شناسایی زمینه‌های فساد اقتصادی در مناقصات دولتی
فرهاد تربتی‌مقدم**
محمدرضا نظری***
هدف از این تحقیق دریافت زمینه‌های فساد اقتصادی در مناقصات دولتی است. در این راستا، پس از مطالعه ادبیات نظری تحقیق و شناسایی عوامل اصلی و فرعی فساد اقتصادی در مناقصات دولتی، طی دو مرحله از خبرگان مرتبط با مناقصات دولتی نظرسنجی و درستی موارد شناسایی‌شده آزمون شد.
فرهاد تربتی‌مقدم**
محمدرضا نظری***
هدف از این تحقیق دریافت زمینه‌های فساد اقتصادی در مناقصات دولتی است. در این راستا، پس از مطالعه ادبیات نظری تحقیق و شناسایی عوامل اصلی و فرعی فساد اقتصادی در مناقصات دولتی، طی دو مرحله از خبرگان مرتبط با مناقصات دولتی نظرسنجی و درستی موارد شناسایی‌شده آزمون شد.
مقدمه
بی‌شک با توجه به محدودیت منابع، نخستین مساله و کلیدی‌ترین دغدغه دست‌اندرکاران هر نظام اقتصادی بهره‌گیری حداکثری از منابع و به تعبیر دیگر تخصیص بهینه آن است. در این راستا، تمامی تمهیدات و اقدامات با محوریت سیاست‌گذاری اقتصادی و در جهت اجرای این مهم انجام می‌شود. در این بین، فساد اقتصادی چالشی محسوب می‌شود که با اخلال در نظام اقتصادی مخدوش‌شدن این مهم را در پی داشته است.
فساد اقتصادی که از آن به سوء‌استفاده از قدرت، امکانات، اختیارات و مناصب دولتی به منظور تامین منافع شخصی، گروهی، حزبی، قومی یا طبقه‌ای خاص تعبیر می‌کنند، سابقه‌ای به قدمت جامعه بشری دارد و مختص دوره خاصی در تاریخ سیاسی و همچنین کشور معینی نیست. اما شکلی که فساد مالی به خود گرفته، در طول تاریخ و از یک قوم به قوم دیگر تغییریافته است و هم در نظام‌های مالی سلطه‌طلب و هم در نظام‌های حکومتی دموکراتیک، بیماری شایع و ادامه‌داری به‌شمار می‌آید. گزارش سالیانه سازمان بین‌المللی شفافیت (TI) (Transparency International ) درباره فساد اقتصادی موید این امر است و در این گزارش هیچ کشوری از قلم نمی‌افتد.
در واکاوی علل و زمینه‌های بروز فساد اقتصادی، با وجود تنوع علت‌ها و وابسته‌نبودن این مقوله به علتی واحد یا عللی محدود و معین، یکی از اصلی‌ترین زمینه‌ها و گلوگاه‌های فساد اقتصادی را میتوان فساد دولتی دانست که خود ریشه در مداخله دولت در فرآیندهای اقتصادی و توزیع منابع بین گروه‌های مختلف دارد. همچنین بسیاری از صاحب‌نظران، فساد اقتصای را پدیده‌ای مرتبط با دولت می‌دانند و در این بین مناقصات دولتی یکی از مخاطره‌آمیزترین فرآیندهای اقتصادی دولت محسوب می‌شود.
با توجه به حجم بالای مناقصات در تولید ناخالص داخلی کشورها (به‌طور متوسط بین ۱۵ تا ۳۰ درصد از تولید ناخالص داخلی) و در نتیجه به سبب وجود گستره مالی زیاد و مطرح‌شدن موضوع اموال عمومی در آن، امکان وسوسه برای سوء‌استفاده و گسترش فساد در این بخش بسیار مهم جلوه میکند؛ به طوری که بنا به گزارش سازمان بین‌المللی شفافیت، زیان این فساد در کشورها به طور متوسط بین ۱۰ تا ۲۵ درصد و در بعضی از موارد بالاتر از ۴۰ تا ۵۰ درصد در ارزش قرارداد تخمین زده شده است.
در این مقاله زمینه‌های فساد اقتصادی مناقصات عمومی در ایران، به مثابه یکی از پیش‌خوان‌های ارتباط دولت و بخش خصوصی بررسی و تحلیل می‌شود. از آنجا که وضع هرگونه قانون و تدبیری برای رفع این مشکل، بدون اندیشیدن به ریشه‌های آن، عملی بیهوده است و راه به جایی نمی‌برد، شناسایی زمینه‌های فساد اقتصادی در مناقصات دولتی اهمیت ویژه‌ای دارد.
در سال‌های اخیر و به‌ویژه، از دهه ۱۹۹۰ به بعد، فساد و آثار آن بر عملکرد اقتصاد توجه بسیاری را به خود جلب کرده است و پژوهشگران متعددی به بررسی زمینه‌ها و پیامدهای آن پرداخته‌اند. بیشتر کارهای نظری و تجربی که در ارتباط با آثار فساد انجام شده، نشان می‌دهند که فساد بر توسعه اقتصادی اثر مخرب بر جای می‌گذارد. در این تحقیق از روش توصیفی ـ تحلیلی استفاده شده است و با بررسی میدانی از طریق مصاحبه و توزیع پرسش‌نامه محقق‌ساخته، میان خبرگان مرتبط با موضوع شامل کارشناسان، صاحب‌نظران و مدیران دولتی و خصوصی در بخش مربوطه، طی دو مرحله انجام شده است.
زمینه‌های فساد اقتصادی
در مناقصات دولتی
فساد اقتصادی محصول فرعی مداخله دولت در اقتصاد محسوب می‌شود و در پی تنظیم اقتصاد از سوی دولت و به‌طور کلی در نتیجه سیاسی‌شدن تخصیص منابع اقتصادی ایجاد می‌شود و بنابراین در همه کشورهای دنیا وجود دارد. طبیعتا مناقصات نیز به‌عنوان یکی از فرآیندهای مهم دولتی از این فساد در امان نبوده و حتی به دلیل سهم 15 الی 30 درصدی از تولید ناخالص داخلی کشورها و در نتیجه نقش مهم در پیشبرد امور مربوط به سازندگی و رشد کشورها، نمود بیشتری پیدا میکند و به عنوان یکی از گلوگاه‌های مهم فساد در بخش اجرایی مطرح می‌شود.
از طرف دیگر، از آنجا که منافع بخش عمومی نیز در مناقصه وجود دارد و فرد اموال خود را معامله نمی‌کند، امکان وسوسه برای برداشت قسمتی از منافع برای خود فرد و در نتیجه امکان سوء‌استفاده بیشتر می‌شود. این سوء‌استفاده می‌تواند از سطوح پایین و فروش کالاهای غیر‌ضروری و یا گران‌تر به دولت و همچنین چشم‌پوشی کارمند از تخلفات کارفرما در اجرای پروژه، آغاز شود و تا سطوح بسیار بالاتر مانند انجام معاملات در شرایط غیر‌رقابتی و غیر‌شفاف و برگزاری مناقصه‌های نمایشی برای افراد
خاص ادامه یابد.
مواردی از این فساد اقتصادی عبارتند از: برگزاری مناقصه برای محصولی غیر‌ضروری، منطبق‌نبودن نرخ کار واقعی با شرح کار مندرج در اسناد مناقصه و آگاه‌بودن مناقصه‌گر متقلب از وضعیت، برآورد غلط از قیمت انجام کار، تبانی مناقصه‌گران با دستگاه مناقصه‌گذار برای اعلام برآورد اولیه غیر‌واقعی، اطلاع از قیمت سایر مناقصه‌گران، تعویض پاکت‌های مناقصه‌گر مد نظر مناقصه‌گذار پس از خاتمه زمان تحویل پاکت‌ها، برآورد بیش از نیاز برای یک محصول، توجیه‌پذیر جلوه‌دادن یک طرح از نظر اقتصادی و محیط زیستی، تصویب قوانین خاص در بودجه سنواتی به نفع افراد خاص، تهیه و تنظیم اسناد مناقصه به نفع یک فرد خاص و محدود‌کردن رقابت، پیچیدگی عمدی اسناد مناقصه برای دشوار‌کردن امر نظارت، تصمیم‌گیری‌های مغرضانه در زمان ارزیابی مناقصه‌گران، استفاده از معیارهای انتخاب ذهنی به جای وجود ضوابط و معیارهای معین، انجام کار بی‌کیفیت توسط مناقصه‌گر، توجیه و استفاده از رابطه برای تغییر در مبلغ و کیفیت قرارداد حین انجام کار، محدود‌کردن دسترسی به اطلاعات برای بعضی از افراد و برگزاری مناقصه در شرایط غیر‌شفاف، سوء‌استفاده از شرایط اضطراری مانند بلایای طبیعی، جنگ و...،
پرداخت رشوه برای افزایش رتبه پیمانکار و وارد‌شدن در فهرست کوتاه یا خارج‌شدن از فهرست سیاه، سوء‌استفاده از قانون و برگزاری مناقصه محدود و ترک تشریفات مناقصه به عنوان یک اصل.
در سال‌های اخیر، در فرآیند برگزاری مناقصات کشور، تمایل زیاد دستگاه‌های مناقصه‌گذار برای برگزاری مناقصات محدود مشاهده شده است. در این حالت، مناقصات محدود و ترک تشریفات مناقصات به عنوان یک اصل و مناقصات عمومی به عنوان یک استثناء مطرح می‌شود، به طوری که از نظر ریالی، میزان مناقصات محدود از مناقصات عمومی پیشی می‌گیرد. مسلما، این حالت زمینه‌های رانت‌جویی و سوء‌استفاده را برای افرادی خاص مهیا میکند. به‌طور کلی، هر قدر خریدهای دولتی (اعم از کالا یا خدمات) از روش مناقصه عمومی فاصله می‌گیرند و به سوی مناقصه محدود یا ترک تشریفات مناقصه نزدیک می‌شوند، اعمال نظارت بر فرآیند خریدها کمرنگ‌تر شده و احتمال وقوع تبانی بیشتر می‌شود. قانون‌گذار نیز با تشخیص صحیح این مطلب، خریدهای بزرگ دستگاه‌ها را فقط از طریق برگزاری مناقصه عمومی مجاز دانسته و انجام معامله از طرق دیگر را فقط برای وضعیت‌های خاص، اضطراری و با شرایط محدود‌کننده، تجویز کرده است (مفاد جزء ۲ بند ب ماده ۴ و ماده ۲۷ قانون برگزاری مناقصات). بنابراین اگر اکثر خریدهای دستگاهی از طریق برگزاری مناقصه محدود یا بدتر از آن از طریق ترک تشریفات مناقصه انجام شده باشد و
دلایل ارائه شده برای اتخاذ این روش‌ها نیز چندان منطقی نباشد، باید به حسن جریان امور در بخش خریدهای آن دستگاه شک کرد، هرچند برگزاری مناقصه عمومی، به تنهایی اثبات‌گر سلامت معاملات انجام گرفته نیست.
فساد اقتصادی در مناقصات دولتی بیشتر به‌شکل رشوه‌دهی و رشوه‌ستانی و در نتیجه تبانی بین مناقصه‌گذار و مناقصه‌گر یا افراد دخیل در این امر نمودار می‌شود و در همه مراحل انجام مناقصه، یعنی از زمان تعریف نیاز از سوی دستگاه مناقصه‌گذار تا عقد قرارداد و تحویل محصول، امکان سوء‌استفاده و در نتیجه بروز فساد وجود دارد؛ هر چند که در مراحل مختلف، به اشکال مختلف و احتمال وقوع متفاوت نمایان می‌شود.
اصطلاحی تشبیهی در میان کارشناسان مربوطه وجود دارد به این مضمون که: «زمانی می‌توانیم فساد در مناقصات را تشخیص بدهیم که بتوانیم تشخیص بدهیم چه زمانی ماهی در آب، آب می‌خورد.» بنابراین، همیشه به دلیل ماهیت ذاتی مناقصه و گستره مالی زیاد آن امکان فساد اقتصادی در آن هست و خواهد بود. با این‌همه، کم و کیف آن به میزان دخالت دولت در فرآیندهای اقتصادی و تنظیم دولتی اقتصاد، میزان وابستگی درآمدهای عمومی به مالیات‌ها، ساختار سیاسی، چارچوب‌های نهادی، کارآیی و استقلال سازوکارهای نظارتی (به‌ویژه رسانه‌ها)، ساختار بوروکراسی و اقتدار بوروکراتیک، میزان تفکیک قوا، استقلال نظام قضایی و.... بستگی دارد.
به دلیل وجود منابع سرشار رانت در مناقصات دولتی و اطلاع سیاستمداران از این امر و توانایی آنها در تخصیص سیاسی منابع، در روند برگزاری مناقصات اختلال ایجاد کرده و از موقعیت به‌دست آمده به نفع خود سوء‌استفاده می‌کنند. تصمیم سیاست‌مدار برای نبود الزام به برگزاری مناقصه عمومی یا صدور مجوز ترک تشریفات می‌تواند یکی از این موارد باشد. گسترش این نوع معاملات در چند سال اخیر دلیلی براین مدعا است، تا آنجاکه از نظر ریالی در حال پیشی‌گرفتن از مناقصات عمومی هستند.
همچنین برخوردهای جانبدارانه و همراه با مصلحت‌اندیشی‌های سیاسی در برخورد با متخلفین در مناقصات دولتی سبب می‌شود تا گروه یا افراد خاصی، با توجه به نفوذ و ارتباطات خاص خود با مقامات سیاسی و اقتصادی کشور، برابر قانون نافرمانی کنند. در این حالت فشار افراد و گروه‌های خاص برای جلوگیری از پیگیری جدی مبارزه با فساد اقتصادی، با این استدلال که مبارزه با فساد سبب تشویش اذهان عمومی و ناامنی فضای کسب و کار شده و در صورت انتشار آنها آبروی کلی نظام سیاسی از بین خواهد رفت، امکان فرصت‌طلبی‌ها را در مناقصات عمومی کشور افزایش می‌دهند.
یکی دیگر از زمینه‌هایی که به بروز فساد در مناقصات دولتی دامن می‌زند، برگزاری مناقصات دولتی در چارچوب روابط حامی ـ پیروی است. در چارچوب روابط حامی ـ پیروی، ساختار قدرت سیاسی به فساد دامن می‌زند. در این چارچوب، فساد در شبکه روابط حامی ـ پیروی سازماندهی می‌شود که سیاستمداران و گروه‌های ذی‌نفوذ در قدرت، کارمندان بخش عمومی، افراد و گروه‌های هم‌سود خصوصی در آن نقش دارند. در این نوع از روابط، کارمندانی که با حمایت سیاستمداران و گروه‌های ذی‌نفوذ در قدرت سیاسی فعالیت می‌کنند، مجبور هستند به جای خدمت به کل جامعه، از امکانات و اختیارات خود برای خوش‌خدمتی به سیاستمداران یا جناح‌های ذی‌نفوذ در قدرت بهره‌برداری کنند. بنابراین، تخصیص منابع بر اساس روابط سیاسی و ملاحظات خاص انجام می‌شود. زمانی‌که رابطه حامی ـ پیروی بین گروه‌های هم‌سود (حامی) و سیاستمداران یا گروه‌های ذی‌نفوذ (پیرو) شکل می‌گیرد، آنها (در اینجا حامی) نیز از پیروان خود در بخش عمومی خواهند خواست که در اعطای مجوزها، مناقصه‌ها و عرضه کالاها و خدمات ارزان‌قیمت دولتی، افراد و گروه‌هایی را که آنها معرفی خواهند کرد، در اولویت قرار دهند. در این میان ممکن است
قوانین و مقررات، تفسیر، نقض یا دور زده شوند.
در نتیجه در این روابط، رشوه‌ها مستقیما به سیاستمداران و گروه‌های ذی‌نفوذ در قدرت ارائه می‌شود و بخشی از آنها نیز غیر‌مستقیم و چه بسا مستقیم، به کارمندان در بخش عمومی خواهد رسید. در این حالت، سیاست‌زدگی بخش عمومی، حاکمیت نسبتا پایین قوانین و انعقاد‌نیافتگی نهادها، عشیره‌ای‌بودن ساخت سیاسی، محدودیت‌های سنگین بر فعالیت‌های مطبوعات و دستگاه قضایی غیر‌قاطع و نسبتا جانبدارانه در ایجاد و گسترش فساد نقش اساسی دارند.
یکی دیگر از زمینه‌های اصلی بروز فساد اقتصادی در مناقصات دولتی را میتوان در اقتدار بوروکراتیک، مخدوش بودن حقوق ارباب رجوع و شکنندگی بالای آن در دستگاه بوروکراسی جست. در واقع، به دلیل وجود رانت‌های هنگفت در ساختار اقتصادی کشور و اطلاع بوروکرات‌ها از این امر، همواره امکان بروز رفتارهای رانت‌جویانه در برگزاری مناقصات دولتی وجود دارد. کارگزاران دولتی سعی می‌کنند تا با سوء‌استفاده از قدرت خود، بخشی از رانت‌های حاصله را به نفع خود جمع‌آوری کنند و در نتیجه دوستان و هم‌حزبی‌های خود را در زمره واجدین شرایط درآورند و مناقصه و قراردادها را به آنها واگذار کنند. سیاسی‌بودن تخصیص منابع اقتصادی و ایجاد کمیابیهای ساختگی (از طریق وضع قوانین و مقررات اقتصادی و در واقع، تنظیم اقتصاد توسط بوروکرات‌ها) از جمله منابع اصلی توانایی بوروکرات‌ها در سوء‌استفاده از مناصب دولتی است.
زمانی که تخصیص منابع سیاسی شود، بوروکرات‌ها و بوروکراسی، سازوکار تخصیص منابع خواهند شد. بنابراین افراد و گروه‌هایی که به دنبال حقوق مربوط به موقعیتهای انحصاری سودآوری هستند که دولت ایجاد میکند، باید آنها را از بازارهای سیاسیشدهای خریداری کنند که بوروکرات‌ها کنترل می‌کنند. بوروکرات‌ها نیز بر این نکته واقف هستند که موقعیتهای انحصاری و امتیازات دولتی برای افرادی که به آنها دست پیدا می‌کنند، مازاد غیرتولیدی شایان توجهی (یعنی رانت) به همراه دارند.
از اینرو، سعی می‌کنند با دریافت رشوه از آنها بخشی از مازاد غیرتولیدی را به خودشان انتقال دهند. در واقع، تنظیم اقتصاد از طریق بوروکرات‌ها و ایجاد محدودیتها و کمیابیهای ساختگی (دولتی) برای افراد و گروه‌هایی که از آنها بهرهمند می‌شوند، هم سبب شکل‌گیری رانت می‌شود و هم برای بوروکرات‌ها رشوه ایجاد میکند.
ضعف سازوکارهای نظارت بر فرآیند برگزاری مناقصات و نیز ضعف یا کمبود جریان اطلاع‌رسانی مستقل نیز می‌تواند زمینه بروز و تشدید فساد اقتصادی در مناقصات را فراهم آورد.
به نظر می‌رسد بسیاری از مخاطرات ناشی از عملکرد نامطلوب در مناقصات به مرحله اجرای قراردادها یا حتی زمان تصویب قانون و آیین‌نامه‌های مرتبط با آن مربوط می‌شود که سازوکار مناسبی برای نظارت بر آنها پیش‌بینی نشده است.
دلیل آن را نیز میتوان در نبود ابزارهای لازم برای کشف و شناسایی رفتارهای فرصت‌طلبانه افراد، محدود بودن این سازوکار به افراد خاص (که اغلب ذی‌نفع هستند)، موارد خاص و مرحله خاصی از مناقصه جست‌وجو کرد.
نبود فضای شفاف خبری و اطلاع‌رسانی سبب ضعف سازوکار اطلاع‌رسانی در کشور می‌شود و این امر زمینه نبود نقد سازنده و تاثیرگذار را فراهم میکند. از طرف دیگر با توجه به ساختار دولتی اقتصاد ایران و نبود بازار رقابتی سالم و گسترده، سامانه‌های اطلاع‌رسانی تجارتی پیرامون محور مناقصات و مزایده‌های دولتی و غیر‌دولتی نیز شکل نگرفته است.
در نتیجه، مالکیت متمرکز رسانه‌ها و مطبوعات و اعمال محدودیت‌های دولتی بر کم‌و‌کیف گزارش‌دهی و اطلاع‌رسانی آنها، جامعه را از توانایی این سازوکار در افشای فساد اقتصادی و پاسخگویی بوروکراسی محروم میکند و سبب بروز فساد
اقتصادی می‌شود.
با این توضیح و با توجه به ساختار مناقصات عمومی، زمینه‌های اصلی فساد اقتصادی در مناقصات عمومی را میتوان در چهار عامل اصلی تجمیع و خلاصه کرد که عبارتند از: ساختار رانت‌جویانه مناقصات دولتی، سیاسی‌بودن فرآیند برگزاری مناقصات، اقتدار بوروکراتیک و ضعف سازوکارهای نظارتی. هرکدام از این چهار عامل اصلی نیز مشتمل بر مولفه‌های فرعی هستند که از یک طرف با استناد به ادبیات نظری درباره فساد اقتصادی و همچنین ملاحظه ساختار مناقصات عمومی در کشور و از طرف دیگر مصاحبه با خبرگان حوزه مناقصات عمومی شناسایی شده‌اند.
نتایج حاصله
پس از تعیین و شناسایی زمینه‌های فساد اقتصادی در مناقصات دولتی، پرسشنامه‌ای بر مبنای این عوامل به‌دست آمد و نظرسنجی در دو مرحله انجام گرفت. نتایج حاصل از مرحله اول نشان داد که تمامی موارد شناسایی‌شده جزو زمینه‌های بروز فساد اقتصادی در مناقصات دولتی هستند، به این صورت که در تمامی موارد، بیش از 50 درصد افراد به موثر‌بودن آن عامل رای داده‌اند. همچنین 3/90 درصد پرسش‌شوندگان موارد شناسایی‌شده را جزو عوامل شکل‌دهنده فساد در مناقصات دولتی قلمداد کرده‌اند. همچنین میتوان نتیجه گرفت که حدود 76 درصد افراد، وجود فساد اقتصادی را در مناقصات دولتی گسترده و جدی می‌دانند، 16 درصد افراد ارزشی متوسط برای این موضوع در نظر گرفته‌اند و تنها 8 درصد افراد معتقدند که فساد در این بخش زیاد جدی نیست.
در نتیجه‌گیری کلی باید گفت که از نظر خبرگان، مهم‌ترین عامل زمینه‌ساز فساد اقتصادی در مناقصات دولتی، زمینه‌های مربوط به ضعف سازوکارهای نظارتی است. سیاسی‌بودن فرآیند برگزاری مناقصات، اقتدار بوروکراتیک و ساختار رانت‌جویانه مناقصات نیز در رتبه‌های بعدی قرار می‌گیرند.
نکته لازم به یادآوری این است که اگرچه عوامل مربوط به ضعف سازوکارهای نظارتی، سیاسی‌بودن فرآیند برگزاری مناقصات و اقتدار بوروکراتیک، از نظر خبرگان دارای درجه اهمیت بیشتری نسبت به ساختار رانت‌جویانه دارند، ولی در واقع فساد اقتصادی در مناقصات دولتی اقدامی رانت‌جویانه و روشی برای دستیابی به رانت‌ها است و عوامل زمینه‌ساز دیگر دستیابی به منابع رانت را تسهیل می‌کنند؛ این عوامل در هماهنگی با یکدیگر در نهایت سبب کاهش قیمت نسبی فساد و در نتیجه وقوع آن در مناقصات عمومی می‌شود.
افزون بر آن با توجه به اطلاعات به‌دست آمده، عوامل موثر در بروز فساد اقتصادی رتبه‌بندی شدند. با توجه به تقسیم‌بندی صورت‌گرفته، ۲۸ عامل فرعی در ۴ گروه اصلی، شناسایی و با استفاده از روش‌های تصمیم‌گیری چند معیاره رتبه‌بندی شدند. یافته‌های به دست‌آمده از این رتبه‌بندی در جدول‌ها آمده است.
*استادیار دانشگاه آزاد اسلامی، واحد تهران جنوب (khezri380@yahoo.com)
**استادیار دانشگاه آزاد اسلامی، واحد تهران جنوب (farhadtorbati@yahoo.com)
***دانشجوی کارشناسی ارشد اقتصاد دانشگاه آزاد اسلامی، واحد تهران جنوب
(nazari۱۴@yahoo.com)
منابع در دفتر روزنامه موجود است. برای مطالعه متن کامل این مقاله، بنگرید به دوفصلنامه «اقتصاد تطبیقی»، پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات فرهنگی، شماره 3، بهار و تابستان 1390، صص 86-63.
ارسال نظر