بررسی معضلات هرم سنی، بدهی دولت و ناکارآمدی مدیریتی
تامین اجتماعی و آینده پیش‌رو
علی‌رضا عسگریان* حمیدرضا ایزدبخش** سیدامیر آقایی*** در اکثر دوره‌های تاریخ، رفاه اجتماعی یکی از شعارهای اصلی در برنامه‌ها و سیاست‌های دولت‌ها بوده و کم و بیش حرکت‌هایی برای تحقق آن صورت پذیرفته است؛ چرا که پیشرفت و تعالی اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی هر کشوری با سطح و کیفیت رفاه و تامین اجتماعی آن کشور رابطه مستقیم و جدایی ناپذیر دارد. دولت‌های امروز جهان نیز تامین‌اجتماعی را بخش جدایی‌ناپذیر استراتژی توسعه اقتصادی می‌دانند و دستاوردهایی مانند کاهش شکاف درآمدی، کاهش نابرابری در خدمات‌درمانی، ثبات اجتماعی و حتی آرامش داخلی را از جمله اثرات آن معرفی می‌کنند. در بسیاری از کشورها تامین‌اجتماعی از حالت انفعالی بودن، یعنی ارائه خدمات درمانی و پرداخت مستمری برای بیماری، صدمه و پیری فاصله گرفته و نقشی فعال پذیرفته تا در بلندمدت به پتانسیلی در رفاه اجتماعی تبدیل شود. این رویکرد تمام طول دوره زندگی را در نظر می‌گیرد. نظام‌های تامین اجتماعی از طریق بازتوزیع درآمدها، ابزار مناسبی جهت برقراری عدالت اجتماعی به شمار می‌روند. تشکیل حساب تامین اجتماعی به منظور ارائه خدمات حمایت‌های اجتماعی، تامین درآمد جایگزین برای شاغلین در هنگام ازکارافتادگی، بازنشستگی و... و همچنین ارتقای سطح سلامت جامعه از طریق ارائه خدمات درمانی و ارائه کمک هزینه به خانواده‌ها برای امر معاش و تربیت فرزندان در نظام‌های تامین اجتماعی مورد توجه قرار گرفته است. سازمان تامین اجتماعی در ایران با تحت پوشش داشتن ۱۰,۵۷۳ هزار بیمه شده اصلی و ۱۷,۸۴۷ هزار نفر بیمه شده تبعی و همچنین ۲,۰۳۲ هزار نفر مستمری بگیر اصلی و ۲,۰۱۱ هزار نفر مستمری بگیر تبعی و در مجموع با پوشش دادن ۳۲,۴۶۴ هزار نفر در سال ۱۳۸۹، بزرگ ترین ارائه‌کننده خدمات بیمه‌های اجتماعی در ایران است. در بیمه‌های اجتماعی بر مبنای حق بیمه دریافتی (که بالغ بر ۹۰ درصد درآمدها را شامل می‌شود)، خدمات به افراد تحت پوشش ارائه می‌شود. همچنین منابع حاصل از این نوع بیمه‌ها متعلق به نسل‌های مختلف بوده و فرد یا گروهی در یک زمان مشخص نمی‌تواند ادعای مالکیت منابع را داشته باشد. ماهیت صندوق تامین اجتماعی به گونه‌ای است که ثبات و بقای آن مستلزم پیروی از اصول و قواعد مندرج در قوانین بیمهای در نحوه کسب منابع مالی و هزینهکرد آن است. سازمان تامین اجتماعی به عنوان سازمان گسترش‌دهنده خدمات اجتماعی در کشور، به پشتوانه بنیه مالی صندوق تامین اجتماعی، انواع خدمات اجتماعی مانند پرداخت حقوق مستمری، بیمه بیکاری، خدمات درمانی و مانند آن را در سطح جامعه و به طور یکسان در بین آحاد مردم توزیع می‌کند؛ اما فقدان جامعیت خدمات و به‌خصوص عدم‌کفایت تعهدات پرداختی به بیمه‌شدگان موجب شده است که عملا اغلب صندوق‌های بازنشستگی کشور از اهداف و آرمان‌های اصلی خود، یعنی برقراری عدالت و اصل همبستگی اجتماعی و اصول بازتوزیعی درآمد برای اعضای تحت پوشش خود فاصله گرفته و تعهدات آنها به سطوح حداقل (خط فقر) کاهش یابد. در این میان عوامل متعددی بر منابع مالی و هزینه‌های مصرفی صندوق‌ها و به ویژه صندوق تامین اجتماعی که مورد بحث ماست، موثر است و در صورت ایجاد شکاف مابین منابع مالی ورودی و هزینه‌های مصرفی، بنیه مالی صندوق آسیب دیده و در نتیجه، چتر حمایتی سازمان تامین اجتماعی به شدت تحت تاثیر قرار می‌گیرد. برخی از این عوامل را می‌توان به شرح زیر برشمرد. ۱ - هرم سنی منابع مالی ورودی صندوق‌های تامین اجتماعی شامل حق بیمه‌ها است که بخش عمده‌ای از درآمدهای صندوق را شکل می‌دهد و عمده هزینه‌های مصرفی نیز تابعی از میزان جمعیت تحت پوشش یا جمعیت بازنشسته است. از این رو شکاف مابین منابع مالی ورودی و هزینه‌های مصرفی خروجی، وابستگی شدیدی به ساختار جمعیت و هرم سنی دارد که این مفهوم در صندوق‌ها با نام نسبت وابستگی (حاصل تقسیم جمعیت خارج از سن فعالیت در سنین ۶۵ ساله و بیشتر به جمعیت واقع در سن فعالیت (۱۵-۶۴ ساله) شناخته می‌شود. بنابراین تغییرات در شکل هرم سنی در طول سالیان مختلف از جمله عوامل بیرونی تاثیرگذار بر شکاف مابین منابع مالی ورودی و هزینه‌های مصرفی است که سبب افزایش نسبت وابستگی می‌شود. اگر در مقاطعی از زمان، میزان رشد جمعیت افزایش یابد، نوسانی در شکل هرم سنی صورت می‌گیرد. به این معنا که اگر در مقطعی از زمان نرخ رشد جمعیت زیادی وجود داشته باشد، با رسیدن این گروه جمعیتی به سن بازنشستگی، هرم سنی معکوس شده و نرخ نسبت وابستگی افزایش می‌یابد. افزایش این نرخ به معنی افزایش هزینه‌های مصارف صندوق در پرداخت حقوق مستمری‌ها همزمان با کاهش منابع مالی ورودی ناشی از دریافت حق بیمه‌های اجتماعی است که در نتیجه آن، بنیه مالی صندوق تضعیف می‌شود. این پدیده، در برخی دیگر از کشورهای جهان نیز رخ داده و تجارب بین‌المللی در این خصوص وجود دارد، به‌طوری‌که سیاست‌گذاران کشورها با پیش‌بینی تغییرات نرخ وابستگی در درازمدت، اقدام به اصلاح قوانین نظام‌های تامین اجتماعی خود کرده‌اند. از جمله این تجارب می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: ۱. کشور آلمان: در سال ۲۰۰۳، برنامه‌ریزان اقتصادی کشور متوجه پایین بودن نرخ رشد جمعیت همزمان با افزایش امید به زندگی شدند. این پدیده به معنی آن است که در دراز مدت جمعیت تحت پوشش کاهش یافته و با افزایش امید به زندگی، سالیان بهره‌مندی بازنشستگان از حقوق تامین اجتماعی (مستمری و خدمات درمانی) افزایش پیدا می‌کند (رشد هزینه‌های مصرفی در صندوق تامین اجتماعی). افت منابع مالی ورودی و افزایش هزینه‌های مصرفی، سبب افزایش شکاف تعهدی در صندوق شده و برهمین اساس اصلاح پارامتریک (مانند تغییر سن بازنشستگی) و تغییر سیستمی (الحاق سیستم اندوختهگذاری انفرادی جزئی به سیستم جاری) در آن سال توسط وزیر وقت دارایی آن کشور طرح و پس از تصویب اجرا شد. ۲. کشور ترکیه: در سال ۲۰۰۸، برنامه‌ریزان اقتصادی آن کشور با ترسیم منحنی نسبت وابستگی و پیش‌بینی آن تا ۲۰ سال آینده، متوجه رشد نمایی این متغیر در درازمدت شدند. به‌طوری‌که پیش‌بینی‌ها نشان می‌داد که پس از ۲۰ سال، متغیر نسبت وابستگی به میزان ۴۵ درصد افزایش خواهد یافت که این به معنای افزایش بار مالی شدید در صندوق تامین اجتماعی و به تبع آن، افزایش زیاد شکاف تعهدات است. برنامه‌ریزان این کشور با شناخت این پدیده، سعی در کارآمد کردن نظام تامین اجتماعی با ایجاد اصلاحات پارامتریک کرده و سیاست‌های جدیدی را برای افزایش جمعیت تحت پوشش بیمه‌های اجتماعی به خصوص صاحبان مشاغل آزاد و حرف در دستور کار قرار دادند. ۳. کشور ایتالیا: در سال ۱۹۹۵، سیاست‌گذاران کشور با بررسی روند نسبت جمعیت خارج از فعالیت (۶۵ ساله به بالا و زیر ۱۵ سال) به کل جمعیت، افزایش بیش از دوبرابری این نسبت را برای ۳۰ سال آینده پیش‌بینی کردند که مهم‌ترین علت آن پایین بودن نرخ زاد و ولد در آن کشور بود. افزایش نسبت مذکور، یک تهدید بالقوه برای ساختار مالی و هزینه‌های تامین اجتماعی کشور ایتالیا را در درازمدت نشان داد و بر این اساس، یک اصلاح سیستمی در نظام تامین اجتماعی انجام پذیرفت(تغییر ساختار از سیستم مزایای تعریفشده به مشارکت تعریفشده). به طور مشابه، در کشور ایران به دلیل افزایش نرخ رشد جمعیت در دهه ۶۰ چنین پدیده‌ای قابل پیش‌بینی و مشاهده است. در سال‌های اولیه پس از پیروزی انقلاب اسلامی، در زمینه ازدواج و ازدیاد نسل، موجی در میان جوانان ایجاد شد که همه را تشویق به داشتن فرزند هر چه بیشتر می‌کرد. این موج خود را در نتایج سرشماری عمومی نفوس و مسکن سال ۱۳۶۵ منعکس ساخت و با انتشار آن، مشخص شد که یک شوک بزرگ جمعیتی به وقوع پیوسته است. تعداد کثیر متولدین سال‌های فاصله ۱۳۶۰ تا ۱۳۶۵، به صورت یک تحول چشمگیر در میزان زاد و ولد در کشور، در هرم سنی جمعیت نمایان گردید. همانطور که مشاهده می شود قله جمعیت در سال ۱۳۸۵ از فاصله سنی ۲۵ تا ۳۰ سال به فاصله سنی ۴۰ تا ۴۵ سال در حال جابه‌جایی است و می توان گفت که جمعیت ایران در حال پیر شدن است. ساختار جمعیت کشور به‌گونه‌ای است که نسبت جمعیت خارج از سن فعالیت به جمعیت فعال در طی سال‌های سرشماری جمعیت کشور روند روبهرشدی داشته است. به ویژه در سال‌های آتی تغییراتی جدی را در این نسبت شاهد خواهیم بود. بررسی‌ها نشان می‌دهد که نسبت وابستگی در طول سالیان متمادی از سال ۱۳۳۵ تاکنون برای کشور ایران همانند کشور ترکیه روند افزایش نمایی راتجربه کرده است. این به آن معنا است که در درازمدت، عمده جمعیت سنین شاغل (گروه سنی ۲۵ تا ۳۵ سال) طی حداقل ۳۰ سال آینده به عنوان عمده جمعیت بازنشسته شناخته شده و بار مالی سنگینی از تعهدات مستمری را بر صندوق تامین اجتماعی تحمیل می‌کند. ۲ - تله ذخایر و مطالبات انباشت شده دولت از سوی دیگر، ساختار هرم سنی جمعیت کشور طی سال‌های ۱۳۳۵ تا ۱۳۶۵، نشان می‌دهد که رشد جمعیت ۶۵ ساله و بیشتر، نسبت به رشد جمعیت فعال کشور (۱۵ تا ۶۵ سال)، بسیار کمتر بوده است. بر این اساس، در این سال‌ها، به دلیل نرخ فزاینده رشد جمعیت فعال، منابع مالی ورودی صندوق تامین اجتماعی کشور بسیار بیشتر و حجیم تر از هزینه‌های این صندوق بوده و سبب ایجاد حجم بالایی از ذخایر مالی در صندوق تامین اجتماعی شده است. وجود این حجم بالای ذخایر مالی، این برداشت ذهنی را ایجاد کرده که می‌توان از ذخایر موجود در سازمان جهت کمک به مسائل مرتبط با دولت استفاده کرد. این برداشت با آغاز جنگ تحمیلی و نیاز روزافزون به همبستگی بین نهادهای نظام در پیشبرد مسائل موجود در جامعه، شدت بیشتری یافت. به این سبب در طی این سال‌هاسازمان تامین اجتماعی کمک‌های مالی فراوانی را از ذخایر و منابع بیمه‌شدگان در اختیار دولت قرار داد.پس از پایان جنگ و لزوم سازندگی‌های گسترده از یک طرف و کمبود منابع مالی در کشور از سوی دیگر و همچنین حجم بالای ذخایر به وجود آمده به دلیل افزایش نرخ رشد جمعیت فعال، عملا صندوق تامین اجتماعی به عنوان یک نهاد توانمند و پشتوانه تامین مالی در مسیر سازندگی کشور شناخته شد. بر این اساس، دولت با راهبرد تعامل قانونی از طریق ارائه لوایح یا کمک به ارائه طرح‌ها در مجلس شورای اسلامی، صندوق تامین اجتماعی را به عنوان بازوی قوی مالی در نظر گرفته و از این طریق با تصویب قوانینی، بخشی از منابع و ذخایر صندوق در جهت عمران کشور هزینه شده و فرض شده است که دولت در آینده، هزینه‌ها را به صندوق برگرداند. از سوی دیگر، با هدف گسترش خدمات اجتماعی به عنوان راهبردی حمایتی در مسیر توسعه و آبادانی کشور، دولت با تصویب لوایحی، تعهدات مالی را به واسطه ارائه فعالیت‌های تامین اجتماعی به گروه‌هایی از جامعه که مشمول قانون نبوده‌اند، بر سازمان تامین اجتماعی تحمیل کرد. به عنوان نمونه می‌توان به بند۱ ماده ۲۸ قانون تامین اجتماعی مبنی بر برداشت ۳ درصد از مزد و حقوق بیمه شده اشاره کرد که در پرداخت آن طی چندین دهه فعالیت سازمان نامناسب عمل شده است. همچنین می‌توان به ماده ۱۱ قانون تامین اجتماعی مبنی بر مستمری بازنشستگان و ازکار افتادگان کلی و بازماندگان و ماده ۷۷ قانون تامین اجتماعی مبنی بر میزان مستمری بازنشستگی اشاره نمود که باعث شده بسیاری از افراد تحت پوشش به ویژه در حوزه حرف و مشاغل آزاد و اختیاری، انگیزه ادامه اشتغال و پرداخت حق بیمه را نداشته و تنها به دنبال کسب حداقل شرایط لازم برای دریافت مستمری باشند. نکته حائز اهمیت آن است که در قوانین مصوب، علاوه بر ایجاد تعهدات تکلیفی بر صندوق که بار هزینه‌ای دراز مدتی را ایجاد کرده است، تعهداتی نیز بر دوش دولت‌ها در تامین بخشی از منابع مالی قرار داده شده است به این معنی که دولت‌ها موظف بوده‌اند تا درصدی از حق بیمه اقشار جدید تحت پوشش را پرداخت نمایند. این نقش‌آفرینی نشان‌دهنده حسن نیت دولت‌ها در ارائه خدمات گسترده‌تر تامین اجتماعی به اقشار جامعه و همراه بودن دولت‌هابا صندوق تامین اجتماعی در انجام تعهدات تکلیفی است، اما متاسفانه شرایط مختلف اقتصادی و کسری‌های انباشت شده بودجه دولت‌ها از یکسو و سابقه تاریخی همراه بودن مدیریت سازمان تامین اجتماعی در پشتیبانی از دولت‌ها از سوی دیگر، معمولا سبب شده تا تعهدات مالی دولت‌ها در تامین درصد‌های قانونی حق بیمه‌ها به صندوق تامین اجتماعی به موقع پرداخت نشود. ۳ - تغییرات مدیریتی حجم بالای مطالبات انباشت شده دولتی، خود عاملی است که دولت‌ها را در برآورده کردن آن متزلزل می‌کند. چراکه برآورده کردن مطالبات انباشت شده به صورت یکجا، به دلیل حجم بالای نقدینگی مورد نیاز، عملا سبب ایجاد یک شوک اقتصادی می‌شود و آثار و تبعات منفی آن به مراتب از برآورده نکردن مطالبات بیشتر است و ممکن است باعث ایجاد آسیب جدی در بخش‌های مختلف اقتصادی شود. بر این اساس، معمولا راهبرد، تخصیص سهام شرکت‌های دولتی به سازمان تامین اجتماعی بوده است. این شیوه در بازگرداندن مطالبات، به دلیل برخورداری بخش دولتی از بهرهوری نسبی ضعیفتر سرمایه، عملا نمی‌تواند نیازهای مالی سازمان تامین اجتماعی را در ارائه خدمات اجتماعی برآورده کند. براین مبنا، واگذاری سهام شرکت‌های دولتی، در قالب سرمایه‌گذاری صندوق تامین اجتماعی صورت پذیرفته و عنوان سرمایه‌گذاری پیدا کرده است. این درحالی است که با توجه به ماموریت سازمان تامین اجتماعی در ارائه تعهدات مستمری در درازمدت، این امر نیازمند آن است که فرآیندی در سازمان محقق شود تا بتواند بخشی از منابع مالی حاصل از دریافت حق بیمه‌های اجتماعی را با هدف حفظ ارزش ذخایر و رشد آن، سرمایه‌گذاری کند. با وجود این، به دلیل ایجاد تله ذخایر و عدم توجه به تعهدات بلندمدت صندوق تامین اجتماعی، عملا سرمایه‌گذاری روی منابع مالی صورت نگرفته و تنها ساختار سرمایه‌گذاری در صندوق، به شکل در اختیار قرار گرفتن سهام شرکت‌ها و مدیریت شرکت‌ها ایجاد شده است. بنابراین جنس سرمایه‌گذاری، در طول سالیان گذشته نتوانسته نقش‌آفرینی خاصی را در ماموریت اصلی صندوق تامین اجتماعی عهده‌دار شود. از سوی دیگر، شرکت‌های واگذار شده عمدتا شرکت‌های بهرهوری نبوده‌اند و واگذاری این شرکت‌ها نه تنها سبب ارتقای توانمندی مالی صندوق نشده، بلکه بار هزینه‌ای ناشی از مدیریت‌های ناکارآمد، زیان‌های انباشته شده و هزینه‌های نیروی انسانی را بر سازمان تحمیل کرده است. جمعبندی ادامه روند تعاملات ذکرشده لاجرم چشماندازی را برای صندوق تامین اجتماعی رقم خواهد زد که در آن صندوق با شکاف عمیق تعهدات و عدم توانایی در پاسخگویی به نیازهای اجتماعی اقشار تحت پوشش (به ویژه قشر بازنشسته) مواجه می‌شود. وقوع چنین چشماندازی به این سبب است که ادامه روند کنونی به دلیل تغییر در ساختار هرم جمعیتی و افزایش بدهیهای دولت به صندوق، کاهش بنیه مالی صندوق و به تبع آن افزایش ناکارآمدی مدیریتی در صندوق را ایجاب می‌کند که نهایتا منجر به تشدید چالشهای بیانشده و نارضایتیهای گسترده اجتماعی میگردد. البته عوامل موثر بر ایجاد یا افزایش این شکاف تعهدی، به موارد ذکر شده محدود نمی‌گردد اما این عوامل، عمده‌ترین مواردی است که می‌توان به آنها اشاره نمود. با توجه به آنچه که ذکر شد، توجه به تعهدات درازمدت روبهرشد صندوق تامین اجتماعی در عین وجود روند نامناسب درآمدهای آن، یکی از اصلیترین و راهبردیترین دغدغههای کلیدی سازمان تامین اجتماعی است که میبایست با درنظر داشتن پیچیدگی و چند بعدی بودن موضوع مورد بحث، راهکار مناسبی مبتنی بر مبانی علمی و توانمندیها و واقعیات کشور، تدوین و اجرا گردد. در این راستا نظر به اثرگذاری عوامل متعدد سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و جمعیتشناختی از یک سو و ماهیت اجتماعی و بین نسلی چالش شکاف تعهدی و نقطه اثر این چالش بر قشر (ضعیف و کمدرآمد) بازنشستگان از سوی دیگر،به‌کارگیری رویکردی یکپارچه و کلنگر که علاوه بر درنظرگرفتن عوامل در ابعاد مختلف، حقایق و واقعیات کنونی کشور و صندوق تامین اجتماعی را مد نظر قرار دهد و بتواند راهکارهای عملی برونرفت از وضعیت ترسیمشده را تدوین نماید، لازم و ضروری مینماید. بنابراین بایستی این موضوع در لایههای مختلف مدیریتی و کارشناسی صندوق تامین اجتماعی مورد توجه ویژه قرار گیرد. * عضو هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی ** هیات علمی دانشگاه خوارزمی *** پژوهشگر دانشگاه خوارزمی
ارسال نظر