سرگذشت نظارت مالی در ایران

امیر بختیاریان* قانون محاسبات عمومی کشور قانون مادر در حوزه امور مالی و محاسباتی است و قدمتی دیرینه در ایران دارد. اولین بار این قانون ۱۰۴ سال پیش در مجلس شورای ملی به تصویب رسید. در دوره پهلوی دو بار این قانون بازنگری کامل شد. پس از انقلاب اسلامی نیز در دهه شصت در فرآیندی دراز و پر فراز و نشیب چهارمین قانون محاسبات مراحل تدوین تا تصویب را طی کرد. بازنگری کلی این قانون برای پنجمین بار از سال‌ها پیش در دستور کار دولت و مجلس قرار داشت و در سال گذشته پیش‌نویس قانون در قالب طرح از سوی ۳۵ نفر از نمایندگان مجلس تقدیم شد. در طرح ارائه‌شده پیشنهاددهندگان با ملاحظه تغییرات اساسی که در ساختار دولت‌ها در طول دو دهه اخیر رخ داده است تلاش کرده‌اند طرحی را ارائه دهند که پاسخگوی نظام اداری بخش عمومی و خواسته شهروندان از دولت در زمینه پاسخگویی باشد.

در این مقاله پیشینه این قانون و سیر تحول و تکمیل آن در طول یک قرن به اختصار تشریح شده است.

قانونی با ۱۰۴ سال قدمت

یکصد و چهار سال از تصویب قانون محاسبات عمومی در ایران سپری شده است. اولین بار در دوره قاجاریه در سال ۱۲۸۹ قانون محاسبات عمومی در مجلس شورای ملی به تصویب رسید. مطابق این قانون پیش‌نویس بودجه توسط وزرا تهیه و با تجمیع آن توسط وزیر مالیه، لایحه بودجه به مجلس تقدیم می‌شد.

ساختار خرج در این قانون چنین بود که حواله یا دستور پرداخت توسط وزرا صادر می‌شد، به تایید دیوان محاسبات می‌رسید و پس از آن وزیر مالیه دستور پرداخت آن را به تحویل‌داران صادر می‌کرد و وجه حواله توسط تحویل‌داران به طلبکار پرداخت می‌شد.

در پایان هر سال نیز صورت دریافت و پرداخت دولت توسط وزیر مالیه که عنوانش «صورت عایدات و مخارج» بود تهیه می‌شد، دیوان محاسبات آن را رسیدگی کرده و به همراه گزارش خود به مجلس شورای ملی تقدیم می‌کرد. گزارشی که میزان مطابقت عایدات و مخارج را با قانون بودجه اعلام می‌کرد.

ایجاد خزانه‌داری کل کشور

دومین قانون محاسبات عمومی در سال ۱۳۱۲ به تصویب مجلس شورای ملی رسید. در این قانون سازمان جدیدی وارد مراحل خرج شد که خزانه‌داری‌کل نام داشت. سابقه تشکیل قانونی این نهاد به ۱۱ سال پیش از آن باز می‌گشت. زمانی که قانون تشکیل اداره خزانه‌داری کل در سال ۱۳۰۱ به تصویب رسید و اولین خزانه‌دار کل، یک آمریکایی به نام

دکتر ا. ث میلسپو در راس آن نشست.

در قانون اخیر به صراحت می‌توان مشاهده کرد که هدف قانون‌گذار از تشکیل این نهاد ایجاد صندوقی واحد برای تمرکز دریافت‌ها و پرداخت‌های دولت بوده است. صندوقی که باید مطابق مصوبات مجلس دریافت‌ها و پرداخت‌ها را سامان می‌داد. با این حال مدیریت وجوه در جای دیگری استقرار داشت. تایید میزان بدهی قابل پرداخت بر عهده مامورانی بود که زیر نظر رئیس کل مالیه این وظیفه را انجام می‌دادند و ماده ۵ قانون اخیر تاکید داشت که ماموران مزبور نباید از اجزای اداره خزانه‌داری کل بوده و تحت امر و مسوولیت خزانه‌دار کل باشند. در واقع قانون‌گذار برای تقویت کنترل‌های داخلی نهاد تعیین و تایید میزان بدهی و همین‌طور پرداخت‌کننده بدهی را از هم تفکیک کرده بود. اولی بر عهده وزرا بود، وظیفه دیگر در وزرات مالیه و توسط دیوان محاسبات انجام می‌شد و خزانه‌داری‌ کل نیز پرداخت‌ها را انجام می‌داد.

ورود ذی‌حساب به ادبیات مالی کشور

سومین قانون محاسبات عمومی در سال ۱۳۴۹ به تصویب رسید. این بار قانون از جامعیت بیشتری برخوردار بود. فصل اول آن به تعاریف اختصاص داشت. تعاریفی که عمدتا در قانون چهارم محاسبات عمومی هم تکرار شده است.

برای اولین بار در این قانون «ذی‌حساب» وارد ادبیات حقوق اداری شد. ماموری که با حکم وزارت دارایی مسوولیت حسابداری وزارتخانه و موسسات دولتی را بر عهده داشت. در این قانون، تامین اعتبار که تخصیص تمام یا قسمتی از اعتبار برای هزینه معین است به ذی‌حساب محول شده بود.

همچنین در ماده ۴۴ این قانون هزینه کرد اعتبار صاحب فرآیند مشخصی شد و در قانون چهارم هم تکرار شد. در این ماده «تشخیص، تامین اعتبار، تعهد، تسجیل و صدور حواله» به‌عنوان فرآیند هزینه معرفی شد، فرآیندی که هم‌اکنون نیز مورد تاکید قانون‌گذار است.

رقابت مجلس و دولت در تهیه پیش‌نویس چهارمین قانون

با پیروزی انقلاب اسلامی و دگرگونی در نهاد دولت، افزایش ماموریت دولت و ایجاد سازمان‌های عمومی و دولتی جدید برای بار چهارم تصمیم گرفته شد قانون محاسبات عمومی تغییر کند. این بار بر خلاف پیشینه قانون محاسبات جمعی از نمایندگان مجلس پیش‌قدم شدند و طرح محاسبات عمومی کشور را در سال ۱۳۶۱ به مجلس ارائه کردند. مدتی کوتاه بعد از آن لایحه محاسبات عمومی هم از سوی دولت به مجلس تقدیم ‌شد، اما مجلس به این دلیل که طرح زودتر دریافت شده است بررسی آن را در دستور کار قرار داد. نکته عجیب اینجا است که پیش‌نویس این طرح در وزارت امور اقتصادی و دارایی تهیه شده اما در هیات دولت با اقبال وزرا مواجه نشده و خارج از عرف معمول با وجود مخالفت دولت سر از مجلس در آورده بود (مشروح مذاکرات ۱۸و۱۹ اردیبهشت ماه ۱۳۶۴ مجلس). مخالفت جدی هیات وزیران و چند تن از نمایندگان با طرح پیشنهادی موجب ‌شد این طرح ۵ سال طول بکشد تا به قانون تبدیل شود.

مذاکراتی جدی و طولانی

بودن یا نبودن ذی‌حساب در دستگاه اجرایی مهم‌ترین نقطه اختلاف دولت با مجلس در چهارمین طرح محاسبات عمومی بود. ماده ۴۴ قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۴۹ این بار در قالب ماده ۳۱ بسط و گسترش پیدا کرده و حضور ذی‌حساب در سطح وزارتخانه، موسسه دولتی و مراکز استان را به تمامی شرکت‌های دولتی، دستگاه‌های اجرایی محلی و نهادهای عمومی غیردولتی که از دولت اعتبار دریافت می‌کردند گسترش می‌داد. وظیفه مشخص ذی‌حساب که در قانون مصوب ۱۳۴۹ تامین اعتبار بود این بار به تطبیق پرداخت‌ با قوانین و مقررات مربوط به هر نوع خرج نیز تحول پیدا کرده بود. قانون‌گذار این وظیفه را نظارت مالی نام‌گذاری کرده بود. (مشروح مذاکرات ۴ اردیبهشت ماه ۱۳۶۲ مجلس)

دولت بر این اعتقاد بود که به جای لفظ ذی‌حساب باید مسوول امور مالی وظایف مالی وزارتخانه را به عهده بگیرد. کسی که باید با حکم وزیر در هر وزارتخانه به این سمت منصوب می‌شد. اما فضای حاکم بر مجلس این پیشنهاد را نمی‌پذیرفت. به نظر غالب در مجلس لازم بود ذی‌حساب با انتخاب از میان کارکنان وزارت امور اقتصادی و دارایی و با حکم همین وزارتخانه در این سمت مستقر شود. طرح چندین مرحله در کمیسیون دیوان محاسبات و صحن علنی مجلس بحث و بررسی شد و پرچالش ترین ماده طرح یعنی ماده ۳۱ دو روز از مذاکرات مجلس را به خود اختصاص داد (مشروح مذاکرات یازدهم و چهاردهم دی ماه ۱۳۶۵ مجلس).

البته حضور ذی‌حساب منصوب از طرف وزارت دارایی مخالفانی جدی هم در مجلس داشت. وی‍ژگی عمده این افراد تجربه قبلی آنان در مدیریت دستگاه‌های اجرایی بود. در واقع این طرح فارغ از تعلقات جناحی در هر دو جناح موافقان و مخالفانی جدی و سرسخت داشت.

مخالفت با حضور ذی‌حساب

یکی از مباحث جدید در این طرح بحث نظارت مالی بود. از نظر نماینده دولت آنچه از مفاد این طرح برداشت می‌شد نظارت مالی نبود بلکه تصدی امور مالی بود که با استقلال دستگاه‌ها مغایرت داشت و موجب دخالت وزرات اقتصاد در امور اجرایی دستگاه‌ها می‌شد.

از جمله نمایندگان مخالف ناطق‌نوری بود که پیش‌تر از نمایندگی مجلس وزارت کشور را بر عهده داشت.

محلوجی، نماینده مخالف دیگری بود که پیش‌تر استاندار لرستان در سال‌های ۵۹ و ۶۰ بود. او تصویب طرح را به منزله حاکمیت مطلق وزارت دارایی بر کلیت دولت می‌دانست (مشروح مذاکرات ۲۵ دی ماه ۱۳۶۵ مجلس).

میرحسین موسوی نخست‌وزیر هم برای اعلام مخالفت مجموعه دولت با این طرح به مجلس آمده بود. او بر این باور بود که اجرای طرح برای کشور فاجعه است و تاکید کرد مجموعه وزرای دولت به شدت با آن مخالفند و علت تاکید کارشناسان وزارت امور اقتصادی و دارایی به دلیل ذهنیت قدیمی آنها و نگاه کلاسیک و سنتی آنها به نظام اداری است (مشروح مذاکرات ۱۹ اردیبهشت ماه ۱۳۶۴ مجلس).

عطاءالله مهاجرانی معاون پارلمانی نخست‌وزیر از جمله نمایندگان دولت بود که در چندین جلسه با حضور در مجلس دلایل مخالفت دولت را با انتصاب ذی‌حساب عنوان کرد. او با استناد به اصل یکصد و سی و هفتم قانون اساسی که هر یک‏ از وزیران‏ را مسوول‏ وظایف‏ خاص‏ خویش‏ در برابر رئیس‌جمهور و مجلس‏ می‌داند انتصاب ذی‌حساب توسط وزرات دارایی در دستگاه‌های اجرایی را موجب تضعیف مسوولیت پاسخگویی وزیر به مجلس دانست و پیش‌بینی کرد در صورت تصویب ماده ۳۱ توسط نمایندگان، شورای نگهبان آن را مخالف این اصل عنوان کند (مشروح مذاکرات ۱۱ دی ماه ۱۳۶۵ مجلس)

موافقت مجلسیان با نقش ذی‌حساب

موافقان طرح نیز تمام قد برای تثبیت جایگاه ذی‌حساب، از ماده ۳۱ و سایر مواد مرتبط دفاع کردند. کارشناسان وزارت امور اقتصادی و دارایی در پنهان و آشکار (مشروح مذاکرات ۱۸ اردیبهشت ماه ۱۳۶۴ و ۱۴ دی ماه ۱۳۶۵) و جمعی از نمایندگان در صحن علنی دلایل مخالفت خود را ابراز کردند. دری‌نجف‌آبادی وجود ذی‌حساب را برای جلوگیری از جابه‌جایی بیش از حد اعتبارات و مصرف آن در محلی غیر از آنچه مد نظر قانونگذار است ضروری می‌دانست. موحدی‌ساوجی، نماینده فعال مجلس هم در دفاع از حضور ذی‌حساب در دستگاه‌های اجرایی سخن راند.

البته باید مهم‌ترین موافق این طرح را دیوان محاسبات کشور دانست. رئیس وقت دیوان محاسبات کشور در چندین مرحله با حضور در مجلس با جدیت از انتصاب ذی‌حساب در دستگاه‌های اجرایی دفاع کرد. صفاتی دزفولی با اشاره به ناکارآمدی نظارت بعد از خرج دیوان محاسبات وجود ناظر حین خرج را ضروری عنوان کرد. او بر این باور بود بدون حضور ذی‌حساب حجم تخلفات مالی در دستگاه‌ها به شدت فزونی می‌گیرد و هشدار داد در صورت حذف ذی‌حساب از دستگاه‌ها دیوان محاسبات ناگزیر می‌شود بیش از هزار نفر ممیز را در دستگاه‌ها مستقر کند و این کار بار مالی سنگینی را به کشور تحمیل خواهد کرد(مشروح مذاکرات ۱۹ اردیبهشت ماه ۱۳۶۴ مجلس).

نمایندگان دیوان محاسبات امیدوار به اینکه وجود ذی‌حساب می‌تواند جلوی بسیاری از تخلفات را بگیرد و مانع تجمع وظایف نظارتی در آن دیوان شود، دفاع جانانه‌ای برای حضور ذی‌حساب در دستگاه‌ها داشتند و بدون شک حمایت قطعی دیوان در تصویب ماده ۳۱ قانون محاسبات و تثبیت و ارتقای جایگاه ذی‌حساب نقشی اساسی داشت.

در مجموع موافقان بر این باور بودند که ذی‌حساب نقش نظارتی دارد و دخالتی در مراحل اجرایی دستگاه ندارد و ضرورتا برای تامین سلامت مالی واحد امور مالی باید مستقل از رئیس دستگاه باشد (مشروح مذاکرات ۱۴دی ماه ۱۳۶۵ مجلس).

در نهایت نتیجه این چالش جدی به استقرار ذی‌حساب در دستگاه‌ها منجر شد و ذی‌حساب در راس واحدهای مالی دستگاه‌های اجرایی محلی و سراسری نشست. با این حال همان کشمکشی که در مجلس برای مدت پنج سال ادامه داشت در عمل به شکلی نرم اما مستمر در دولت تداوم یافت و با وجود استقرار ذی‌حساب و جایگاه قانونی قابل توجه وی، تا امروز هم با اینکه ذی‌حساب در همه دستگاه‌های اجرایی حضور دارد در چارت تشکیلاتی و ساختار مصوب سازمانی بسیاری از دستگاه‌ها هیچ نشانی از ذی‌حساب نمی‌توان یافت. به عبارت دیگر دولت به خواست قانون‌گذار گردن نهاد هر چند که هیچ‌گاه صمیمانه پذیرای نقش ذی‌حساب نشد.

* رئیس گروه نظارت مالی دارایی همدان

منابع: مشروح مذاکرات مجلس شورای ملی و شورای اسلامی در سالیان مختلف

سرگذشت نظارت مالی در ایران