطرح در بودجه عمرانی، الزاما سرمایه‎گذاری توسعه‎ای نیست و برعکس. از این رو لازم است که میان انواع بودجه تفکیک صورت گیرد و بودجه کشور در سه بخش تنظیم شود: بودجه جاری، بودجه عمرانی و بودجه توسعه‎ای. البته هر سه بخش این بودجه باید براساس برنامه توسعه بازنویسی شوند. به طور کلی، می‎توان گفت که در این سناریو سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی احیا شده، نهاد دبیرخانه برنامه‎های توسعه را برعهده خواهد داشت.
سناریوی ۲- واگذاری مسوولیت‌ها به سایر نهادها و تشکیل سازمان مدیریت توسعه ملی
در این سناریو ما در واقع سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی را احیا نمی‌کنیم و همچون سال‎های بعد از انحلال (هفت سال گذشته) وظایف مختلف و پراکنده سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی را به نهادهای دیگر واگذار می‌کنیم. در حال حاضر معاونت برنامه‎ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری همان کارکرد سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی ولی با وظایف محدودتر و توان ضعیف‎تر را دارد. علاوه بر این، وظایف دیگری نیز باید به طور مشخص برای توسعه کشور پیش‎بینی شود. این دسته از وظایف یا جزو وظایف سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی بوده که به آنها توجه کافی نمی‎شده است یا اینکه هنوز برای این سازمان تعریف نشده بوده‌اند.
از این‎رو می‎توان وظایف سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی و دیگر وظایفی را که برای توسعه کشور تعریف می‎شود به نهادهای دیگر واگذار نمود؛ تا از فربه شدن سازمان، قبل از احیای آن جلوگیری شود و همچنین هر کدام از وظایف توسط نهادی که متناسب با آن وظیفه است انجام شود. واگذاری وظایف سابق سازمان به نهادهای مختلف را می‌توان در شکل ۴ نشان داد، البته این واگذاری وظایف، خود می‎تواند شروعی برای بازمهندسی دولت باشد؛ زیرا مبنای این تقسیم وظایف، فرآیندها هستند.
۱- واگذاری وظیفه تجمیع برنامه استان‌ها، نظارت وامور فنی به معاونت برنامه‎ریزی و نظارت راهبردی
معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری، می‎تواند با همین جایگاه تعریف شده کنونی وظیفه تجمیع برنامه استان‎ها، نظارت بر بودجه سالانه و امور فنی و انفورماتیک را بر عهده داشته باشد. از این‎رو تمرکز معاونت بیشتر بر امور جاری و عمرانی است. در عین حال لازم است که بدنه کارشناسی این معاونت را تقویت کرد.
۲- واگذاری وظایف مربوط به تخصیص بودجه جاری و عمرانی به وزارت اقتصاد
مساله این است که مدیریت و تخصیص بودجه جاری و عمرانی با چه نهادی باشد، بهتر است. تجربه کشور خودمان می تواند در این مورد راهگشا باشد. تا قبل از سال ۱۳۵۰ بودجه جاری کشور در وزارت امور اقتصادی و دارایی تهیه می‌شد و سازمان برنامه مسوول تهیه بودجه برای توسعه کشور بود و مدیریت توسعه کشور را بر عهده داشت. با بازگشت به آن سال‌ها می توان تهیه، تنظیم و اجرای بودجه را به وزارت امور اقتصادی و دارایی سپرد. البته در این مورد لازم است که این وزارتخانه ارتقای نهادی پیدا کند و بتواند فرابخشی عمل نماید. انجام این امر نیز بستگی به این دارد که در وظایف این وزارتخانه بازنگری شود و بسیاری از این وظایف به نهادهای دیگر واگذار شود.

۳- واگذاری استانی
در استان‎ها نیز لازم است که دفاتر استانی سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی که در حال حاضر زیر نظر استانداری‎ها مشغول به فعالیت می‎باشند، کار برنامه‎ریزی استانی را انجام دهند و بخشی از وظایف سابق آنها احیا شود. در حال حاضر، این دفاتر در بُعد نظارتی از توان ضعیفی برخوردار هستند که یکی از دلایل اصلی آن مربوط به جایگاه آنها است؛ به طوری که این دفاتر مستقل نبوده و نمی‎توانند بر دیگر نهادهای مستقر در استان نظارت کنند. از این‎رو برای تقویت بُعد نظارتی، این دفاتر باید استقلال کافی را به‌دست آورند.
۴- واگذاری وظایف مربوط به برنامه‎ریزی توسعه و پیشنهاد نهایی این مقاله
با برنامه‎ریزی توسعه می‎توان به ۲ طریق برخورد کرد. ابتدا اینکه می‌توان صندوق توسعه ملی را ارتقای نهادی داد که کار برنامه‎ریزی توسعه را نیز خود انجام دهد. به عبارت دیگر، به جای نهادسازی، فرآیندها را در صندوق نهادینه کنیم. به عنوان دومین پیشنهاد، می‌توان سازمانی سبک و چابک تحت عنوان سازمان «مدیریت توسعه ملی» تاسیس کرد و وظیفه اصلی سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی را که برنامه‎ریزی توسعه بوده است به این سازمان واگذار کرد. در ادامه این پیشنهادها می‎توان از منظر قوت و ضعف‎های آن مورد تحلیل قرار داد.
بررسی پیشنهاد اول: ارتقای نهادی صندوق توسعه ملی
ابتدا توجه شما را جلب می‌کنم به جدول زیر که به‌صورت خلاصه نقاط قوت و ضعف این پیشنهاد را ارائه می‌کند:
همان‎طور که مشخص است مهم‎ترین چالش در رابطه با اینکه صندوق توسعه ملی، برنامه‎ریزی توسعه را عهده‎دار شود، این است که این نهاد اختیار برنامه‏ریزی توسعه را ندارد و در صورتی که این وظیفه به عنوان یکی از ماموریت‎های این صندوق به رسمیت شناخته شود، برنامه‎ریزی آن از مشروعیت برخوردار نخواهد بود. از این‎رو این سناریو نمی‎تواند جوابگوی موضوع اصلی این نوشتار باشد که همانا مشخص کردن متولی برنامه‎ریزی توسعه کشور است. بنابراین ضرورت دارد که نهادی که متمرکز بر برنامه‌های توسعه باشد، تاسیس شود که بتواند با تمرکز بر برنامه و نه بودجه توسعه‌ای، ریل‌گذاری را برای بخش‌های مختلف اقتصادی انجام دهد.

بررسی دومین پیشنهاد: ایجاد «سازمان مدیریت توسعه ملی»
سازمانی سبک و چابک تحت عنوان سازمان «مدیریت توسعه ملی» که وظیفه اصلی توسعه را بر عهده بگیرد. مسوولیت این سازمان، تهیه برنامه توسعه و بودجه توسعه‎ای مرتبط با آن است که با آینده‎نگری و بر مبنای طرح‎هایی نظیر آمایش سرزمین در راستای سند چشم‌انداز و در چارچوب قوانین پنج ساله به برنامه‎ریزی توسعه خواهد پرداخت. وظایف زیر از جمله وظایف پیشنهادی این سازمان است:
۱. اتاق فکر توسعه ملی و آینده نگری
۲. تعیین و تدوین سیاست‎ها و خط‎مشی‎های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی مانند تدوین قوانین پنج ساله توسعه با همکاری دیگر نهادهای مرتبط
۳. برنامه‌ریزی هسته‌ای با ماهیت ارشادی
۴. نظارت بر برنامه های اجرایی توسعه‌ای
۵. ارائه مشاوره به دولت در زمینه نقشه راه توسعه
منظور از برنامه‎ریزی هسته‎ای این است که در بخش‎های گوناگون، هسته‎های اصلی و پیش‎برنده شناسایی، برای آنها برنامه‎ریزی انجام و منابع لازم در آنها سرمایه‎گذاری شود. ماهیت ارشادی برنامه هم اشاره به این دارد که مرجع برنامه‎ریزی با استفاده از تشویق و ترغیب به اهداف توسعه‎ای دست می‎یابد. به عبارت دیگر از انواع برنامه‎ریزی می‎توان برنامه‎ریزی جامع را برای برنامه‎های جاری و عمرانی تحت امر دولت و برنامه‎ریزی هسته‎ای را برای برنامه‎های توسعه‎ای تحت امر سازمان «مدیریت توسعه ملی» تجویز کرد.
علاوه بر وظیفه برنامه‎ریزی، می‌توان وظایف دیگری را نیز به این سازمان واگذار کرد، ولی باید توجه کرد که این وظایف نباید پراکنده باشد (همان‎طور که در مورد سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی دیدیم)، در عین حال سازمان را دچار عارضه فربگی نکند. علاوه بر وظایف، جایگاه نهادی سازمان نیز باید مشخص شود.
همان‎طور که در قسمت مطالعه تطبیقی دیدیم، نهاد برنامه‎ریزی توسعه در کشورهای مورد بررسی زیر مجموعه نخست وزیری قرار داشتند، یعنی در بالاترین جایگاه نهادی در دولت. از این‎رو تعریف جایگاه این سازمان باید با توجه به مولفه‎های زیادی صورت گیرد. این مولفه‎ها را می‎توان در سه بخش خلاصه کرد:
۱- بحث تامین مالی
مانند دیگر سازمان‎های برنامه‎ریزی در جهان، برنامه باید با منابع مالی و بودجه‎ای مرتبط باشد. با توجه به تقسیم منابع مالی صورت گرفته در کشور، منابع صندوق توسعه ملی برای امور توسعه‎ای کشور در نظر گرفته شده است. از این‎رو برای این سازمان تازه تاسیس، می‎توان صندوق توسعه ملی را به عنوان مهم‎ترین نهاد مالی در نظر گرفت. در سناریو پیش رو، علاوه بر صندوق توسعه ملی، شرکت‎های سرمایه گذاری داخلی و خارجی می‎توانند به عنوان بازوی تامین مالی سازمان در نظر گرفته شوند. وجود هماهنگی میان برنامه و بودجه توسعه‎ای از این طریق میسر شده و می‎توان اطمینان حاصل کرد که برنامه‎ریزی‎های صورت گرفته توسط سازمان توسعه ملی در چارچوب و محدودیت‎های منابع مالی انجام می‎شود.
۲- هماهنگی با دولت و نهادهای حکومتی
هماهنگی درونی به این معنی که، چگونه می‎توان بین برنامه‎ریز و مجری از یک طرف و مجری و ناظر از طرف دیگر هماهنگی ایجاد کرد از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. به عبارت دیگر در صورتی که سازمان مدیریت توسعه ملی، برنامه‎ریزی هسته‎ای با ماهیت ارشادی را دنبال کند چه جایگاهی برای این سازمان می‎تواند تضمین‌کننده این باشد که طرح‎ها و برنامه‎های این سازمان اجرایی شوند و چگونه می‌تواند بر روند اجرای طرح ها نظارت داشته باشد.
۳- هماهنگی با بخش خصوصی و نهادهای غیردولتی (سازمان‌های مردم‌نهاد)
باید راجع به این موضوع تعمق کرد که بهترین جایگاه برای مغز متفکر برنامه‌ریزی کشور کجا است که بتواند هم نقش دولت را در انجام پروژه‌های توسعه‌ای کمرنگ کند و در مقابل نقش بخش خصوصی و سمن‌ها (سازمان‌های مردم نهاد) را پررنگ کند. از این‌رو باید جایگاه این نهاد را طوری تعبیه کرد که در نظام تدبیر ملی از یک طرف بتواند با دیگر نهادهای دولتی هماهنگی لازم را داشته باشد (هماهنگی درونی) و هم با بخش‎های خصوصی و سمن‎ها رابطه نزدیک و تنگاتنگی داشته باشد (هماهنگی بیرونی).

جایگاه مناسب سازمان توسعه ملی در چارت اداری کشور
با توجه به بحث انجام شده می‌توان این‌گونه استنباط کرد که تعریف سازمان مدیریت توسعه ملی به عنوان یک وزارتخانه نمی‎تواند سه مولفه اصلی مورد بحث را پشتیبانی کند. در صورت تعریف جایگاه فراقوه‎ای نیز بزرگ‌ترین چالش، معضل هماهنگی خواهد بود. از این‎رو و بر مبنای تجربیات کشورهای منتخب، جایگاه مناسب برای سازمان توسعه ملی در بالاترین جایگاه نهادی دولت و زیر نظر رییس‌جمهور است.

ساز و کار درونی و تشکیل «باشگاه اقتصاددانان»
سازوکار درونی سازمان مدیریت توسعه ملی نیز از جمله مسائلی است که باید براساس کارکرد و جایگاه آن طرح‎ریزی شود. بنابر آنچه گفته شد، اگر این سازمان وظیفه برنامه‎ریزی و نظارت بر پروژه‎های توسعه‎ای را بر عهده دارد، بنابراین لازم است که سازوکارهای درونی آن‎ هم شامل بخش‎های مهم و هم شامل فرآیندهای کلان ملی باشد. بخش‎های مهم همان چیزی است که در دولت تحت عنوان وزارتخانه‎ها تعریف شده است، ولی فرآیندهای کلان ملی شامل آن دسته از فعالیت‎هایی است که می تواند چندین بخش را در برگیرد. به این منظور لازم است که شوراها و کمیته‎هایی در درون این سازمان تشکیل شود که از یک طرف جایگاه تمامی وزارتخانه‎ها و نهادهای حکومتی در آن دیده شده باشد و از طرف دیگر نمایندگان بخش خصوصی و نهادهای مدنی بتوانند در فرآیند برنامه‎ریزی این سازمان مشارکت و نظارت داشته باشند.علاوه بر سازوکار درونی باید برای انجام درست ماموریت‎های سازمان مدیریت توسعه ملی، نهادهای دیگری نیز دیده شوند. یکی از این نهادها باشگاه اقتصاددانان است که از جمله نهادهایی است که همراه با انجمن‎های غیردولتی می‌تواند به عنوان بازوی فکری در امور برنامه‎ریزی، هدایت و نظارت به این سازمان کمک کرد.

مرزبندی و جلوگیری از دخالت‌ها
اما آخرین مساله‎ای که باید به آن اشاره کرد، مربوط به دخالت نهادهایی است که می‎توانند سازمان را از مسیر خود منحرف و در وظایف و ماموریت‎های آن خلل وارد کنند. این اختلال کارکرد در مورد صندوق توسعه ملی در دو سال اخیر به روشنی قابل مشاهده است، به طوری که منابع صندوق در جایی دیگر غیر از آنچه برای آن هدف‎گذاری شده است، مصرف و نه سرمایه‎گذاری شده است. برای اینکه این سازمان نیز مانند صندوق توسعه ملی دچار دخالت نهادهای مختلف نشوند، لازم است مرزهای این سازمان مین‎گذاری شود تا هیچ نهادی نتواند آن را از مسیر و جهت تدبیر شده برای آن خارج کند.

بازمهندسی دولت؛ یک اصل مهم
جدا از اینکه کدام سناریو را دنبال می‎کنیم، بازمهندسی دولت باید در دستور کار قرار گیرد. سابقه توسعه در کشور نشان داده است که وجود برنامه و منابع مالی به تنهایی نمی‎تواند، تضمین‎کننده پیشبرد برنامه‎های توسعه باشد. بلکه وجود دستگاه اداری و اجرایی نوین همراه با رهبران توسعه‎گرا می‌تواند تکمیل‎کننده نهاد توسعه‎ای و برنامه‎ریزی صورت گرفته توسط این نهاد شود. با توجه به آسیب‎شناسی برنامه‎های توسعه می‎توان گفت که ضعف در برخورداری از بازوی اجرایی و به دنبال آن بازوی نظارتی از نقاط ضعف اقدامات توسعه‎ای بوده است. از این‎رو به طور همزمان باید به این موضوع اندیشید که ساختار دولت نیازمند چه تغییری است تا بتواند با اقدامات توسعه‎ای سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی احیا شده یا سازمان مدیریت توسعه تاسیس شده هماهنگ باشد.
راهکار پیشنهادی را می‎توان در تغییر رویکرد وزارتخانه‎ها در وظایفی که انجام می‎دهند، جست‌وجو کرد. رویکردی که در حال حاضر در بدنه دولت پیگیری می‎شود، مرتبط با امور جاری و عمرانی است تا امور توسعه‎ای. بنابراین در راستای احیای دوباره سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی لازم است که در حوزه فعالیت وزارتخانه‎ها تعریف مجدد صورت گیرد. ساختار وزارتخانه‎ها و فرآیندهای آنها نیز باید مورد بازنگری قرار گرفته و بسیاری از وظایف به سطوح پایین‎تر دولت در سطح محلی و بسیاری از آنها نیز به بخش‎های خصوصی و انجمن‎های غیر دولتی واگذار شود. تغییر در رویکردهای کلان در ساختار و فرآیندهای در هر وزارتخانه، تمرکز آنها را از برنامه‎های جاری و عمرانی به برنامه‎های توسعه‎ای تغییر ‎دهد.
* استاد مدیریت دانشگاه تهران


تجربه سایر کشورها
مالزی
در مالزی برنامه‎ریزی توسعه از دهه ۱۹۵۰ زمانی که اولین برنامه پنج ساله توسعه این کشور مهیا می‎شد، به عنوان یکی از وظایف دولت تعیین شد و به این منظور واحد برنامه‎ریزی اقتصادی (Economic Planning Unit: EPU) مالزی در دفتر نخست وزیر تشکیل شد. این واحد به عنوان دبیرخانه تهیه برنامه‌های توسعه میان مدت و بلندمدت، پیگیر برنامه‎ریزی توسعه و نظارت بر آن است و وظایف زیر را بر عهده دارد:
۱. تهیه و تدوین راهبردها و سیاست‎های توسعه اجتماعی و اقتصادی
۲. تهیه برنامه بلندمدت و میان‎مدت
۳. تهیه و ارزیابی بودجه توسعه و خزانه که مسوول پرداخت سالانه آن است
۴. نظارت و ارزیابی پروژه‎ها و برنامه‎های اجرایی توسعه
۵. ارائه مشاوره به دولت در موضوعات روز اقتصادی
۶. انجام مطالعات و تحقیقات در زمینه اقتصادی و اجتماعی جهت ارائه مشاوره به دولت
۷. طراحی و هماهنگ‎سازی برنامه‎های خصوصی‎سازی
این واحد دارای سه معاونت برنامه‎ریزی کلان، برنامه‎ریزی بخشی و بخش سیاست‎گذاری است به همراه بخش‎های پشتیبانی زیر نظر مدیر کل مشغول به فعالیت می‎باشند. یکی از این بخش‎های پشتیبانی، بخش بودجه توسعه‎ای به عنوان بازوی مالی این واحد است. از دیگر بخش‎ها می توان به دبیرخانه مشاوران اقتصادی از معاونت سیاست‎گذاری به عنوان بازوی فکری این واحد اشاره کرد.


هند
دو نهاد تعیین‌کننده و محوری در حوزه اقتصاد و برنامه‎ریزی توسعه هندوستان، کمیسیون برنامه‎ریزی و کمیسیون مالی هستند. کمیسیون برنامه‎ریزی، یک کمیسیون قانونی و نهاد دائمی است که به‌وسیله قانون مرکزی تاسیس شده است و ریاست آن با نخست وزیر است. این کمیسیون یک نهاد ملی- مشورتی است برای اینکه شرایط لازم برای پیگیری امور کارشناسی درخصوص تهیه و تدوین برنامه‎های توسعه ملی را فراهم آورد.
این کمیسیون با تاکید بر فرآیند برنامه‎ریزی اجتماعی و اقتصادی، نقش مرکزی در توزیع درآمدهای غیرمالیاتی دولت‎های ایالتی دارد. کمیسیون برنامه‎ریزی به مردم پاسخگو نیست و تحت تسلط قوه مجریه مرکزی است.
نهاد دوم کمیسیون مالی است. نگاه قانون اساسی به کمیسیون مالی به‌عنوان نهاد کلیدی در ساختار فدرالی هندوستان است. اعضای این کمیسیون هر پنج سال یک بار توسط رییس‌جمهور انتخاب می‎شوند. قانون اساسی از کمیسیون مالی انتظار دارد که سهم مالیات اتحادیه‎ها را به دولت‎های ایالتی به گونه‎ای اعلام کند که متناسب با نیاز آن دولت‎ها باشد.
همچنین براساس قانون اساسی این کمیسیون باید نیازهای مالی واحدهای مختلف دولت‎های ایالتی را بازنگری کند. در این چارچوب پیشنهاد کمیسیون مالی برای دولت مرکزی، به‌صورت یک حکم است و توصیه این کمیسیون تاثیر زیادی بر بودجه همه ایالت‎ها دارد.
در کنار دو نهاد یادشده (کمیسیون برنامه‌ریزی و مالی)، برای به وجود آمدن همکاری معنی‎دار بین ایالت‎ها، مجلس بین ایالتی در سال 1990 تشکیل شده است که ریاست آن با نخست وزیر است. این مجلس در سال، سه بار تشکیل می‎شود. مجلس بین ایالتی، یک مجلس مشورتی است و تصمیم‎گیری در آن براساس توافق عام است. هدف اصلی این مجلس کمک به قانونمند کردن گفت‌وگوها، بین مرکز و ایالت‎ها و همچنین همکاری بیشتر مرکز و ایالت‎ها است. به‌منظور برنامه‎ریزی در هندوستان ارکان و نهادهایی نظیر کمیسیون برنامه‎ریزی در مرکز، هیات توسعه ملی، دپارتمان یا هیات برنامه‎ریزی در ایالت‎ها، کارشناسان و نهادهایی که در سطوح مختلف مردم هستند، نمایندگان مرکز و ایالت‎ها و قانون‎گذاران و تشکل‎های علمی و سمن‌ها (NGOs) نقش قابل توجهی دارند که هر یک به نحوی در تدوین برنامه نقش دارند.

کره جنوبی
برنامه‎ریزی در کره جنوبی از طریق هیات مرکزی برنامه‎ریزی اقتصادی (Board of Planning and Budget: EPB) که در سال 1961 تاسیس شده است، انجام می‎گیرد. این مرکز به‌عنوان یک ابر وزارتخانه، مسوول بودجه‎ریزی، ارزیابی، انجام محاسبات آماری و همچنین برنامه‎ریزی است و تحت نظارت معاون نخست وزیر اداره می‎شود.
این نهاد، انسجام و ادغام مسوولیت برنامه‎ریزی و تدوین بودجه در هیات برنامه‎ریزی اقتصادی، تضاد منافع بین وزارتخانه‎های صنعتی و برنامه‎ریزی (که به‎طور معمول به سرمایه‎گذاری‎های بلندمدت علاقه دارند) و وزارت دارایی (که به‎طور معمول به ثبات کوتاه‎مدت علاقه‏مندتر است) را حذف کرده است.
در هیات مرکزی برنامه‎ریزی اقتصادی، مسوولیت انجام امور برنامه‎ریزی بر عهده اداره برنامه‎ریزی اقتصادی (BEP) قرار دارد که این اداره به همراه هر یک از دفاتر برنامه‎ریزی و مدیریت در وزارتخانه‎ها - به انضمام برخی از کمیته‎های ویژه گروه کاری (متشکل از: مقامات وزارتخانه‎ها، نمایندگان بانک‎های توسعه‎ای، نمایندگان بخش خصوصی و متخصصان) که برنامه‎های بخشی را تنظیم می‎کنند، به تدوین برنامه‎ها می‎پردازند.
نظام کنترل و ارزیابی بر عملکرد برنامه‎ها نیز در کره بسیار دقیق است. طی این نظام، هر یک از وزارتخانه‎ها یا آژانس‎های مسوول، برنامه‎های اجرای کار خود را به اداره ارزیابی و تحلیل ارسال می‎کند. همچنین در هر دوره نتیجه ارزیابی‎ها و کنترل‎های ماهانه یا فصلی به عمل آمده درخصوص برنامه‎های خود را نیز به این اداره ارسال می‎کند، تا به صورت مرکزی نیز مورد کنترل قرار گیرند.

ترکیه
در کشور ترکیه از سال ۱۹۶۰ سازمان برنامه‏ریزی ایالتی تاسیس شده است که در سال ۲۰۱۱ وزارتخانه توسعه برای سازمان‏دهی آنها به وجود آمد. وظیفه این وزارتخانه تهیه برنامه‎های درازمدت، میان مدت، نظارت بر اجرای برنامه‎ها و رایزنی در مورد سیاست‎گذاری‎های اقتصادی جاری است. این وزارتخانه برای سازماندهی فعالیت‎های سازمان‎های برنامه‎ریزی ایالتی تشکیل شده است و کار خود را با الهام از رهنمودهای شورای عالی برنامه‎ریزی که ریاست آن را نخست‎وزیر به عهده دارد و اعضای آن وزیران کابینه هستند، دنبال می‎کند. وظایف این وزارتخانه به شرح ذیل است:
• مشاوره به دولت در مشخص کردن سیاست‏های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی؛
• انجام مطالعات با هدف هدایت بخش دولتی و خصوصی برای دستیابی به رویکردهای جدید در حوزه‏های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی؛
• آماده کردن اسناد سیاستی (شامل طرح‏ها، برنامه‏ها و استراتژی) برای فرآیند توسعه با استفاده از رویکرد جامع‏نگر و استراتژیک؛
• افزایش اثربخشی اجرای اسناد سیاستی و استراتژیک، به‏خصوص، طرح‏های توسعه‏ای و برنامه‏های سالانه؛
• مدیریت فرآیند سرمایه‏گذاری دولتی در راستای طرح‏های توسعه‏ای، برنامه‏های سالانه اسناد استراتژیک؛
• ارائه طرح‏های استفاده موثر و کارآ از منابع دولتی اختصاص‌یافته برای سرمایه‏گذاری دولتی؛
• ایجاد سیاست‏ها و استراتژی‏هایی برای اصلاح و بهبود ساختار و کارکرد سازمان‏های دولتی؛
• ایجاد سیاست‏های معطوف به سیاست‏ها و استراتژی‏های متمرکز و محلی راجع به توسعه منطقه‏ای؛
• ارتقای اثربخشی کشور ترکیه با همکاری سازمانی‏های محلی و اقتصادی؛