چالش‌های سیاست مالیاتی کشورهای در‌حال‌توسعه
قسمت اول
مالیات‌ها به چه دردی می‌خورند؟ پاسخ ساده این است که تا راه‌حل بهتری پیدا شود، مالیات‌ها بهترین ابزاری هستند که می‌توانند هزینه‌های دولت را که صرف کالاها و خدماتی می‌شود که اغلب ما متقاضی آن هستیم، تامین نمایند.
ترجمه و تلخیص:اسماعیل استوار
قسمت اول
مالیات‌ها به چه دردی می‌خورند؟ پاسخ ساده این است که تا راه‌حل بهتری پیدا شود، مالیات‌ها بهترین ابزاری هستند که می‌توانند هزینه‌های دولت را که صرف کالاها و خدماتی می‌شود که اغلب ما متقاضی آن هستیم، تامین نمایند. با وجود این تنظیم یک نظام مالیاتی کارآمد و منصفانه به ویژه در کشورهای در‌حال‌توسعه که خواهان ادغام در اقتصاد جهانی هستند ساده به نظر نمی‌رسد. نظام مالیاتی در این کشورها باید منجر به افزایش درآمد دولت و کاهش استقراض جهت تامین مخارج شده و از سوی دیگر کارگزاران اقتصادی را برای فعالیت بی‌انگیزه ننماید. همچنین این نظام مالیاتی نباید از نظام مالیاتی دیگر کشورها به میزان زیادی متمایز باشد.
کشورهای در‌حال‌توسعه زمانی که در ایجاد نظام مالیاتی کارآمد تلاش می‌کنند با چالش‌های دشواری روبه‌رو هستند. اول اینکه، اغلب کارگران در این کشورها به طور معمول در بخش کشاورزی یا موسسات کوچک غیر‌رسمی مشغول به کار هستند. این کارگران تحت یک نظام حقوق و دستمزد مشخص فعالیت نمی‌کنند و دریافتی‌های آنها با نوسان همراه بوده و اغلب به صورت پرداخت‌های نقدی است که در دفاتر حسابداری ثبت نمی‌شود. بنابراین محاسبه درآمد مالیات‌پذیر بسیار مشکل است. اغلب این کارگران درآمد خود را صرف خرید از فروشگاه‌های بزرگی که فروش و موجودی انبار خود را به صورت دقیق ثبت می‌نمایند، نمی‌کنند. بنابراین مفهوم مدرن افزایش درآمد دولت به واسطه مالیات بر درآمد و مالیات بر مصرف در این کشورها نقش بسزایی ایفا نکرده و اینکه دولت بتواند از این مجرا به سطوح بالای درآمد مالیاتی دست یابد دور از انتظار است.
دوم اینکه، ایجاد اداره امور مالیاتی کارآمد بدون کارمندان تحصیل کرده و آموزش دیده به دلیل فقدان منابع مالی لازم جهت پرداخت دستمزدهای مناسب و نیز مکانیزه کردن عملیات، زمانی که بسیاری از پرداخت‌کننده‌های مالیات توانایی اندکی در حفظ و ثبت حساب‌های خود دارند، بسیار دشوار است. در نتیجه دولت‌ها در کشورهای در‌حال‌توسعه به جای ایجاد یک نظام مالیاتی معقول، مدرن و کارآمد، نظام مالیاتی را در پیش می‌گیرند که از گزینه‌های ممکن و در دسترس بهره ببرند.
سوم اینکه، به دلیل ساختار بی‌قاعده اقتصاد در بسیاری از کشورهای در‌حال‌توسعه و نیز محدودیت‌های مالی، اداره‌های مالیاتی و آماری در تولید آمارهای قابل اطمینان با مشکل مواجه هستند. این فقدان داده‌های آماری سیاستگذاران را از ارزیابی تاثیر بالقوه تغییرات اساسی در نظام مالیاتی باز می‌دارد. در نتیجه تغییرات نهایی اغلب بر تغییرات ساختاری حتی زمانی که مرجع بودن آن روشن است، ترجیح داده می‌شود. این امر ساختارهای مالیاتی ناکارآمد را تداوم می‌بخشد.
چهارم، در کشورهای در‌حال‌توسعه درآمدها به صورت غیر‌متوازن توزیع می‌شوند. گرچه افزایش درآمد مالیاتی در چنین شرایطی تلویحا مستلزم وضع مالیات بیشتر بر ثروتمندان نسبت به فقرا است، اما قدرت اقتصادی و سیاسی پرداخت‌کننده‌های مالیات ثروتمند اغلب به آنها این اجازه را می‌دهد که از اصلاحات مالی که بار مالیاتی آنها را سنگین‌تر کند، جلوگیری نمایند. این امر تا اندازه‌ای توضیح‌دهنده چرایی عدم بهره‌برداری کامل از مالیات بر درآمد شخصی و دارایی‌ها و نیز عدم‌دستیابی به سیستم مالیاتی رضایت بخش و مترقی که در آن ثروتمندان به نسبت مالیات بیشتری می‌پردازند، می‌باشد.
در مجموع در کشورهای در‌حال‌توسعه، سیاست مالیاتی اغلب به مفهوم هنر بهره‌برداری از ممکن‌ها به جای دنبال کردن مطلوب‌ها می‌باشد. بنابراین تاثیر اندک تئوری اقتصادی و به‌ویژه ادبیات وضع مالیات بهینه (optimal taxation) در طراحی نظام مالیاتی این کشورها تعجب‌برانگیز نیست. بحث سیاست‌های مالیاتی که امروزه کشورهای در‌حال‌توسعه با آن مواجه هستند در دو سطح اقتصاد کلان (سطح و ترکیب درآمدهای مالیاتی) و اقتصاد خرد (طراحی وضع مالیات‌های خاص) قابل بحث و بررسی است.
میزان درآمد مالیاتی
چه میزان مخارج عمومی در سطح مشخصی از درآمد ملی مطلوب است؟ آیا دولت باید یک دهم درآمد ملی را هزینه کند؟ یا یک سوم آن را و یا نصف آن؟ تنها زمانی این سوال پاسخ داده می‌شود که بتوان به میزان مطلوب درآمد مالیاتی دست یافت. تعیین میزان مالیات بهینه به طور مفهومی‌در حکم تعیین میزان بهینه مخارج دولت است. متاسفانه، ادبیات گسترده تئوری مالیات بهینه، راهنمایی عملی اندکی در نحوه یکپارچه نمودن میزان بهینه مالیات و میزان بهینه مخارج دولت فراهم نموده است.
با وجود این، یکی از گزینه‌ها، برای ارزیابی اینکه میزان کلی مالیات در کشورهای در‌حال‌توسعه مناسب است یا نه، رهیافت مبتنی بر آمار می‌باشد، رهیافتی مرکب از مقایسه میزان مالیات در یک کشور خاص با متوسط بار مالیاتی (tax burden) گروه‌های نمونه از کشورهای در‌حال‌توسعه و توسعه یافته با توجه به تشابهات و تمایزات این کشورها. این مقایسه تنها نشان می‌دهد که آیا میزان مالیات یک کشور خاص نسبت به کشورهای دیگر با توجه به ویژگی‌های مختلف، بالاتر و یا پایین‌تر از میزان متوسط است. این رهیافت آماری دارای هیچ مبنای تئوریکی نبوده و میزان مالیات بهینه را برای هیچ کشوری نشان نمی‌دهد. داده‌های اخیر نشان از آن دارد که میزان مالیات در کشورهای صنعتی اصلی (اعضای سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه OECD) در حدود دو برابر میزان مالیات در نمونه معرف کشورهای در‌حال‌توسعه می‌باشد به عبارتی‌میزان مالیات در کشورهای صنعتی اصلی ۳۸درصد از تولید ناخالص داخلی در مقابل ۱۸درصد در کشورهای در‌حال‌توسعه می‌باشد.
توسعه اقتصادی اغلب نیاز مضاعف به درآمدهای مالیاتی را جهت تامین مالی و یا افزایش مخارج عمومی‌بوجود می‌آورد، اما همزمان کشورها را در افزایش درآمد مالیاتی جهت تامین این نیازها، توانمند‌تر می‌سازد. مهمتر از میزان مالیات، این مساله است که این مالیات‌ها در چه راهی هزینه می‌شوند. با فرض پیچیدگی فرآیند توسعه، اینکه مفهوم سطح بهینه مالیات که به سختی به مراحل مختلف توسعه اقتصادی مرتبط است، بتواند به طور معناداری برای هر کشوری استنتاج شود، تردیدآمیز است.
ترکیب درآمدهای مالیاتی
در مورد ترکیب درآمد مالیاتی، با تئوری‌های متناقضی مواجه می‌شویم. این موضوع شامل وضع مالیات بر درآمد نسبت به وضع مالیات بر مصرف، وضع مالیات بر واردات (تعرفه) در مقابل وضع مالیات بر مصرف داخلی است. دو مورد کارآیی (اینکه مالیات رفاه کلی افرادی را که مالیات می‌پردازند کاهش می‌دهد و یا با افزایش مواجه می‌کند) و انصاف (اینکه مالیات معقول باشد) در تجزیه و تحلیل‌ها مرکزیت دارند.
اعتقاد مرسوم بر این است که وضع مالیات بر درآمد هزینه رفاه بالاتری (کارآیی) نسبت به وضع مالیات بر مصرف در پی دارد. این اعتقاد بر این حقیقت استوار است که مالیات بر درآمد که شامل مالیات بر درآمد نیروی کار و مالیات بر سرمایه می‌باشد، توانایی پس‌انداز نمودن پرداخت کنندگان مالیات را کاهش می‌دهد. با وجود این، اعتقاد به واسطه نقش مهم طول افق برنامه‌ریزی پرداخت‌کنندگان مالیات و هزینه انباشت سرمایه انسانی و فیزیکی، مورد تردید واقع شده است. نتیجه این ملاحظات تئوریکی هزینه‌های نسبی این دو نوع مالیات (مالیات بر مصرف و مالیات بر درآمد) را با تردید مواجه می‌کند.
نگرانی دیگر در انتخاب بین وضع مالیات بر درآمد و وضع مالیات بر مصرف تاثیر نسبی آنها بر تساوی حقوق را در بر می‌گیرد. مالیات بر مصرف به طور سنتی در مقایسه با مالیات بر درآمد به طور ذاتی سختگیرانه تلقی می‌شود که بر فقرا نسبت به ثروتمندان فشار بیشتری وارد می‌کند. این عقیده نیز با تردید مواجه است. ملاحظات تئوریکی و تجربی نشان می‌دهند که نگرانی تساوی حقوقی در مورد شکل سنتی وضع مالیات بر مصرف، احتمالا بزرگ نمایی شده است. کشورهای در‌حال‌توسعه، در تلاش هستند تا این نگرانی را با ابتکاراتی چون مالیات درجه بندی شده بر مصرف که می‌تواند ناکارآمد و به لحاظ اجرایی غیر‌عملی باشد، نشان دهند.
در مورد وضع مالیات بر واردات (تعرفه وارداتی) باید گفت که کاهش این‌گونه مالیات‌ها افزایش قدرت رقابتی بنگاه‌های خارجی را در پی خواهد داشت. در حالی که کاهش حمایت از صنایع داخلی در مقابل رقبای خارجی، نتیجه غیرقابل اجتناب برنامه آزاد‌سازی تجاری است، کاهش درآمد بودجه‌ای نیز یکی از نتایج فرعی ناخواسته این برنامه خواهد بود. درآمد جبرانی امکان‌پذیر در نتیجه اتخاذ سیاست تجارت آزاد همیشه با افزایش مالیات بر مصرف داخلی همراه بوده است. افزایش مالیات بر درآمد به واسطه آثار منفی آن بر سرمایه‌گذاری و نیز مشکلات اجرایی ناشی از عدم تحقق و بهنگام نبودن دریافتی‌های حاصل از مالیات بر درآمد، به عنوان یک انتخاب مناسب مورد توجه واقع نمی‌شود.
داده‌های کشورهای صنعتی و در‌حال‌توسعه حکایت از آن دارد که نسبت مالیات بر درآمد به مالیات بر مصرف در کشورهای صنعتی بیش از دو برابر این نسبت در کشورهای در‌حال‌توسعه می‌باشد. بدین مفهوم که در مقایسه با کشورهای در‌حال‌توسعه، دریافتی کشورهای صنعتی از محل مالیات بر درآمد دو برابر دریافتی حاصل از محل مالیات بر مصرف است. داده‌ها همچنین اختلاف قابل توجهی را در نسبت مالیات بر درآمد شرکت‌ها به مالیات بر درآمد اشخاص آشکار می‌کنند. دریافتی حاصل از مالیات بر درآمد اشخاص در کشورهای صنعتی در حدود چهار برابر دریافتی حاصل از مالیات بر درآمد شرکت‌ها است. اختلاف درآمدهای ناشی از دستمزد مابین دو گروه کشورهای مورد مطالعه (صنعتی و در‌حال‌توسعه)، مشکلات اداره امور مالیاتی و قدرت سیاسی بخش ثروتمند جامعه از جمله متغیرهای اصلی توضیح دهنده شکاف مابین کشورهای در‌حال‌توسعه و صنعتی می‌باشد. از سوی دیگر دریافتی حاصل از مالیات‌های تجاری (تعرفه‌ها) در کشورهای در‌حال‌توسعه به طور قابل‌ملاحظه‌ای بیش از کشورهای صنعتی می‌باشد.
در حالیکه ترسیم یک نسخه سیاستی روشن به واسطه مقایسات بین‌المللی در ارتباط با نحوه ترکیب مالیات بر درآمد و مالیات بر مصرف مشکل می‌باشد، شواهد مجاب‌کننده نشان از آن دارد که در جریان توسعه اقتصادی، دریافتهای مالیاتی ناشی از درآمد اشخاص نسبت به مالیات بر مصرف، سهم بیشتری را در ترکیب دریافتهای مالیاتی به خود اختصاص می‌دهند. گرچه موضوع با اهمیت سیاست مالیاتی کشورهای در‌حال‌توسعه تعیین ترکیب مالیات بهینه (مالیات بر درآمد و مصرف) نیست، برای دستیابی به کارآیی و تساوی حقوقی حرکت از سمت مالیات بر مصرف به سمت مالیات بر درآمد اشخاص به عنوان نشانه‌ای از توسعه اقتصادی الزامی است و در صورتی که فقرا از اتخاذ چنین سیاستی متضرر شوند، سیاست‌های جبرانی باید به اجرا گذارده شود.
انتخاب سیستم مالیاتی صحیح
در کشورهای در‌حال‌توسعه که نیروهای بازار در تخصیص منابع از اهمیت فرآینده‌ای برخوردار می‌باشند، طرح سیستم مالیاتی باید در حد امکان بر نیروهای بازار بی اثر بوده و دخالت در فرآیند تخصیص منابع را به حداقل برساند. همچنین این سیستم مالیاتی باید دارای دستورالعمل اجرایی ساده و شفاف باشد.
مالیات بر درآمد اشخاص
هر بحثی در مورد مالیات بر درآمد اشخاص در کشورهای در‌حال‌توسعه باید با ذکر این مشاهده آغاز شود که این نوع مالیات در اغلب کشورهای در‌حال‌توسعه سهم اندکی از دریافتهای مالیاتی را به خود اختصاص می‌دهد و تعداد اندکی از افراد تحت تسلط چنین مالیاتی می‌باشند.
ساختار نرخی مالیات بر درآمد اشخاص (تعیین نرخ مالیاتی فزاینده بر درآمد قابل تصرف اشخاص) ابزار سیاستی مناسب و در دسترس اغلب دولت‌ها در کشورهای در‌حال‌توسعه به منظور تاکید بر تعهد آنها به عدالت اجتماعی و در نتیجه کسب حمایت مردمی برای اعمال سیاست‌هایشان، می‌باشد. کشورها اغلب اهمیت زیادی برای نرخ‌های فرآینده مالیات بر درآمد قائل بوده که به واسطه اعمال نرخ‌های طبقه‌بندی (rate brackets) متنوع از آن پشتیبانی می‌کنند. این کشورها تمایلی به تطبیق خود با اصلاحاتی که تعداد این طبقات را کاهش خواهد داد، ندارند ( در سیستم نرخ فزاینده مالیاتی نسبت به سطوح مشخصی از درآمد اشخاص، نرخ معینی تعریف شده که مطابق نظام مالیات فدرال آمریکا برای درآمد صفر تا ۷۵۵۰دلار معادل ۱۰درصد و از ۷۵۵۱ تا ۳۰۶۵۰ دلار معادل ۱۵درصد و... از درآمد ۳۳۶۵۵۱ دلار به بالا معادل ۳۵درصد می‌باشد م.).
معافیت‌های مالیاتی اشخاص و سایر معافیت‌ها و کسورات افراطی (به طور مثال معافیت مالیاتی ناشی از افزایش ارزش دارایی از قبیل سهام، اوراق بهادار و...، کسورات قابل توجه هزینه‌های درمانی و آموزشی، مالیات پایین درآمدهای مالی) که طبقات بالای درآمدی را منتفع می‌نماید، از کارآیی نرخ‌های فرآینده مالیاتی می‌کاهد. به‌ویژه معافیت مالیاتی از طریق کسورات (بخشی از درآمد که شامل مالیات نمی‌شود)، برجسته و نمایان است چرا که این کسورات در طبقات بالای درآمدی افزایش می‌یابد. تجربیات گذشته به طور قانع‌کننده ای بیان می‌کنند که نرخ فزاینده کارآمد می‌تواند به واسطه کاهش این نرخ‌ها و تعداد طبقات درآمدی شامل مالیات و نیز کاهش معافیت‌ها و کسورات مالیاتی، بهبود یابد. در حقیقت هر هدف تساوی‌طلبانه معقولی مستلزم تعداد کمتر نرخ‌های طبقاتی در ساختار مالیات بر درآمد اشخاص می‌باشد. در صورتی که محدودیت‌های سیاسی از تجدید ساختار معنادار نرخ‌ها جلوگیری نماید، جایگزینی کاهش پایه‌های مالیاتی (درآمد مالیات پذیر) به جای کسورات مالیاتی می‌تواند پیشرفت قابل ملاحظه‌ای به حساب آید که منافع مشابهی را برای پرداخت کنندگان مالیات در طبقات مختلف مالیاتی به همراه دارد.
کارآیی نرخ نهایی بالای مالیات نیز به واسطه اعمال آن در درآمدهای بالا که درآمد اندکی را مشمول مالیات می‌نماید، به طور قابل‌ملاحظه‌ای کاهش می‌یابد. در برخی کشورهای در‌حال‌توسعه درآمد پرداخت کنندگان مالیات در سطحی نیست که به طبقات بالای درآمد مشمول مالیات وارد شوند. به علاوه در برخی کشورها نرخ نهایی مالیات بر درآمد اشخاص به طور قابل ملاحظه ای بالاتر از نرخ نهایی مالیات بر درآمد شرکت‌هاست که این امر انگیزه قوی را برای پرداخت کنندگان مالیات فراهم می‌نماید تا به دلایل مالیاتی فعالیت اقتصادی خود را به صورت شرکتی دنبال نمایند. حرفه‌ای‌ها و کارآفرینان کوچک به سادگی می‌توانند سود خود را بوسیله کسورات مخارج (مخارج درمانی و آموزشی که مشمول مالیات نمی‌شوند) حفظ نموده و به طور مداوم از پرداخت مالیات‌های سنگین بر درآمد شخصی خود فرار کنند. تاخیر مالیاتی، گریز مالیاتی است. بنابراین سیاست مالیاتی خوب باید تضمین‌کننده این امر باشد که نرخ نهایی مالیات بر درآمد اشخاص اساسا با نرخ مالیات بر درآمد شرکت متفاوت نباشد. به علاوه اضافه بر این‌ها که گفته شد، مساله معافیت‌ها و کسورات به محدود شدن پایه مالیاتی و کاهش کارآیی سیستم مالیاتی منجر می‌شود. ساختار مالیات بر درآمد اشخاص در بسیاری از کشورهای در‌حال‌توسعه از دو اصل اساسی یک سیستم مالیاتی خوب تخطی می‌نمایند: اصل تقارن و جامعیت (البته باید گفت که یک نظام مالیاتی خوب همچنین باید شامل اصول خنثی بودن، تساوی حقوق و پیچیده نبودن باشد).
اصل تقارن به مفهوم برخورد مشابه با منافع کسب شده و زیان‌های متحمل شده پرداخت‌کننده مالیات می‌باشد. اگر منافع کسب شده، مالیات پذیر است بنابراین زیان‌های متحمل شده نیز باید کسرپذیر باشد (شامل مالیات نشود). اصل جامعیت به مفهوم دریافت مالیات از مجرای درآمد است. برای مثال، اگر گیرنده وجهی از مالیات معاف شود نباید پرداخت‌کننده آن وجه مشمول هزینه‌های کسرپذیر شود (آن وجه به عنوان یک هزینه مالیات‌پذیر تلقی نگردد) تا از پرداخت مالیات شانه خالی کند. در این صورت مسیر درآمدی فوق از مالیات محفوظ خواهد ماند در حالی که اصل جامعیت توجه به مسیر درآمدی و وضع مالیات در همان مسیر را الزامی‌می‌نماید. تخطی از این اصول منجر به انحراف از مسیر درست و نابرابری می‌شود.
شیوه برخورد مالیاتی با درآمدهای مالی در همه کشورها مساله‌برانگیز است. دو موضوع مرتبط با وضع مالیات بر بهره دریافتی و سود سهام قابل توزیع مابین سهامداران در کشورهای در‌حال‌توسعه به این صورت است که:
- در بسیاری از کشورهای در‌حال‌توسعه، نرخ مالیات بر درآمد سالانه بهره، در صورت وضع مالیات بر آن، پایین‌تر از نرخ نهایی مالیات بر درآمد و مالیات بر شرکت‌ها است. برای پرداخت‌کنندگان مالیاتی که بخش اعظم درآمد آنها را دستمزد تشکیل می‌دهد، این امر به لحاظ صحت تئوریکی و امکان عملی پذیرفته است. با وجود این، برای کسانی که درآمدهای تجاری سهم بسزایی در درآمد آنها دارد، نرخ پایین مالیات بر درآمد بهره آنها را منتفع خواهد نمود بنابراین چنین روشی نباید در مورد اشخاص با درآمد تجاری بالا اعمال شود.
- برای سادگی اجرا، بسیاری از کشورهای در‌حال‌توسعه به حذف مالیات بر سود سهام و یا وضع مالیات پایین بر آن در سطح نرخ مالیات بر بهره توصیه می‌شوند.
ارسال نظر