دنیای اقتصاد: طراحی الگویی برای ارتقای رقابت‌پذیری بنگاه‌ها در کشور موضوعی است که یکی از مولفه‌های مهم آن توجه به ساختار اقتصادی، اجتماعی و سیاسی کشور است. از مهم‌ترین ساختارها،‌ ساختار سازمانی دولت است؛ دولت در کشورهای در حال توسعه صادرکننده نفت با گسترش بیش از حد در اقتصاد با استفاده از دلارهای نفتی به ویژه در دوران رونق نفتی، با ایجاد ساختاری رانتی و اغلب متمرکز، محیط کسب و کاری را شکل می‌دهند که بر کارآفرینی اثر منفی دارد. در این میان تمرکززدایی مالی از ساختار دولتی می‌تواند از سه طریق سبب افزایش بهره‌برداری از فرصت‌های کارآفرینی شود. کمیسیون رقابت، خصوصی‌سازی و سلامت اداری اتاق بازرگانی ایران در گزارشی این موضوع را تحلیل کرده است.

در دهه‌های اخیر کشورهای در حال توسعه به سمت تمرکززدایی مالی از ساختار دولت‌های خود حرکت کرده‌اند. در واقع دولت‌ها در این کشورها با واگذاری اختیار به مقامات محلی برای جمع آوری منابع مالی و هزینه کرد در راستای توسعه واحدهای محلی به توسعه کشورهای خود کمک کردند. وجود محدودیت مالی در بودجه دولت مرکزی در این کشورها آنها را بیشتر به سمت تمرکززدایی مالی سوق داده است. تمرکززدایی مالی در این کشورها سبب شد که از یک طرف منابع مالی جدیدی برای دولت پیدا شود و از طرف دیگر در مخارج صرفه‌جویی شده و کارآتر هزینه شود. اثرات مثبت تمرکززدایی مالی در کشورهایی مانند بولیوی، اوگاندا، تانزانیا، کلمبیا، اندونزی، نیکاراگوئه، آرژانتین، کره‌جنوبی، برزیل و هند مشاهده شده است. اما کشورهای در حال توسعه صادرکننده نفت، وابستگی به طلای‌سیاه، آنها را به سمت تمرکزگرایی شدید قدرت سیاسی و نظام اداری آشفته و نامنسجم هدایت می‌کند. وجود منابع مالی ناشی از رانت‌های نفتی در اغلب کشورهای در حال توسعه صادرکننده نفت، سبب شده که دولت‌ها در این کشورها، ساختار متمرکز خود را حفظ کنند و نیازی به تغییر در ساختار دولت احساس نشود. تجربه این کشورها نشان می‌دهد که ورود رانت نفت به اقتصاد معمولا متناظر با الگوی گسترش دولت و تمرکز قدرت است و نقش اولیه دولت، استخراج، مدیریت و توزیع رانت نفت است که تفاوت کیفی با دولت حداقلی و نامتمرکز دارد. بیشتر کشورهای با ساختار متمرکز به لحاظ مالی و سیاسی در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا وجود دارد که احتمالا به دلیل آن است که بیشترین کشورهای صادرکننده نفت در این منطقه است. در این کشورها، بودجه عمومی دولت در مرکز حکومت تدوین، تصویب و تخصیص داده می‌شود و مقامات استانی اختیار زیادی برای تصمیم‌گیری در این زمینه ندارند. رانت‌های نفتی سبب تمرکز قدرت سیاسی و اقتصادی در مرکز حکومت شده و اختیار چندانی به مقامات استانی و محلی داده نمی‌شود. در اغلب کشورهای در حال توسعه صادرکننده نفت، حجم بالایی از رانت‌های نفتی به خزانه در دولت مرکزی واریز می‌شود و به‌طور طبیعی عدم توازن عمودی در ساختار دولت به وجود می‌آید. همچنین از آنجا که رانت‌های نفتی به‌صورت نامتوازن و بر اساس رابطه بین قدرت در دستگاه‌های اجرایی و مقامات استانی توزیع می‌شود، عدم توازن افقی نیز به وجود می‌آید. اما کشورهای توسعه یافته غنی از منابع طبیعی، مانند استرالیا و کانادا به این مساله توجه کرده‌اند و برای ایجاد توازن عمودی و افقی در ساختار دولت، نوعی نظام یکسان‌سازی کلی طراحی کرده‌اند که در آن کمک‌هایی از سوی دولت مرکزی به دولت‌های استانی اعطا می‌شود.

به‌طور کلی رانت‌های نفتی می‌تواند سبب گسترش منابع مالی دولت و مرزهای بخش عمومی شود. در اغلب کشورهای در حال توسعه صادرکننده نفت، مانند ونزوئلا آن دسته از هنجارها و رویه‌هایی نهادینه می‌شوند که باعث تقویت تمرکزگرایی به جای تمرکززدایی، دولت به جای بازار، محدودیت‌زدایی به جای رقابت‌جویی، سیاست‌زدگی به جای سامان دادن به امور و جلب رضایت به جای انتخاب‌های دشوار می‌شود. علاوه بر آنکه رانت‌های نفتی سبب می‌شوند که کشورها به سمت تمرکززدایی از ساختار اداری دولت گرایشی نداشته باشند و رانت‌های نفتی مانعی برای تمرکززدایی محسوب شوند، نحوه مواجهه ساختارهای متفاوت اداری دولت با بحران‌های مالی ناشی از نوسانات وابستگی به رانت نفت نیز متفاوت است. یک ساختار نامتمرکز در مقابل بحران‌های مذکور بیشتر از یک ساختار متمرکز دوام می‌آورد. در حال حاضر ایران دارای ساختار متمرکز دولتی است که از نظام بودجه‌ریزی متمرکز آن به وضوح قابل مشاهده است. به‌طور کلی دولت‌ها در کشورهای در حال توسعه صادرکننده نفت، با مداخله و گسترش بیش از حد اقتصاد با استفاده از دلارهای نفتی به ویژه در دوران رونق نفتی، با ایجاد ساختاری رانتی و اغلب متمرکز، محیط کسب و کار را شکل می‌دهند که بر کارآفرینی اثر منفی دارد. ساختار اداری متمرکز به معنی نظم دسترسی محدود و ساختار اداری نامتمرکز را می‌توان نظم دسترسی باز تلقی کرد. انتظار می‌رود در نظم دسترسی محدود، سطح بهره‌برداری از فرصت‌های کارآفرینی پایین، اما در نظم دسترسی باز، سطح بهره‌برداری از فرصت‌های کارآفرینی بالا باشد. همچنین به نظر می‌رسد سطح بهره‌برداری از فرصت‌های کارآفرینی در ساختار اداری متمرکز پایین‌تر از سطح بهره‌برداری از فرصت‌های کارآفرینی در ساختار اداری نامتمرکز باشد. بنابراین، مجموعه نظام تصمیم‌گیری به منظور ارتقای رقابت پذیری در کشور، باید در درجه اول با تغییر و اصلاح ساختار خود به یک ساختار نامتمرکز و کارآ و با مداخله کمتر در اقتصاد، اقدام کند. ارزیابی‌های کارشناسی نیز حاکی از این است که یکی از موانع اصلی کارآیی ساختارهای اداری دولتی در اکثر کشورهای در حال توسعه، تمرکز بیش از حد تصمیم‌گیری و اختیار در دولت مرکزی است. سازمان‌های دولتی از نظر جغرافیایی و اجتماعی از مردم دورند و بدون آگاهی از مشکلات و خواسته‌های مردم، تصمیم‌گیری می‌کنند. راهکار متداول برای برخورد با چنین تمرکزی، تمرکززدایی است. این اصطلاح به‌طور ضمنی یادآور ویژگی‌های مثبت مانند نزدیکی و همجواری، مربوط بودن، استقلال، مشارکت، پاسخگویی و حتی دموکراسی است.

آسیب‌های دولت پرهزینه

اغلب کشورهای پیشرفته ساختار سازمانی نامتمرکز دارند و نه تنها قدرت و پاسخگویی در همه سطوح مدیریتی توزیع شده است، بلکه از آن فراتر رفته و تلاش می‌کنند که شهروندان مشارکت بیشتری در مدیریت دولتی و بودجه ریزی داشته باشند. در مقابل در دولت‌های متمرکز، پرهزینه بودن دولت، به ویژه با توجه به نحوه تامین مالی آن، از بسیاری جهات امنیت و ثبات اقتصادی را تهدید می‌کند. کسری بودجه مداوم، نرخ تورم (ناشی از افزایش نقدینگی)، بحران بدهی (در اثر نوسان قیمت کالاهای صادراتی (نفت برای ایران) و... از جمله آسیب‌ها و مشخصه‌های اصلی دولت پرهزینه است. در حال حاضر ساختار بودجه دولت در ایران نشان می‌دهد که ساختار سازمانی دولت در ایران ساختاری متمرکز است. حجم بودجه وزارتخانه‌ها در مرکز بسیار بیشتر از حجم بودجه استان‌ها است. برای نمونه بودجه کل استان‌ها در لایحه بودجه سال ۱۳۹۵ برابر با ۱۵۳ هزار میلیارد ریال در مقابل بودجه عمومی دولت که معادل ۳۰۷۴ هزار میلیارد ریال است. به عبارت دیگر، حجم بودجه کل استان‌ها تنها در حدود ۵ درصد بودجه عمومی دولت است. همچنین ساختار بودجه به نحوی است که وزارتخانه‌ها، بخش اعظم بودجه خود را در استان تهران و به‌طور نامتوازن در سایر استان‌ها هزینه می‌کنند. همچنین بودجه استان‌ها (به‌طور نسبی در قیاس با جمعیت آنها) نیز متوازن نیست. برخی از کارشناسان رفع مشکلات ساختار متمرکز دولت در ایران را در تمرکززدایی از ساختار سازمانی دولت به ویژه تمرکززدایی مالی و تفویض اختیار به مدیران استانی می‌دانند. به اعتقاد آنها، یکی از علل مساله طرح‌های عمرانی نیمه تمام که گاهی به اتمام رسیدن آنها بیش از ۲۰ سال طول می‌کشد، ساختار سازمانی متمرکز دولت است. در ساختار سازمان نامتمرکز، مدیران در همه سطوح حداکثر تلاششان را برای بهترین تصمیم‌گیری کرده و پیگیر حل مساله می‌شوند. در این ساختار، اولویت‌های بودجه بر اساس نیازهای استان توسط مدیران استانی تشخیص داده می‌شود. بنابراین در تدوین، تخصیص و اجرای بودجه دقت بیشتری می‌شود. در حالی که در ساختار سازمانی متمرکز، هدف گرفتن اعتبار برای هر چیزی است، حتی اگر نیازی به آن در استان وجود نداشته باشد. در نتیجه اعتباری تخصیص داده می‌شود و طرحی شروع می‌شود، بدون آنکه انگیزه‌ای در مدیران استانی برای اتمام آن وجود داشته باشد. در واقع هم در تدوین و هم در تخصیص و هم اجرای بودجه، احتمال هرز رفتن منابع مالی بیشتر است.

سه اثر تمرکززدایی بر کارآفرینی

با توجه به این موارد، تمرکززدایی از سه طریق می‌تواند سبب افزایش بهره‌برداری از فرصت‌های کارآفرینی شود. اول: با افزایش دسترسی کارآفرینان محلی به امکانات و آزاد شدن ورود به کسب و کار؛ دوم: به‌طور مستقیم سبب افزایش کارآیی و بهره‌وری دولت می‌شود که این موضوع می‌تواند سبب بهبود ارائه خدمات عمومی به افراد و کسب و کارهای موجود شود؛ سوم: از طریق ارتقای نهادهای اعتماد، تعامل و شبکه‌سازی می‌تواند سبب درونی شدن حیطه کنترل افراد شده و احتمال بهره‌برداری از فرصت‌های کارآفرینی را افزایش دهد. بررسی‌ها نشان می‌دهد که در همه کشورهای با گروه‌های درآمدی بالا، به لحاظ سیاسی نامتمرکز و به لحاظ مالی نیز ۸۷ درصد نامتمرکز هستند و به‌طور کلی در گروه‌های درآمدی بالاتر، تعداد بیشتری از کشورها چه به لحاظ سیاسی و چه به لحاظ مالی، ساختار نامتمرکز دارند.

کارآیی دولت و شاخص رقابت پذیری

در این گزارش همچنین با بررسی کارآیی دولت و شاخص رقابت پذیری جهانی بر این نکته نیز تاکید شده که هرچه ساختار دولت متمرکزتر و مداخله دولت در اقتصاد بیشتر باشد، خدمت رسانی به بخش خصوصی کمتر و کارآیی دولت در تنظیم محیطی مطلوب برای کسب و کار کاهش می‌یابد؛ بنابراین کارآیی دولت به‌عنوان یکی از عوامل مهم در تاثیرگذاری (به‌طور مستقیم و غیرمستقیم) بر سطح رقابت پذیری در کشور مطرح است.

در شاخص رقابت پذیری جهانی، رکن نهادها اولین رکن از ۱۲ رکن اصلی است که برای کشورهایی که در مرحله اول رقابت و توسعه هستند، اهمیت بالاتری دارد. یکی از اجزای اصلی این رکن، کارآیی دولت است که در این زیرشاخص، میانگین نمره ایران در دوره زمانی ۲۰۱۵-۲۰۰۶ برابر ۳.۱۵ است که از میانگین نمره کشورهای جهان در این دوره (۳.۸۵) کمتر است و حتی از میانگین نمره کشورهای در حال توسعه صادرکننده نفت (۳.۵۲) نیز کمتر است. همچنین در جز اول زیرشاخص کارآیی دولت با عنوان اتلاف و اسراف در مخارج دولتی، میانگین نمره ایران در دوره زمانی ۲۰۱۵-۲۰۰۶ برابر ۳.۱۳ است که از میانگین نمره کشورهای جهان در این دوره (۳.۴۹) کمتر است و حتی از میانگین نمره کشورهای در حال توسعه صادرکننده نفت (۳.۴۲) نیز کمتر است. بنابراین به نظر می‌رسد برای ارتقای شاخص رقابت پذیری جهانی در کشور، اولین اقدام دولت باید اصلاح ساختار و حدود مداخله خود در اقتصاد باشد که سبب ارتقای کارآیی دولت و اثربخشی بیشتر دولت در محیط کسب وکار می‌شود.