چالش‌ها و امیدهای تاریخی

دکترعلی ططری

مدرس دانشگاه امیرکبیرو مدیر مرکزاسناد مجلس شورای اسلامی

«حاکمیت» در تعریف سنتی آن به نهادهای سیاسی رسمی اطلاق می‌شود که هدف آنها هماهنگ کردن و نظارت بر روابط اجتماعی متقابل بوده و ظرفیت لازم برای اجرایی کردن تصمیمات را در اختیار داشته باشند. با این حال پژوهشگران در سال‌های اخیر از واژه حاکمیت برای اشاره به تنظیم روابط متقابل در غیاب یک قدرت سیاسی فراگیر، نظیر آنچه در نظام‌های بین‌المللی اتفاق می‌افتد نیز استفاده کرده‌اند. تنظیم روابط در این تعریف، ممکن است محسوس اما غیررسمی باشد (مانند رهنمودها یا شیوه‌نامه‌ها) یا از طریق واحدهای موقت (مانند ائتلاف‌ها) انجام شود. همچنین می‌تواند در قالب مقررات (قوانین، هنجارها، دستورات رفتاری) و دستورالعمل‌ها و اصول تصویب شده، به‌صورت رسمی‌تر به مدیریت امور مشترک و جمعی بپردازد. با استفاده از چنین مکانیزمی، علایق جمعی مورد توجه قرار گرفته، حقوق و مسوولیت‌ها مشخص و اختلاف‌نظرها برطرف می‌شوند.

«حاکمیت جهانی» را از این دیدگاه، می‌توان مجموعه‌ای از قوانین، هنجارها، سیاست‌ها و نهادهایی دانست که به تعریف، ایجاد و حل اختلاف در روابط فرامرزی میان دولت‌ها، فرهنگ‌ها، مردم، سازمان‌های بین‌الدولی، سازمان‌های مردم نهاد و بازار می‌پردازند. حاکمیت جهانی در برگیرنده تمامی سیاست‌گذاری‌ها، فعالیت‌ها و ابتکار عمل‌هایی است که دولت‌ها و ملت‌ها (به‌طور کلی جامعه بشری) تلاش می‌کنند از طریق آنها پیش‌بینی‌پذیری، ثبات و نظم بیشتری در رویارویی با چالش‌های بین‌المللی ایجاد کنند که حل بسیاری از آنها فراتر از ظرفیت یک ملت و کشور است. (مانند تغییرات اقلیمی و تخریب محیط‌زیست، گسترش سلاح‌های هسته‌ای و تروریسم).علاوه بر وابستگی متقابل در روابط و درک نیاز روزافزون برای اقدام جمعی در مواجهه با مشکلات نوظهور جهانی، رشد سریع و افزایش نقش موجودیت‌های غیردولتی که به روش‌های متفاوتی رهبری می‌شوند، حاکمیت جهانی را با پیچیدگی‌های بیشتری همراه کرده است.

امروزه حاکمیت جهانی به حوزه‌ای با بازیگران مختلف تبدیل شده است: سازمان‌های چندجانبه با ویژگی جهانی (مانند مجمع عمومی سازمان ملل)؛ گروه‌های چندجانبه برگزیدگان مانند گروه هشت (G۸) و گروه بیست (G۲۰)؛ ائتلاف‌های مختلف با محوریت سیاست‌گذاری در موضوعات تخصصی (مانند تغییرات آب و هوا)؛ چندجانبه‌گرایی غیررسمی (آن‌‌گونه که در نهادهای وضع استانداردهای مالی نمود پیدا می‌کند) و تشکیلات منطقه‌ای (برای مثال تشکیلات مرتبط با توافق‌های تجاری و سرمایه‌گذاری) از مهم‌ترین نقش‌آفرینان عرصه بین‌المللی هستند. فعالیت‌های بخش خصوصی (برای مثال پیمان جهانی)، سازمان‌های مردم نهاد (NGOs) و بنیادهای بشردوستانه (مانند بنیاد بیل و ملیندا گیتس و بنیاد ترنر) نیز در حاکمیت جهانی نقش دارند. در حوزه‌هایی مانند سلامت عمومی حضور بازیگران مختلف و مشارکت جهانی در این زمینه قابل‌توجه است.

در چنین نظام پیچیده‌ای از حاکمیت جهانی، این پرسش مطرح می‌شود که تا چه اندازه این موسسات و نهادها در شناسایی و برخورد با مشکلات جهانی، به‌ویژه از دیدگاه توسعه، تاثیرگذار بوده و معیارهایی مانند کارآیی، مشارکت، شفافیت و همبستگی را برآورده می‌کنند. این موضوع برای درک صحیح از لزوم اصلاحات در نظام حاکمیت جهانی و برای اطمینان از پیشرفت مناسب برنامه توسعه پایدار پس از سال ۲۰۱۵، حائز اهمیت بسیار است، چراکه ارتقای یک نظام حاکمیت اقتصادی جهانی با توازن صحیح میان مشروعیت و کارآیی، عاملی ضروری برای دستیابی به اهداف توسعه محسوب می‌‌شود. در حال حاضر نظام حاکمیت جهانی با این معیارها مطابقت ندارد. نمایندگی، فرصت‌های مشارکت و شفافیت درباره بسیاری از این بازیگران جای سوال دارد. فرآیندهای تصمیم‌گیری در صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی برای مثال، به کشورهای مهم در حال توسعه سهمی در قدرت رای دادن برای بسیاری از موضوعات در جهان اقتصاد که جایگاه این کشورها در حال رشد در آنهاست نمی‌دهند. این در حالی است که دیگر کشورهای در حال توسعه در این تصمیم‌گیری‌ها تاثیرگذاری بسیاری کمی داشته یا اصلا نقشی ندارند.

گروه ۲۰ یک گروه خودگمارده است که مشارکت دولت‌های اقتصادهای بازار نوظهور در آن از جانب خود آنها و نه به نمایندگی از کشورهای در حال توسعه صورت می‌گیرد. در حالی که سازمان‌های مردم نهاد محرک‌های کلیدی و رویکردهای خلاقانه‌ای را برای برخورد با مسائل توسعه فراهم می‌کنند، اغلب از ساختارهای حاکمیتی برخوردارند که دارای ویژگی پاسخگویی شفاف و دموکراتیک نیست. فقدان نمایندگی، پاسخگویی و شفافیت در شرکت‌ها اهمیت بیشتری پیدا می‌کند چراکه شرکت‌ها دارای قدرت بیشتری بوده و در حال حاضر حاکمیت چندذینفعی با نقش رهبری برای بخش خصوصی را ترویج می‌کنند.برخلاف این پس زمینه، سازمان ملل به‌عنوان بازیگری با مزیت‌هایی از جمله نمایندگی برابر ۱۹۳ کشور تحت منشور سازمان ملل، می‌تواند چارچوبی نهادی برای نظارت بر اجرای اهداف توسعه مورد پذیرش بین‌المللی، از جمله اهداف توسعه هزاره و اهداف توسعه پس از ۲۰۱۵ فراهم ‌کند تا رشدی پایدار، برابر و جامع محقق شود. سوال کلیدی که باقی می‌ماند این است که آیا سازمان ملل به‌عنوان مجمع سیاسی اصلی برای رویارویی با مسائل اجتماعی و اقتصادی در سطح جهانی، خواهد توانست نقشی موثر در مدیریت چالش‌های جهانی ایفا کند یا دولت‌های عضو این نقش را به دیگر مجامع، از جمله گروه‌های چندجانبه برگزیدگان یا فرآیندهای چند ذی‌نفعی واگذار می‌کنند؟

در حال‌حاضر به نظر می‌رسد سازمان ملل در جهت‌دهی برای حل مشکلات حاکمیت جهانی (به دلیل نداشتن منابع، قدرت یا هردو) موفق نبوده است. نهادهای سازمان ملل، به استثنای شورای امنیت، نمی‌توانند تصمیمات الزام‌آور اتخاذ کنند. به علاوه نظام سازمان ملل بسیار چندپاره بوده، منابع اندکی را که در اختیار دارد میان موسسات رقیبی توزیع می‌شوند که هریک برنامه ‌کاری و فرآیندهای حاکمیتی خاص خود را دنبال می‌کنند. در نتیجه پیشرفت در حل بیشتر مسائل جهانی با سرعتی که موردنیاز است صورت نمی‌گیرد. پیشرفت کمی در موضوع تغییرات آب و هوا یا دیگر برنامه‌های توسعه پایدار دیده می‌شود و بیشتر اهداف توسعه تنها از طریق تعهدات داوطلبانه به پیش می‌روند و مکانیزم‌های فشار برای الزام‌آور کردن پاسخگویی کشورها به تعهدات بین‌المللی بسیار محدود و ضعیف هستند.

نقش سازمان ملل متحد

سازمان ملل متحد برای آنکه بتواند از ویژگی‌های برتر خود استفاده کند، باید جایگاه خود را در حاکمیت جهانی تقویت کند. تاریخ اندیشه این نهاد نشان می‌دهد که سازمان ملل مرجع بسیاری از ایده‌هایی است که پیشرفت انسانی و اهداف مورد توافق توسعه جهانی را مطرح کرده‌اند. به‌ویژه از طریق کنفرانس‌های متعددی که از سال ۱۹۷۰ برگزار شده و اخیرا نیز از طریق اجلاس‌ جهانی که از دهه ۱۹۹۰ با اجلاس جهانی سران دولت‌ها برای کودکان آغاز شد. مفهوم حقوق بشر و ایده‌هایی که در رابطه با توسعه اقتصادی و اجتماعی و ثبات محیط زیست مطرح شده‌اند، راهنمای کار سازمان ملل در کشورهای مختلف بوده است. اگر این موضوع نقطه قوت سازمان ملل در نظر گرفته شود، ضعف آن در نبود مکانیزم‌های پاسخگویی یا حتی نظارت کافی بر تعهدات بین‌المللی است.

طرح‌های پیشنهادی متعددی برای افزایش نقش مرکزی سازمان ملل در حاکمیت جهانی، به‌عنوان یک عامل مهم برای دستیابی به اهداف توسعه از جمله تمام جنبه‌های توسعه پایدار، مطرح شده است. موضوع کلیدی در اینجا یافتن توازن درست میان دو ویژگی نمایندگی و مشارکت از یک سو و کارآیی از سوی دیگر است. با این حال همان شرایطی که به سازمان ملل در میان دیگر نهادهای بین‌المللی مشروعیت می‌بخشد، یعنی اصل رای برابر برای هر یک از کشورهای عضو، در واقع یافتن یک راه حل مناسب را پیچیده‌تر می‌کند. تعدد علاقه‌مندی‌ها، انگیزه‌های متضاد و ارزش‌ها و هنجارهای متفاوت کشورهای عضو می‌تواند به‌طور جدی مانع از امکان حرکت از توافقات کلی به سیاست‌گذاری‌های اجرایی و پیشبرد هماهنگ موضوعات در دست اقدام شود.

«کمیسیون کارشناسان سازمان ملل متحد برای اصلاح نظام پولی و مالی بین‌المللی» به‌عنوان یک راه ممکن برای حاکمیت کارآمدتر جهانی، به مجمع عمومی سازمان ملل پیشنهاد ایجاد یک نهاد حاکمیت اقتصادی جهان‌شمول و مبتنی بر حوزه را در سازمان ملل داده است، یک شورای هماهنگی اقتصاد جهانی که در سطحی برابر با مجمع عمومی و شورای امنیت قرار داشته باشد. این شورا باید جایگزینی برای گروه ۲۰ با ویژگی نمایندگی دموکراتیک بوده و هدف آن بهبود توسعه، تضمین ثبات، ایجاد هماهنگی در اهداف سیاست‌گذاری‌های سازمان‌های مهم بین‌المللی و حمایت از ایجاد سازکار توافق میان دولت‌ها برای حل موثر و کارآمد مشکلات پیش روی حاکمیت اقتصاد جهانی باشد. همچنین باید در ایجاد برنامه کاری برای اصلاحات مالی و اقتصادی جهانی کمک کند. کمیسیون یاد شده در یک طرح جایگزین دیگر، ایجاد نهادی مشابه با «مجمع بین‌الدولی تغییرات اقلیمی» اما با محوریت مسائل اجتماعی و اقتصادی را پیشنهاد می‌کند. این طرح‌ها احتیاج به بررسی بیشتری دارند. با این حال تا کنون اقدامی در این زمینه صورت نگرفته است و در عوض تمرکز بیشتر بر ایجاد اصلاحات در شورای اقتصادی و اجتماعی ملل متحد (اکوسوک) بوده است. برای درک این رویکرد نگاهی بر ساختار شورای اقتصادی و اجتماعی می‌تواند مفید باشد:

شورای اقتصادی و اجتماعی ملل متحد یکی از شش رکن اصلی سازمان ملل است که وظیفه هماهنگی فعالیت‌های اقتصادی، اجتماعی، بشردوستانه و فرهنگی سازمان ملل را بر عهده دارد. این شورا بزرگ‌ترین و پیچیده‌ترین نهاد فرعی سازمان ملل متحد محسوب می‌شود. اکوسوک مطابق منشور سازمان ملل در سال ۱۹۴۵ تاسیس شد که مفاد مربوط به آن در سال‌های ۱۹۵۶ و ۱۹۷۴ مورد اصلاح قرار گرفته و تعداد اعضای آن از ۱۸ به ۵۴ عضو افزایش یافت. عضویت در شورای اقتصادی و اجتماعی مبتنی بر نمایندگی جغرافیایی است: ۱۴ کرسی به آفریقا، ۱۱ کرسی به آسیا، ۶ کرسی به اروپای شرقی، ۱۰ کرسی به آمریکای لاتین و کارائیب و ۱۳ کرسی به اروپای غربی و دیگر مناطق اختصاص دارد. اعضای شورای اقتصادی و اجتماعی برای مدت سه سال توسط مجمع عمومی سازمان ملل انتخاب می‌شوند. چهار عضو دائم شورای امنیت به‌طور مداوم جزو این انتخاب‌ها بوده‌اند چرا که آنها بیشتر بودجه اکوسوک را تامین می‌کنند که از تمام نهادهای سازمان ملل بیشتر است. تصمیمات در این شورا با رای اکثریت ساده اتخاذ می‌شود و ریاست آن به‌صورت سالانه تغییر می‌کند. در حال حاضر ریاست این شورا بر عهده کره‌جنوبی است.

شورای اقتصادی و اجتماعی به‌گونه‌ای طراحی شده است که محلی برای بحث درباره موضوعات اقتصادی و اجتماعی بین‌المللی باشد. اکوسوک انجام پژوهش و مطالعات را دنبال کرده، قطعنامه‌ها، پیشنهادها و پیمان‌نامه‌ها را برای بررسی توسط مجمع عمومی سازمان ملل تنظیم می‌کند همچنین وظیفه هماهنگی فعالیت‌های بسیاری از نهادها و سازمان‌های ملل متحد را بر عهده دارد. بیشتر کار در شورای اقتصادی اجتماعی از طریق کمیسیون‌های کارکردی آن در موضوعاتی مانند حقوق بشر، مواد مخدر، جمعیت، توسعه اجتماعی، آمار، وضعیت زنان و علم و فناوری انجام می‌شود. شورا همچنین بر کمیسیون‌های منطقه‌ای اروپا، آسیا و اقیانوسیه، غرب آسیا، آمریکای لاتین و آفریقا نظارت دارد. منشور سازمان ملل به اکوسوک اجازه داده است به بسیاری از سازمان‌های مردم نهاد جایگاه مشورتی اعطا کند. از اواسط دهه ۱۹۹۰ اقداماتی در جهت مشارکت چنین سازمان‌های مردم نهادی اتخاذ شده است. شورای اقتصادی و اجتماعی تعداد بسیاری از افراد و گروه‌های ذی‌نفع، از جمله سیاست‌گذاران، اعضای پارلمان‌ها، دانشگاهیان، بنیادها، نمایندگان بخش تجارت و بیش از ۳۲۰۰ سازمان مردم‌نهاد را برای بحث درباره توسعه پایدار از طریق چرخه نشست‌های برنامه‌ای به کار می‌گیرد. کار شورا رویکردی موضوع محور دارد و یک محور موضوعی سالانه وجود دارد که برای هر چرخه برنامه‌ای تعیین می‌شود.

زمانی که شورای اقتصادی و اجتماعی ملل متحد به‌عنوان یکی از ارگان‌های اصلی سازمان ملل متحد ایجاد شد، انتظار می‌رفت کارکرد هماهنگی سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی را در سراسر جهان و در درون نظام سازمان ملل به انجام رساند. با این حال این شورا از انجام این وظیفه به‌طور موثر ناتوان بوده که بخشی از آن در مبهم بودن رابطه‌اش با مجمع عمومی سازمان ملل ریشه دارد. مسوولیت این نهاد برای همکاری بین‌المللی و اجتماعی تحت اختیار مجمع عمومی سازمان ملل محدود شده، در حقیقت تعداد کمی از قدرت‌های ذکر شده در منشور سازمان ملل به اکوسوک اعطا شده است، بر خلاف شورای امنیت که به‌صورت مستقل از مجمع عمومی فعالیت می‌کند. در عمل مسوولیت اکوسوک به هماهنگی و نظارت بر مسائل اجتماعی، اقتصادی و زیست‌محیطی که مرتبط با فعالیت‌های نظام سازمان ملل باشد محدود است.

اکوسوک تا کنون نقشی در هماهنگی و تهیه رهنمود برای برنامه توسعه پس از سال ۲۰۱۵ ایفا نکرده و در عوض فرآیندهای این برنامه به‌طور عمده توسط مجمع عمومی و دپارتمان امور اقتصادی و اجتماعی آن هماهنگ شده است. همچنین هیات بلند پایه سیاسی برای برنامه توسعه پس از ۲۰۱۵، که گفتمانی جهانی را با مجموعه عام‌تری از نقش‌آفرینان در بر می‌گیرد و «شبکه راهکارهای توسعه پایدار» که شرکت‌ها در آن نقش رهبری ایفا می‌کنند در موضوع اهداف توسعه فعالیت دارند. در سطح بین‌الدولی، مجمع عمومی سازمان ملل این بحث را از طریق کارگروه آزاد اهداف توسعه پایدار، در برنامه توسعه پایدار مورد توافق در کنفرانس ریو ۲۰۱۲ ادغام کرده است. این کارگروه آزاد در ششمین نشست خود تاکید کرد که «سازمان ملل همچنان مجمعی برای یک گفتمان کلی و توسعه محور درباره نظام اقتصادی و مالی جهانی باقی خواهد ماند، به ویژه در بستر یک شورای اقتصادی و اجتماعی بازنگری شده.» این امرکه اکوسوک تا چه اندازه می‌تواند مجمعی برای این گفتمان باشد، در آینده مشخص خواهد شد.

ابتکار عمل‌های دوره‌ای متعددی برای تقویت شورای اقتصادی و اجتماعی ملل متحد وجود داشته است، از جمله در اجلاس جهانی سال ۲۰۰۵ که به صدور قطعنامه شماره ۱۶/ ۶۱ مجمع عمومی سازمان و ایجاد «اجلاس سالانه وزرای شورای اقتصادی و اجتماعی» و «مجمع دوسالانه همکاری برای توسعه» منجر شد. یکی از جدیدترین تلاش‌های صورت گرفته برای تقویت اکوسوک توسط مجمع عمومی سازمان ملل، تصویب قطعنامه ۱/ ۶۸ در سپتامبر سال ۲۰۱۳ و محرک‌های ویژه به‌عنوان بخشی از دستاوردهای اجلاس ریو+۲۰ بود. در ریو+۲۰، سران حکومت‌ها و دولت‌ها نقش کلیدی اکوسوک را در دستیابی به ترکیبی متوازن از سه وجه توسعه پایدار و ارتقای کارکرد شورا به‌عنوان بنیادی برای توسعه پایدار به رسمیت شناختند. نشست‌های سالانه وزرای هیات بلندپایه سیاسی برای برنامه توسعه پس از ۲۰۱۵، تحت نظارت اکوسوک برگزار می‌شود و در عین حال نشست‌های این هیات در سطح سران کشورها هر چهار سال یک بار در مجمع عمومی سازمان ملل برگزار می‌شود. این چارچوب به دلیل مشارکت نمایندگان عالی رتبه دولت‌ها در مذاکرات، رویت‌پذیری در پیگیری اهداف توسعه پایدار و برنامه آتی توسعه پس از ۲۰۱۵ را افزایش خواهد داد. همچنین مکانیزمی جدید برای هماهنگی میان مجمع عمومی سازمان ملل و شورای اقتصادی و اجتماعی خواهد بود.

فهرست منابع:

- The Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat, Committee for Development Policy (2014). Global governance and global rules for development in the post-2015 era. United Nations Publications.

- Further review of the Implementation of Resolution 61/ 16 on the strengthening of the Economic and Social Council. Retrieved from:http:/ / www.un.org/ en/ ecosoc/ about/ strengtheningofecosoc.shtml

- Weiss, Thomas G. and Thakur, Ramesh (2010). Global Governance and the UN: an Unfinished Journey. Indiana University Press.