نگاهی به قوانین و مقررات مالی و محاسباتی کشور
مردم با انتخاب دولت اختیارات خود را به او تفویض می‌کنند و دولت نیز موظف است با کاربرد روش‌های عملی و عقلانی از منابع موجودی که در کشور وجود دارد؛ اعم از ذخایر طبیعی و قدرت بالقوه و بالفعل و نیروی انسانی، خواست‌های اجتماع خویش را برآورده نماید.
رجب بیت‌اللهی*، سیاوش نوری**
مردم با انتخاب دولت اختیارات خود را به او تفویض می‌کنند و دولت نیز موظف است با کاربرد روش‌های عملی و عقلانی از منابع موجودی که در کشور وجود دارد؛ اعم از ذخایر طبیعی و قدرت بالقوه و بالفعل و نیروی انسانی، خواست‌های اجتماع خویش را برآورده نماید. انجام چنین امری مستلزم هزینه‌های سنگینی است که دولت می‌تواند با ابزارهایی که در اختیار دارد شامل ذخایر، صنایع و... اهداف واگذار شده از طرف عامه مردم برای تامین مخارج کشور را برآورده کند. همچنین با تهیه قوانین لازم از طرق مختلف از قبیل وضع مالیات‌ها و استفاده و فروش ذخایر زیرزمینی و غیر آن در داخل و خارج مخارج جامعه را تامین کند.
از دیگر سو این درآمدها باید طبق اصول و ضوابط خاص هزینه گردند. هر کدام از دستگاه‌ها وظایف خود را انجام می‌دهند. سازمان متصدی هزینه‌ها یک ارگان دولتی است و برای نحوه هزینه کردن نیز مقرراتی وضع و اشخاصی گمارده می‌شوند که ناظر حسن انجام کار باشند، از طرفی قوای سه‌گانه نیز ارگان نظارتی را برای دخل و خرج می‌گمارند که ناظر بر حسن جریان امور باشند.
ریشه لغوی بودجه
ریشه اصلی این لغت در زبان فرانسه بوژت به معنای کیسه چرمی است که در فارسی نیز متداول شده است. به زبان ساده بودجه یعنی دخل و خرج یا سندی که درآمد و هزینه واحدهای اقتصادی در آن درج می‌شود.
اصول بودجه
۱ - اصل وحدت بودجه
به موجب این اصل، که از اصول قدیمی و کلاسیک بودجه است، کلیه دخل و خرج، عملیات، طرح‌ها و فعالیت‌های دولت در یک سند و فقط یک بار تنظیم می‌شود. رعایت اصل وحدت باعث می‌شود که نظارت قوه مقننه بر دخل و خرج عمومی آسان‌تر شود و متوازن و متعادل بودن بودجه دولت به آسانی و سهولت قابل تشخیص باشد و دولت نتواند خارج از بودجه خود فعالیتی انجام دهد.
۲ - اصل جامعیت بودجه
از اصل جامعیت معمولا دو مفهوم استنباط می‌شود: بنابر مفهوم اول این اصل مثلا در ایران باید، علاوه بر بودجه عمومی دولت، بودجه شرکت‌های دولتی، موسسات عام‌المنفعه و هر شرکت یا موسسه‌ای را که به نحوی از بودجه دولت استفاده می‌کند در بودجه کل کشور منظور کرد و بنابر مفهوم دوم درآمدها و هزینه‌ها باید به صورت ناخالص در بودجه منظور شوند.
۳ - اصل انعطاف‌پذیری
از جمله مفاهیم جدید بودجه است که به منظور جلوگیری از محدودیت‌های زیاد مدیران دستگاه‌های اجرایی رعایت می‌شود. این اصل در کشورهایی که دولت‌های مردمی بر آنها حاکم هستند و وجدان کار در بافت اداری آنها وجود دارد، می‌تواند بسیار مثمر ثمر باشد و بدون رعایت اجباری مقررات دست و پاگیر اداری به اجرای فعالیت‌ها و طرح‌ها کمک کند؛ اما در این صورت عدم وجود شرایط لازم این اصل می‌تواند به اصول دیگر بودجه نیز خدشه وارد آورد.
۴ - اصل تعادل
این اصل نیز از جمله اصول قدیمی بودجه است که علاوه بر دانشمندان کلاسیک افکار عمومی نیز به رعایت آن علاقه‌مند است و اصولا مردم عادی کشورها بودجه متعادل را بیشتر از بودجه غیر‌متوازن می‌پذیرند؛ اما باید گفت که امروزه این اصل چندان رعایت نمی‌شود.
تعادل مالی و پولی: این تعادل از طریق سیستم مالیاتی کشور و انطباق آن با سیاست‌های پولی و تسهیلاتی اعتباری بانک‌ها در داخل کشور بر قرار می‌شود. همزمان با آن به مساله تعادل ارزی اشاره می‌شود که گاهی به صورت تعادل تراز پرداخت‌ها نیز بیان می‌گردد. امروزه عدم تعادل ارزی منجر به اخذ وام از کشورهای دیگر می‌شود که ممکن است در کشورهایی که استقلال سیاسی و اقتصادی از جمله سیاست‌های آنها است، عواقب ناخوشایندی به دنبال داشته باشد.
بودجه متداول
در حقیقت تنظیم بودجه را می‌توان بودجه ریزی بر اساس تامین ابزار و وسایل و نیروی انسانی به منظور انجام فعالیت‌های جاری سازمان‌های مختلف نامید. در این نوع تنظیم بودجه، هزینه‌ها، به تفکیک هزینه‌های مختلف و مواد هزینه، برای هر یک از دستگاه‌های اجرایی برآورد و مشخص می‌شوند و در آن به عملیات و برنامه‌ای که دستگاه‌ها باید اجرا کنند مشخصا اشاره نمی‌شود.
طبقه‌بندی درآمدهای دولت
مالیات‌ها
الف- مالیات بر درآمد، سود و افزایش ارزش سرمایه ب- مالیات بر سیاهه حقوق (تکلیفی) و نیروی کار
ج- مالیات بر دارایی د - مالیات بر کالاها و خدمات هـ - مالیات بر تجارب و معاملات بین المللی
و - سایر دارایی‌های مالیاتی
کمک‌های اجتماعی
کمک‌های اجتماعی به دو شکل می‌توانند انجام شوند: الگوی تامین اجتماعی و الگوهای بیمه اجتماعی که منافع آن عاید شاغلان یا بازنشستگان و اقوام آنها می‌شود.
کمک‌های بلاعوض
کمک‌های بلاعوض انتقال‌های جاری یا سرمایه‌ای غیراجباری بین دو واحد یا واحد دولتی و یک سازمان بین‌المللی است. به منظور طبقه‌بندی کمک‌های بلاعوض ماهیت پرداخت‌کننده کمک، معیار اول و نوع جاری یا سرمایه‌ای آن معیار دوم هستند.
درآمدهای حاصل از مالکیت
درآمد مالکیت شامل اقلام متنوعی از درآمدها است که دولت در ازای در اختیار قراردادن دارایی‌های مالی یا غیرمالی خود وصول می‌کند. اقلام عمده درآمدهای حاصل از مالکیت عبارتند از: بهره، سود، سهام، برداشت از درآمد شرکت‌های دولتی، وجوه مجددا سرمایه گذاری شده حاصل از سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و اجاره.
درآمدهای حاصل از فروش کالاها و خدمات
جرایم وخسارات
درآمدهای متفرقه و تشخیص داده نشده
طبقه‌بندی درآمدهای دولت در ایران
به طور کلی درآمدها و دریافتی‌های دولتی
(در سنوات گذشته) به هفت بخش به شرح ذیل تفکیک می‌شوند:
بخش اول: درآمدهای مالیاتی؛ بخش دوم: درآمد نفت و گاز؛ بخش سوم: درآمدهای حاصل از انحصار مالکیت دولت؛ بخش چهارم: درآمدهای حاصل از خدمات و فروش کالا؛ بخش پنجم: حق بیمه و درآمدهای متفرقه؛ بخش ششم: اصل و بهره وام‌های دولت در خارج و سود حاصل از سرمایه‌گذاری در خارج از کشور؛ بخش هفتم: دریافت‌هایی که عامل برقراری تعادل بین درآمدها و هزینه دولت هستند.
مراحل مختلف بودجه
در کشورهایی که در آنها تفکیک قوا صورت گرفته است، هر یک از قوای سه‌گانه در بخشی از مراحل بودجه نقش اساسی بر عهده دارد و در حقیقت با توجه به اهمیت بودجه کار مشترک کل قوای حاکم بر کشورها برای موفقیت در نیل به اهداف بودجه لازم است. در کشورهای مختلف چهار مرحله مشخص برای بودجه قابل تفکیک است:
الف: تهیه و تنظیم بودجه که دولت و قوه مجریه معمولا در آن نقش اصلی بر عهده دارند.
ب: تصویب که بر عهده قوه مقننه است
ج: اجرا که بیشتر قوه مجریه آن را بر عهده دارد.
د: نظارت که هر سه قوه در آن نقش دارند.
تهیه و تنظیم بودجه
اگر چه اجرای دقیق بودجه‌های مصوب اهمیت زیادی دارد و در حقیقت موفقیت کامل دولت مرهون اجرای دقیق و مناسب بودجه‌های سالانه است، از اهمیت مرحله تهیه و تنظیم بودجه که دولت در قالب لایحه بودجه انجام می‌دهد، نباید غافل شد. در تنظیم لایحه بودجه کلیه دستگاه‌های اجرایی کشور به نحوی دخالت دارند و لایحه بودجه را می‌توان بازتاب کار مشترک دستگاه‌های دولتی نامید. تهیه و تنظیم بودجه در کشورهای مختلف از کانال‌های متفاوتی صورت می‌گیرد.
مرحله تصویب بودجه
همانطور که قبلا نیز گفته شد فرآیند تصویب بودجه ابزار اصلی قوه مقننه برای نظارت بر عملیات و فعالیت‌های دولت است و مجلس از طریق تایید و تصویب لایحه بودجه، ضمن تعیین اولویت‌ها و ارائه سیاست‌های مالی، رهنمودهای لازم را در زمینه‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به دولت ارائه می‌دهد و با استفاده از مکانیسم گزارش‌گیری به کنترل فعالیت‌های دولت در طول سال مالی می‌پردازد.
بحث و بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی به استناد آئین‌نامه داخلی مجلس، به صورت
یک شوری انجام می‌شود و پس از تقدیم لایحه بودجه توسط ریاست جمهوری به مجلس که همزمان با آن ریاست جمهور سخنرانی مبسوطی نیز در جلسه علنی مجلس ایراد می‌کند، رئوس کلی لایحه بودجه به اطلاع نمایندگان مجلس می‌رسد. لایحه بودجه بدون رای‌گیری برای بررسی و اظهار نظر کارشناسی به کمیسیون اصلی و کلیه کمیسیون‌های مجلس، به عنوان کمیسیون‌های فرعی، ارجاع می‌گردد. کمیسیون برنامه و بودجه به صورت کامل درآمدها و هزینه‌ها و تبصره‌های پیشنهادی ماده واحده لایحه بودجه را با حضور وزرا و کارشناسان دستگاه‌های اجرایی بررسی می‌کند و گزارش کاملی را به مجلس شورای اسلامی ارائه می‌دهد. کمیسیون‌های دیگر مجلس نیز در حیطه وظایف خود بودجه دستگاه‌های تحت پوشش خود را با حضور وزیر و کارشناسان دستگاه‌های ذی‌ربط بررسی وگزارش لازم را به صورت کتبی به مجلس ارائه می‌کنند. کمیسیون برنامه و بودجه به خصوص در این زمینه جلسات متعددی را تشکیل
می‌دهند.
مرحله اجرای بودجه
بودجه مصوب پس از ابلاغ به دولت به تفکیک به هریک از دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط ابلاغ می‌گردد و هریک از این دستگاه‌ها در چارچوب اعتبارات مصوب خود به مبادله فرم‌های موافقت‌نامه با معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور اقدام می‌نمایند و کمیته تخصیص اعتبار هر سه ماه یک بار اعتبارات مصوب دستگاه‌های اجرایی را متناسب با میزان درآمدهای واریزی به خزانه تخصیص می‌دهد و در حدود اعتبارات تخصیص یافته دستگاه‌های اجرایی، ضمن طی مراحلی، هزینه می‌کنند.
مرحله نظارت
نظارت بر اجرای بودجه مرحله‌ای دیگر از مراحل بودجه‌ای است که هر سه قوه مقننه، مجریه و قضائیه به نحوی در اجرای آن نقش دارند. امروزه، با توجه به اهمیتی که بودجه برنامه‌ای و عملیات دولت‌ها پیدا کرده‌اند، می‌توان دو نوع نظارت را تا حدودی از یکدیگر تفکیک کرد: نظارت مالی و نظارت عملیاتی. اعمال نظارت مالی بر مخارج وزارتخانه‌ها بر عهده وزارت امور اقتصادی و دارایی است. ذی‌حسابان مستقر در وزارتخانه‌ها که به موجب حکم وزارت امور اقتصاد و دارایی منصوب می‌شوند، مسوولیت نظارت بر امور مالی و محاسباتی طبق قوانین و مقررات مربوطه و صحت و سلامت آنها و نیز نظارت بر حفظ اسناد و دفاتر مالی و نظارت بر اموال دولتی را بر عهده دارند.
اجرای بودجه، ابلاغ بودجه، مبادله موافقت‌نامه، تخصیص اعتبار، اجرای مالی
تشخیص: عبارت است از تعیین و انتخاب کالا و خدمات و سایر پرداختی‌هایی است که تشخیص انجام دادن آنها برای نیل به اجرای برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی، ضروری است.
تامین اعتبار: تامین اعتبار و تطبیق پرداخت با قوانین و مقررات که طبق ماده ۵۳ قانون محاسبات عمومی مسوولیت آن بر عهده ذی‌حساب است، عبارت است از اختصاص تمام یا قسمتی از اعتبار مصوب برای هزینه معین
تعهد: عبارت است از ایجاد دین بر ذمه دولت.
تسجیل: عبارت است از تعیین میزان بدهی قابل پرداخت به موجب اسناد و مدارک اثبات کننده بدهی.
شرکت‌های دولتی، دستگاه‌های اجرایی محلی، نهادهای عمومی غیردولتی یا سایر دستگاه‌های اجرایی برای تادیه تعهدات و بدهی‌های قابل پرداخت از محل اعتبارات مربوط به ذی‌حساب در وجه ذی‌نفع صادر می‌کنند.
مناقصه: فرآیندی است رقابتی برای تامین کیفیت مورد‌نظر (طبق اسناد مناقصه) که در آن تعهدات موضوع معامله به مناقصه‌گر که کمترین قیمت را پیشنهاد کرده باشد، واگذار می‌شود.
آگهی مناقصه یک نوبت در روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران به تشخیص دستگاه مناقصه‌گذار و از یک تا سه نوبت به اقتضای اهمیت معامله در یکی از روزنامه‌های کثیرالانتشار منتشر می‌شود.
۱ - تسلیم پیشنهاد در قالب بسته لاک و مهر شده به مبادی ذی‌ربط.
۲ - تمام اسناد و مدارک باید در بسته تحویل شوند.
۳ - پیشنهادهای مناقصه باید از هر حیث کامل و بدون قید و شرط بوده، هیچگونه ابهام و قلم‌خوردگی نداشته باشد.
۴ - هر گونه توضیح یا تجدید نظر یا حذف و اضافه کردن اسناد مدارک مناقصه و نحوه تغییر و تسلیم آنها کتبا از سوی دستگاه مناقصه‌گذار اعلام خواهد شد.
۵ - رقم پیشنهادی قیمت باید برای کل کار به عدد و حروف در برگه پیشنهاد نوشته شود.
۶ - برنده مناقصه باید حداکثر تا هفت روز پس از ابلاغ کارفرما به او، با سپردن تضمین اجرای تعهدات بر اساس قیمت پیشنهادی خود به انعقاد پیمان مبادرت کند.
اموالی که در مناقصه مورد مناقصه قرار می‌گیرد یا منقول هستند یا غیر‌منقول؛ اموال منقول به طور کلی اموالی هستند که قابل نقل و انتقال می‌باشند، مثل خودرو، تجهیزات، دستگاه‌های الکترونیکی و اموال غیر‌منقول غیر‌قابل جابه‌جایی هستند، مثل خانه، زمین و....
کمیسیون مناقصه: کمیسیون مناقصه در مرکز از سه نفر به شرح زیر تشکیل می‌شود:
۱ - معاون وزارتخانه یا موسسه دولتی یا یک نفر نماینده به انتخاب وزیر یا رییس مربوطه.
۲ - ذی‌حساب وزارتخانه یا موسسه دولتی یا نماینده او.
۳ - رییس قسمت تقاضاکننده مورد معامله یا نماینده او.
معاملات از نظر نصاب (قیمت معامله) به سه دسته تقسیم می‌شوند.
۱ - معاملات کوچک (کمتر از بیست میلیون ریال)
۲ - معاملات متوسط (مبلغ معامله بیش از سقف معاملات کوچک بوده و از ده برابر سقف ارزش معاملات کوچک تجاوز نکند.)
۳ - معاملات بزرگ (معاملاتی که برآورد اولیه آنها بیش از ده برابر سقف ارزش معاملات کوچک باشد.)
مناقصات از نظر مراحل بررسی به انواع زیر طبقه‌بندی می‌شوند. الف: مناقصه یک مرحله‌ای: مناقصه دو مرحله‌ای.
فرآیند برگزاری مناقصه شامل: الف: تامین منابع مالی؛ ب: تعیین نوع مناقصه در معاملات بزرگ (یک مرحله‌ای یا دو مرحله‌ای، عمومی یا محدود)؛ ج: تهیه اسناد مناقصه؛ د: ارزیابی کیفی مناقصه گران در صورت لزوم؛ ه: فراخوان مناقصه؛ و: ارزیابی پیشنهاد؛ ز: تعیین برنده مناقصه و انعقاد قرارداد.
ترک تشریفات مناقصه: در مواردی که انجام مناقصه بر اساس گزارش توجیهی دستگاه مناقصه‌گذار به تشخیص یک هیات سه نفره مرکب از معاون مالی و اداری یا مقام مشابه وزارتخانه یا موسسه دولتی و یک نفر از کارکنان خبره و متعهد دستگاه مربوط به انتخاب بالاترین مقام دستگاه اجرایی میسر نباشد معامله از طریق دیگری انجام می‌گیرد. در این صورت هیات ترک تشریفات مناقصه با رعایت صرفه و صلاح دستگاه و سایر مقررات اعلام خواهد شد.
مزایده: مزایده به فروش رساندن اموال و دارایی با بالاترین قیمت ممکن را گویند.
در مورد معاملات جزئی مامور فروش مکلف است به داوطلبان معامله مراجعه و پس از تحقیق کامل از بها با رعایت صرفه دولت معامله را انجام دهد و سند مربوطه را با تعهد اینکه معامله با بیشترین بهای ممکن انجام شده است و با ذکر نام و نام خانوادگی و سمت و تاریخ امضا کند.
در مورد معاملات متوسط حراج به شرح زیر انجام خواهد شد.
۱ - اطلاعات کلی در مورد انواع و مشخصات و مقدار مورد معامله و روز و ساعت و محل حراج و سایر شرایطی که لازم باشد بایستی با آگاهی در روزنامه و در صورت ضرورت به وسایل و طرق انتشاراتی دیگر از قبیل رادیو یا تلویزیون یا الصاق آگهی در معابر به اطلاع عموم برسد و این نیز باید قبلا ارزیابی شود و حراج از بهای تعیین شده شروع گردد و به خریدار که بالاترین بها را پیشنهاد کند واگذار شود و اگر حداقل به قیمت ارزیابی شده داوطلب پیدا نشود مجددا باید ارزیابی شود. در مورد معاملات عمده انتشار آگهی مزایده همان شرایط مناقصه شامل تشکیل کمیسیون و اتخاذ تصمیم مذکور در اجرای مزایده و انعقاد قرارداد و تحویل مورد معامله معین باید انجام شود.
* مدرس دانشگاه
** مدیر گروه بودجه وزارت کشور
ارسال نظر