نگاهی به تجربه چین
گذار به اقتصاد بازار
بخش پایانی
اگر در دهه هفتاد میلادی و پس از وقایع ناامیدکننده انقلاب فرهنگی، اقتصاددانی به چین سفر می‌کرد بعید بود که روی رشد اقتصاد چین حاضر به شرط بندی شود.
بخش پایانی
اگر در دهه هفتاد میلادی و پس از وقایع ناامیدکننده انقلاب فرهنگی، اقتصاددانی به چین سفر می‌کرد بعید بود که روی رشد اقتصاد چین حاضر به شرط بندی شود.
تحلیلی از، اینجای کیان، استاد اقتصاد دانشگاه برکلی
در آن ایام چین کشوری فقیر بود که ایدئولوژی رسمی آن خصومت زیادی با نظام بازار داشت و به شدت از طریق برنامه‌ریزی مرکزی اداره می‌شد. همچنین سرمایه فیزیکی، انسانی و منابع طبیعی اندکی داشت و در عین حال از زیادی جمعیت رنج می‌برد. چین ظرف دو دهه آخر قرن بیست توانست تصویر فوق را تغییر شگرفی دهد. متوسط نرخ رشد اقتصادی آن در این مقطع ۹درصد بود. پیامد آن این بود که ظرف بیست سال درآمد سرانه آنها ۴ برابر شد. بنابراین چین از یک کشور فقیر به کشوری در حال توسعه با درآمد سرانه پایین تبدیل شد. نکته جالب این است که ثمرات این رشد اقتصادی نصیب توده مردم نیز شد. تعداد کسانی که زیر خط فقر بودند از ۲۵۰میلیون نفر (یعنی یک سوم جمعیت) به کمتر از ۵۰میلیون نفر (یعنی کمتر از یک بیست و پنجم جمعیت) کاهش یافت. ظرف بیست سال نرخ امید به زندگی نیز از ۶۴ سال به ۷۰ سال ارتقا یافت. موفقیت اقتصادی چین در این مقایسه به شکل بهتری ظاهر می‌شود: در سال ۱۹۸۸ تولید ناخالص داخلی چین نصف روسیه بود اما ۱۰ سال بعد دو برابر روسیه شد. در اوایل دهه هشتاد میلادی درآمد سرانه هند و چین برابر بود اما در اواخر قرن بیستم درآمد سرانه چین دو برابر هند گردید.
در چنین شرایطی که محیط برای مالکیت بنگاه‌ها امن نیست پناه بردن به حصار دولت‌های محلی می‌تواند موثر باشد. حسن دیگر این شیوه‌این است که انگیزه کافی برای دولت‌های محلی فراهم می‌شود تا کالاهای عمومی مورد نیاز فعالیت‌های اقتصادی به میزان کافی عرضه شود.
در برخی کشورها که دولت حقوق مالکیت را چندان به رسمیت نمی‌شناسد، با سودآور شدن فعالیت‌های اقتصادی یک شرکت، مالیات‌های بیش از اندازه تحمیل می‌شود و عملا همه ثمرات یک بنگاه توسط دولت غارت می‌شود. برای مواجهه با این امر خیلی از شرکت‌ها ناچار می‌شوند تا حسابداری صوری را در کنار حسابداری واقعی ایجاد کنند و آمار و ارقام واقعی خود را پنهان سازند. حال وقتی که شرکت‌ها متعلق به دولت‌های محلی باشد، انگیزه انجام این اقدامات شدیدا کاهش می‌یابد. علاوه بر اینها مشخص شد که در سال ۱۹۸۵در شرکت‌هایی که متعلق به دولت‌های محلی بودند ۴۶درصد درآمد به‌دست آمده پس از کسر مالیات مجددا در آنها سرمایه‌گذاری شده بود. این قبیل اقدامات زمینه رشد و گسترش آنها را فراهم آورد. در کنار شواهد فوق، بررسی‌های آماری نشان می‌دهد که افزایش سهم چنین شرکت‌هایی در مقایسه با شرکت‌های بخش خصوصی، موجب رشد درآمد دولت مرکزی می‌شود. بنابراین یکی از خلاء‌های اصلی کشورهای در حال توسعه که همانا نبود مکانیزم جامع دریافت مالیات باشد، به نحوی منتفی می‌گردد. این امر به‌ویژه در کشورهای در حال گذار که دست به خصوصی‌سازی بنگاه‌های بزرگ دولتی می‌زنند بیشتر صدق می‌کند.
در این کشورها بخش عمده‌ای از درآمدهای مالیاتی دولت از محل شرکت‌های بزرگ دولتی به‌دست می‌آید اما با خصوصی‌سازی آنها، امکان اخذ مجدد همان میزان مالیات فراهم نمی‌شود در حالیکه در چین با ابداع انجام شده این مشکل تا حد زیادی حل شد. علاوه بر این هزینه اخذ مالیات از شرکت‌های متعلق به دولت‌های محلی کمتر از شرکت‌های خصوصی است. لذا با این مکانیزم هزینه کمتری به دولت تحمیل شده است. همچنین وقتی شرکت‌ها متعلق به دولت‌های محلی هستند انگیزه دست اندازی دولت مرکزی به‌این درآمدها کمتر شده و درآمدهای این شرکت‌ها در همان محل‌ها هزینه می‌شود و به نفع طبقات شهری باز توزیع نمی‌گردد. ایده به‌کارگیری شرکت‌های شهر و روستا نمونه‌ای دیگری از این امر است که می‌توان از نهادهای موجود برای گذار به اقتصاد بازار استفاده کرد. این شرکت‌ها در حالتی در گذشته‌ایجاد شده بودند تا از طریق آنها مزارع به صورت جمعی کشت شوند. پیامد این تصمیم افت شدید تولید چین در اوایل دهه ۶۰ بود که منجر به مرگ ۲۰میلیون چینی در اثر گرسنگی شد. همچنین در دو موج صنعتی شدن که در دهه ۶۰ و ۷۰ توسط دولت مرکزی چین براه افتاد برخی شرکت‌های محلی به‌راه افتاد که اکثر آنها در
موج اول ناموفق بودند. شرکت‌های شهر و روستا از بقایای این نهادهای موجود شکل گرفتند و توانستند موتور رشد اقتصاد چین شوند.
3طراحی نهادهای مالی کارآمد
معمولا هرگاه سخن از اصلاحات اقتصادی مطرح می‌شود سه‌گانه ثبات سازی، آزادسازی و خصوصی‌سازی تکرار می‌شود اما عنصر مهمی که معمولا مغفول می‌افتد «دولت» است. یکی از عوامل کلیدی در رشد اقتصادی رفتار دولت‌ها است. دولت‌ها می‌توانند دستانی غارتگر داشته باشند و ثمرات فعالیت اقتصادی بنگاه را تصاحب کنند. از سوی دیگر می‌توانند دستان یاری رسان داشته باشند و به رشد و شکوفایی اقتصادی آنها کمک کنند. در این مورد نقش دولت‌های محلی بسیار مهم است. مساله کلیدی در مورد اینکه دولت‌های محلی کدام شیوه عمل را انتخاب کنند این است که رابطه آنها با دولت مرکزی چگونه شکل گرفته باشد. مقایسه روسیه و چین از این حیث آموزنده است. هر دو کشور بزرگ هستند و روسیه اصلاحات اقتصادی متداول یعنی خصوصی‌سازی و آزادسازی قیمتی بیشتری نسبت به چین انجام داده اما همواره دولت‌های محلی روس به عنوان مانعی برای رشد اقتصادی آنها شناخته می‌شوند در حالیکه در چین دولت‌های محلی پشتیبان رشد اقتصادی و فعالیت‌های اقتصادی انجام شده ارزیابی می‌شوند. دلیل این تفاوت چیست؟ دلیل آن نوع رابطه مالی میان دولت مرکزی و دولت محلی است. اصلاحات مربوط به‌این رابطه در اوایل دهه ۸۰ آغاز
شد. سهم هزینه‌های دولت‌های محلی نسبت به کل هزینه‌های دولت در فاصله سال‌های ۱۹۷۱ الی ۱۹۷۵ معادل ۴۶درصد و در فاصله سال‌های ۱۹۷۶ الی ۱۹۸۰ معادل ۵۰درصد بوده است. پس از انجام رفرم این نسبت کماکان ۵۰درصد باقی ماند اما ماهیت هزینه‌ها تغییراتی جدی کرد. این تغییرات از دو جهت صورت گرفت:
1 - قبل از انجام اصلاحات، دولت‌های محلی برای انجام هزینه اختیاری نداشتند و به‌کل باید با نظر دولت مرکزی هزینه‌های خود را انجام می‌دادند اما بعد از انجام اصلاحات در سیستم مالی این اختیارات به دولت‌های محلی واگذار گردید.
۲ - تا پیش از انجام اصلاحات یادشده، همه درآمدها توسط دولت جمع می‌شد و اصطلاحا همه از یک ظرف که همانا درآمدهای تجمیع شده بود هزینه می‌کردند. با انجام اصلاحات قرار بر این شد که حساب هر منطقه جدا نگهداری شود. علاوه بر این بودجه دولت‌های محلی شامل چند بخش شد که یک بخش آن توسط دولت مرکزی تخصیص می‌یافت. بخش دیگری از آن مربوط به درآمدهای محلی می‌شد که همواره‌درصد ناچیزی از این درآمدهای محلی در اختیار دولت مرکزی قرار می‌گرفت اما بقیه در دست دولت محلی باقی می‌ماند تا با استفاده از آن بتواند کالاهای عمومی ایجاد کند. دولت‌های محلی وقتی می‌دیدند که با ارائه کالاهای عمومی می‌توانند درآمد بیشتری برای خود کسب کنند، انگیزه بیشتری برای این کار پیدا می‌کردند.
دقیقا عکس این حالت در روسیه رخ داد به‌این معنی که با افزایش هزینه شهرها در روسیه، بودجه تخصیص داده شده به آنها کاهش شدیدی یافت.
محدود کردن دست دولت بدون کاهش دادن به درآمدهایش همواره یکی از موانع توسعه، عدم پایبندی دولت به وعده‌هایش عنوان می‌شود. دولت‌ها وعده می‌دهند که بنگاه‌ها در یک منطقه شروع به کار کنند و همواره از مالیات معاف خواهند بود اما وقتی این بنگاه‌ها به سودآوری می‌رسند دولت‌ها وسوسه می‌شوند تا سهمی از درآمد بنگاه‌ها را مال خود سازند. این امر از طریق مصادره کردن بنگاه‌ها یا تحمیل مالیات‌های سنگین میسر می‌شود. لذا مقوله متعهد کردن دولت‌ها یکی از دغدغه‌های اساسی بنگاه‌های اقتصادی و فعالیت‌های آنها به شمار می‌رود. طبیعی است که دود این کار نهایتا به چشمان خود دولت خواهد رفت چرا که با کاهش انگیزه عاملان اقتصادی، درآمدشان کم می‌شود و امکان مالیات‌گیری دولت کاهش خواهد یافت. بنابراین یکی از مسائل اصلی برای حرکت به سمت توسعه این است که چطور می‌توان دولت را محدود کرد؟ یکی از راه‌های انجام این کار محدود کردن دولت از حیث اطلاعات است. هرگاه دولت اطلاعات کمی در مورد میزان درآمد بنگاه‌های خصوصی داشته باشد امکان مالیات‌گیری کمتری نیز خواهد داشت. پنهان داشتن میزان اطلاعات از دید دولت از طریق سیستم بانکی چین میسر می‌شود. در سیستم
بانک‌داری چین، تا همین اواخر نیازی به ارائه کارت شناسایی برای باز کردن حساب پس‌انداز نبود. لذا صاحبان پس‌اندازهای مختلف ناشناس باقی می‌ماندند و دولت از حجم ثروت افراد بی‌اطلاع می‌ماند. در کنار آن دولت محدودیت معاملات نقدی را ملغی نمود بنابراین امکان مبادله اقتصادی بدون اینکه حساب‌های آن از طریق نظام بانک دولتی چین قابل ردیابی باشد فراهم شد. تا قبل از انجام این اصلاحات در سال ۱۹۷۸، میزان درآمدهای نقدی حدود ۶درصد تولید ناخالص داخلی بود اما این رقم تا سال ۱۹۹۰ به عدد ۱۳درصد رسید.
وقتی مبادلات نقدی شکل گرفت و میزان ثروت افراد برای دولت نامشخص شد، مالیات‌گیری دقیق ممکن نبود لذا دولت ناچار بود یک رقم ثابت را به عنوان نرخ مالیات تعیین کند و از همه با این نرخ مالیات بگیرد. حال از آنجا که این نرخ واحد می‌توانست به اقشار ضعیف فشار فوق العاده اعمال کند و موجب شورش و اغتشاش آنها شود، دولت در تعیین این نرخ محتاطانه رفتار کرده و ارقام کمی را به عنوان نرخ مالیات تعیین می‌کرد. به این ترتیب درآمد مالیات دررفته زیادی برای ثروتمندان چینی باقی می‌ماند که می‌توانستند از طریق آن حجم زیادی از ثروت خود را مجددا سرمایه‌گذاری کنند.
این امر موجب شد تا سهم هزینه‌های دولت از تولید ناخالص داخلی در فاصله سال‌های ۱۹۷۸ تا ۱۹۹۶، از ۳۱درصد به ۱۱درصد کاهش یابد اما عدد مطلق هزینه‌های دولت به دلیل رشد سریع اقتصاد ظرف بیست سال دوبرابر شد. (در این فاصله‌اندازه اقتصاد پنج برابر شده بود) در کنار این شبه درآمدی از طریق بانک‌ها برای دولت فراهم می‌شد زیرا موجودی حساب‌ها رشد شدیدی داشت. در سال ۱۹۷۸ سهم پس‌انداز خانوارها در بانک به تولید ناخالص داخلی ۶درصد بود اما این نسبت در سال ۱۹۹۶ به رقم ۵۶درصد رسید و در سال ۱۹۹۸ از مرز ۶۵درصد عبور کرد. مقایسه روسیه و چین از این حیث جالب است. در هر دو کشور طی فرآیند اصلاح ساختار، نسبت درآمد دولت به تولید ناخالص داخلی افت کرد. در هر دو کشور کارآفرینان ثروت خود را پنهان می‌کردند، در چین این کار از طریق سپردن پول نقد به بانک میسر می‌شد ولی در روسیه درآمدها صرف مبادله کالاها می‌شد. در روسیه تورم بالا بود و فرار سرمایه رخ می‌داد که به نفع بانک‌های سوئیس و خزانه داری آمریکا تمام می‌شد اما در چین تورم کم بود و تحرک سرمایه با محدودیت روبه‌رو بود.
باید توجه داشت که حفظ حساب‌های ناشناس در بانک‌های چین قبل از انجام اصلاحات اقتصادی نیز ممکن بود اما به دلیل محدودیت فعالیت بخش‌خصوصی اهمیت چندانی نداشت ولی بعد از ایجاد بخش‌خصوصی قوی این امر اهمیت خود را پیدا کرد و نقش مهمی در رشد و توسعه چین ایفا کرد. در مقابل آن روسیه قرار دارد که آنها نیز سنت حفظ حساب‌های ناشناس را در اختیار داشتند اما هنگام شروع اصلاحات اقتصادی به منظور ایجاد شفافیت و عمل به نسخه‌های جهانی آن را ملغی ساختند. لذا مافیای روسیه که دارای سروسری با بانک‌ها بودند به راحتی توانستند از میزان ثروت افراد اطلاع یافته و از آنها اخاذی کنند.
حرکت از نهادهای دوران‌گذار به نهادهای مطلوب
باید توجه داشت که اقدامات چین در ایجاد نهادهای مذکور صرفا برای دوران‌گذار بود و آنها می‌دانستند که این نهادها عمر کوتاهی دارند و موقتی هستند و با رشد اقتصاد باید آنها را کنار زده و نهادهای مطلوب و استاندارد جهانی را ایجاد کنند. دلیل این امر آنست که نهادهای‌گذار هزینه‌های زیادی را تحمیل می‌کنند و منافع کمتری را ایجاد می‌کنند. به عنوان مثال حفظ بازارهای موازی دیگر چندان مطلوب نخواهد بود و تداوم برنامه ریزی مرکزی صرفا هزینه زا است. در مورد شرکت‌های شهروروستا مشکل اساسی نبود انگیزه مدیریتی کافی است. بنابراین اگر این شرکت‌ها خصوصی نمی‌شد در بلندمدت قدرت رقابت جهانی نمی‌یافت. حفظ حساب‌های بانکی ناشناس می‌توانست امکان فساد و پولشویی را فراهم سازد که برای رشد مضر است. با این ملاحظات مشخص می‌شود که تداوم حیات این نهادها چندان میسر نبود.
سیستم بازارهای موازی تا سال ۱۹۹۴ تقریبا ور افتاد چرا که با بزرگ شدن حجم بازار آزاد،اندازه بازار کنترل شده دیگر چندان اهمیت نداشت و به راحتی حذف گردید. علاوه بر آن با حذف این بازار کوچک امکان جبران زیان کسانی که از آن منتفع می‌شدند فراهم بود. مثلا در دهه ۹۰ کوپن غذا به کلی منسوخ شد و دولت معادل نقدی آن را به شهرنشینان پرداخت کرد.
شرکت‌های شهرو روستا نیز در دهه 90 پس از اصلاح قانون اساسی چین که بر اساس آن بخش‌خصوصی رسمیت یافت، خصوصی شدند. با رسمیت یافتن بخش‌خصوصی دیگر نیازی به این امر نبود تا از طریق این شرکت‌ها از حقوق مالکیت صیانت شود. علاوه بر آن با شروع فعالیت بخش‌های خصوصی قوی در چین امکان رقابت این شرکت‌ها کمتر می‌شد بنابراین باید انگیزه‌های اقتصادی قویتری می‌یافتند که خصوصی‌سازی این انگیزه‌ها را فراهم کرد. یکی از انگیزه‌های تعلق این شرکت به دولت‌های محلی برخورداری از درآمد آنها بود. قرار بر این شد تا درآمد حاصل از خصوصی‌سازی این شرکت‌ها کماکان به دولت محلی تعلق‌گیرد و دولت محلی بتواند مالیاتی را بر میزان فروش آنها وضع کند تا منافعش کماکان ادامه یابد. در کنار آن این تمهیدات‌اندیشیده شد که چنین درآمدهایی در اختیار دولت‌های محلی باقی بماند و با دولت مرکزی تقسیم نشود. لذا دولت‌های محلی هم با خصوصی‌سازی آنها موافقت کردند. سیستم مالی دولت چین و توافقات آن با دولت‌های مرکزی نیز نمی‌توانست برای طولانی مدت دوام بیاورد. آنها در سال 1994 نظام مالیاتی بزرگی را ایجاد کردند که سازگار با الگوهای جهانی بود. بر اساس سیستم جدید مالیات‌های ملی
از مالیات‌های محلی تفکیک شد در حالی که در گذشته صرفا دولت‌های محلی مالیات می‌گرفتند و منابع خود را با دولت مرکزی تقسیم می‌کردند. دولت مرکزی برای اینکه مخالفت دولت‌های محلی را با برقراری نظام مالی جدید کاهش دهد به آنها تضمین داد که در هر صورت برای مدت سه سال درآمد آنها در سطح سال 1993 باقی بماند.حفظ نظام بانکی با حساب‌های ناشناس نیز دیگر میسر نبود.
هدف از این کار نیز افزایش درآمد نبود بلکه شفاف‌سازی و مبارزه با فسادهای محتمل بود. حتی وقتی که چین ایجاد حساب‌های بانکی با صاحبان حقیقی را شروع کرد دارندگان حساب‌های قبلی می‌توانستند حساب ناشناس خود را حفظ کنند. لذا یک نظام موازی را در پیش گرفتند.
نمونه‌ای از شکست اصلاحات اقتصادی چین: بنگاه‌های دولتی
نباید تصور کرد که همه اقدامات دولت چین برای اصلاحات اقتصادی کامیاب بود بلکه برخی از آنها با شکست روبه‌رو شد. یکی از بزرگ‌ترین آنها انجام اصلاحات در شرکت‌های بزرگ دولتی بود. انجام این کار همواره یکی از اولویت‌های دولت چین بود و از سال ۱۹۷۸ در مراحل مختلف به این کار دست زد. خصوصی‌سازی بنگاه‌های کوچک دولتی و بازنشسته کردن بخشی از کارمندان دولت در اواسط دهه ۹۰ تنها موفقیت‌هایی بود که به دست آمد اما اقدام‌های صورت گرفته برای بنگاه‌های بزرگ ناکام ماند. به عنوان مثال در دهه هشتاد مشوق‌های مالی زیادی برای مدیران آن در نظر گرفته شد اما عملکرد مالی این شرکت‌ها کماکان ضعیف بود. در دهه ۹۰ تصمیم بر این شد که این بنگاه‌ها به صورت شرکتی اداره شود و به بازار سهام عرضه شوند اما همواره میان منافع کمیته‌های حزب خلق، اتحادیه کارگری و کمیته نمایندگان شاغلان اختلاف وجود داشت و کار گره می‌خورد. مشکل اصلی در تمام این اقدامات نظارت کمیته‌های حزب خلق بر انتصابات شرکت‌ها بود. کمیته خلق نه تنها مقامات عالی را منصوب می‌کند بلکه در مورد رده‌های پایین مدیریتی نیز تصمیم‌گیری می‌نماید. در نتیجه در این انتصابات شایسته سالاری رعایت نمی‌شود.
ارزیابی‌هایی که از این مدیران انجام می‌شود بر اساس فاکتورهای سیاسی است نه عملکرد اقتصادی که در حساب‌های سود و زیان شرکت‌ها نمایان می‌گردد. این وضعیت نقطه مقابل شرکت‌های شهر و روستا بود که در آنها مدیران توسط حزب تعیین نمی‌شد بلکه در سطح دولت محلی برای آن تصمیم‌گیری می‌شد. شرکت‌های بزرگ دولتی چین هنوز ستون‌فقرات اقتصاد چین هستند. یک چهارم تولید صنعتی ناشی از عملکرد آنهاست. بخش بزرگی از وام‌های بانکی در اختیار آنها قرار می‌گیرد (۶۰درصد). همین امر پاشنه آشیل نظام بانکی چین شده است. خوشبختانه رشد بخش غیردولتی چین آنقدر چشمگیر بوده که ضعف و شکننده بودن وضعیت این بنگاه‌های بزرگ را تحت‌الشعاع قرار داده است. آخرین تصمیمی که پیش از سال ۲۰۰۰ در مورد بنگاه‌های بزرگ دولتی اتخاذ شد این بود که دامنه فعالیت‌های دولت محدود شود و شرکت‌های دولتی صرفا در زمینه‌های خاص و استراتژیک نظیر فعالیت‌های نظامی ادامه حیات دهند. سهام بسیاری از شرکت‌های دولتی نیز در بورس‌های بین المللی عرضه شد و مالکیت آن متنوع گردید.
نتیجه‌گیری
برای گذار به اقتصاد بازار کافی نیست که بدانیم اشکال مطلوب نهادی چیست و نهادهای پیشرفته چگونه کار می‌کند بلکه باید راه تحقق آن نهادها را نیز دریابیم. به عبارت دیگر شناسایی مقصد کافی نیست بلکه یافتن مسیر مناسبت نیز مساله‌ای مهم است. این حرف به معنی آن است که مجال خوبی برای سیاست‌گذاران وجود دارد تا بر حسب شرایط کشور خود، مسیر مناسب را پیدا کنند. این حرف به معنی آن نیست که نیاز به حاکمیت قانون، مالکیت خصوصی، دولت شفاف و دمکراسی نیست بلکه به معنی آنست که راه رسیدن به آنها می‌تواند متنوع باشد. نکته کلیدی در هر سیاستی که اتخاذ خواهد شد این است که باید دو معیار در نظر گرفته شود: ۱) سیاست‌های انتخابی بتواند کارایی را ارتقا دهد، ۲) میان منافع عاملان اقتصادی و حاکمان سیاسی همسازی برقرار سازد.
ارسال نظر