ساختار قانونی نظارت بر شرکت‌های دولتی

بخش نخست

احمد کابلی‌زاده

شرکت‌های دولتی با توجه به حجم بالای دارایی، نقدینگی و کارکنان، بخش مهمی از اقتصاد کشور را در بر می‌گیرند و به طور مسلم ساماندهی آنها می‌تواند گام مهمی در جهت ساماندهی اقتصادی کشور باشد. به‌رغم تصویب برنامه‌های متعدد اقتصادی و تصریح به کوچک‌سازی بخش دولتی و خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی در برنامه‌های اخیر توسعه کشور، گسترش شرکت‌های دولتی طی دهه‌های اخیر باعث افزایش حجم دولت و محدود شدن فضای رقابتی برای بخش‌خصوصی شده و امکان توسعه بخش غیردولتی و استقرار عدالت اجتماعی را دشوار کرده است.

به‌دلیل نقش و جایگاه تاثیرگذار شرکت‌های دولتی در اقتصاد کشور، کنترل و نظارت بر شرکت‌های مزبور بحث مهم و اساسی بوده و قانونگذار نیز به دلیل اهمیت آن، در قوانین مختلف این موضوع را مدنظر داشته است. از سوی دیگر، به خاطر پیچیدگی‌های موجود در فرآیند واگذای سهام شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت، ضرورت دارد نهادهای نظارتی ویژه‌ای بر برنامه خصوصی‌سازی کشور نظارت کند.

در قوانین موجود، دستگاه‌های مختلفی وظایف نظارتی را به عهده دارند که با آشنایی کامل از قوانین مربوط و شناخت دستگاه‌های مزبور می‌توان در راستای بهبود نظارت و افزایش تاثیرگذاری چنین دستگاه‌های اقدام کرد. در این گزارش ضمن ارائه تعریف قانونی شرکت دولتی، مبانی قانونی دستگاه‌های نظارتی نیز مورد بررسی قرار می‌گیرد. برای ورود به بحث ابتدا لازم است موضوع مورد بررسی را به طور کامل شناسایی و ماهیت حقوقی آن را تبیین کرد. مهم‌ترین تعریف شرکت دولتی که قابلیت استناد داشته و در حال حاضر ملاک عمل است، ماده ۴ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب سال ۱۳۶۶ است. مطابق این ماده قانونی، شرکت دولتی واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از ۵۰درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی ایجاد شود، مادام که بیش از ۵۰درصد سهام آن متعلق به شرکت‌های دولتی است، شرکت دولتی تلقی می‌شود. البته در این قانون شرکت‌های زیرمجموعه بانک‌ها، موسسه‌های اعتباری و شرکت‌های بیمه، مستثنا شده‌اند.

باید به این نکته توجه کرد که موسسه دولتی مطابق ماده ۳ قانون محاسبات و موسسه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی به استناد ماده ۵ قانون یاد شده دارای تعاریف جداگانه بوده و به طور کامل از شرکت‌های دولتی متمایز شده‌اند.

بند ۱۱ ماده یک قانون برنامه و بودجه کشور (مصوب سال ۱۳۵۱)، شرکت دولتی را به عنوان یکی از مصادیق دستگاه اجرایی بیان کرده است. بنابراین هر جا قانونگذار به دستگاه اجرایی اشاره می‌کند، شرکت دولتی را نیز شامل می‌شود.

از سوی دیگر، با توجه به ماده ۲۰ قانون تجارت (مصوب ۱۳/۲/۱۳۱۱)، شرکت‌های تجارتی به هفت دسته تقسیم می‌شوند: شرکت سهامی، شرکت با مسوولیت محدود، شرکت تضامنی، شرکت مختلط سهامی، شرکت مختلط غیرسهامی، شرکت نسبی و شرکت تعاونی تولید و مصرف. بنابراین هر شرکت تنها در قالب یکی از انواع یاد شده قرار می‌گیرد و در خارج از این انواع، سازمانی به عنوان شرکت از نظر قانون تجارت اعتبار قانونی ندارد.

همچنین اصل ۴۴ قانون‌اساسی، نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران را برپایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تعریف و بخش دولتی را شامل تمام صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، بانکداری، بیمه، تامین نیرو، سدها و شبکه‌های بزرگ آب‌رسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی و راه و راه‌آهن بیان کرده است.

هر چند در اصل مزبور از لفظ شرکت دولتی استفاده نشده است اما تمام فعالیت‌های ذکر شده در این اصل از مصادیق فعالیت شرکت‌های دولتی در ایران است. به‌رغم اینکه محدوده تعریف شده در این اصل بسیار وسیع است اما در حال حاضر حیطه فعالیت شرکت‌های دولتی در ایران بسیار گسترده‌تر از چارچوب مورد اشاره است به طوری که می‌توان محدوده مزبور را حداقل فعالیت شرکت‌های دولتی در ایران قلمداد کرد.

دستگاه‌های نظارت‌کننده بر شرکت‌های دولتی

براساس قوانین مختلف مرتبط با نظارت بر شرکت‌های دولتی، ۹ نهاد نظارتی می‌توانند به طور مستقیم بر فعالیت شرکت‌های دولتی نظارت کنند که در ادامه به بررسی آنها می‌پردازیم.

سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور

سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور که از ادغام دو سازمان امور اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه تشکیل شده است، دارای وظایف نظارتی متعددی در‌خصوص شرکت‌های دولتی است که در این قسمت سعی خواهد شد منشا قانونی آنها مورد اشاره قرار گیرد.

عمده وظایف نظارتی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور نشات گرفته از قانون برنامه و بودجه است. براساس ماده ۵ قانون برنامه و بودجه یکی از وظایف سازمان مزبور، نظارت مستمر بر اجرای برنامه‌ها و پیشرفت سالانه آنها است. از سوی دیگر، براساس ماده یک همین قانون برنامه‌ها به سه گروه اصلی درازمدت، پنجساله و سالانه تقسیم شده‌اند که لازم است وظایف و عملیات اجرایی تمام دستگاه‌های اجرایی در آنها مشخص و تعیین شده باشد.

بنابراین در تمام برنامه‌های توسعه‌ای (اعم از درازمدت، پنجساله و سالانه) باید وظایف دستگاه‌های اجرایی (از جمله شرکت‌های دولتی) تعیین شود و سازمان مدیریت نیز بر حسن اجرای آنها نظارت کند.

همچنین در فصل نهم قانون برنامه و بودجه موارد متعددی به نظارت سازمان مدیریت بر دستگاه‌های اجرایی (از جمله شرکت‌های دولتی) اختصاص دارد، از جمله به استناد ماده ۳۴ قانون یاد شده، سازمان مدیریت موظف است در مورد اجرای فعالیت‌ها و طرح‌های عمرانی که هزینه آن از محل اعتبارات جاری و عمرانی دولت تامین می‌شود به منظور ارزشیابی و از نظر مطابقت عملیات و نتایج حاصل با هدف‌ها و سیاست‌های تعیین شده در قوانین برنامه عمرانی و قوانین بودجه کل کشور، دستورالعمل‌ها و مشخصات طرح‌ها و مقایسه پیشرفت کار با جدول‌های زمانی فعالیت‌های جاری و طرح‌های عمرانی مربوط نظارت کند و برای انجام این منظور به طور مستمر از عملیات طرح‌ها و فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی (از جمله شرکت‌های دولتی) بازدید و بازرسی کند و دستگاه اجرایی را به طور مرتب در جریان نظارت و نتایج حاصل از آن بگذارد. همچنین به استناد ماده ۳۵ همان قانون، دستگاه‌های اجرایی (ازجمله شرکت‌های دولتی) موظف‌اند در پیشرفت فعالیت‌های جاری و طرح‌های عمرانی مراقبت دایم به عمل آورند و به طور منظم به ترتیبی که از طرف سازمان مدیریت تعیین می‌شود، اطلاعات لازم را به سازمان مزبور تسلیم کنند و تمام تسهیلات و همکاری لازم برای نظارت و ارزشیابی سازمان مدیریت بر نتایج اجرای فعالیت‌ها و طرح‌ها را از هر حیث فراهم سازند. با توجه به دو ماده یاد شده، سازمان مدیریت در اجرای طرح‌های عمرانی که هزینه آن از محل اعتبارات جاری و عمرانی دولت تامین می‌شود، موظف به نظارت است و دستگاه‌های اجرایی ازجمله شرکت‌های دولتی نیز در زمینه پیشرفت فعالیت‌های جاری و طرح‌های عمرانی ملزم به ارسال گزارش به این سازمان هستند.

همچنین مطابق ماده ۳۸ قانون برنامه و بودجه، دستگاه‌های اجرایی که بیش از بیست و پنج درصد منابع مالی خود را از محل بودجه عمومی دولت دریافت می‌کنند، از نظر پرداخت حقوق و مزایای کارکنان خود موظف به رعایت تصمیم‌های شورای حقوق و دستمزد هستند و درباره آنها، نظارت طبق مفاد فصل ۹ قانون مزبور به عمل خواهد آمد. در واقع این ماده قانونی، نظارت سازمان مدیریت را بر شرکت‌های دولتی از منظر استفاده از اعتبارات جاری دولت تبیین می‌کند. نکته حایز اهمیت آن است که به استناد احکام قانون برنامه و بودجه، سازمان مدیریت می‌تواند تنها بر طرح‌های عمرانی و فعالیت‌های جاری شرکت‌هایی نظارت داشته باشد که به نوعی از بودجه عمومی استفاده می‌کنند. حال آنکه بسیاری از شرکت‌های دولتی از این محل استفاده نمی‌کنند و از این حیث تحت نظارت سازمان مدیریت قرار نمی‌گیرند. به جز موارد یاد شده، برخی دیگر از مواد قانون برنامه و بودجه نیز به نوعی به وظایف نظارتی سازمان مدیریت اختصاص دارند که در ادامه به آنها اشاره می‌شود.

مواد ۱۷ و ۱۹ قانون یاد شده با مکلف کردن شرکت‌های دولتی به ارسال برنامه سرمایه‌گذاری سال بعد خود که از محل منابع داخلی شرکت‌های مزبور تامین اعتبار می‌شود، نظارت سازمان مدیریت بر شرکت‌های دولتی را تقویت کرده است.

به استناد ماده ۲۲ این قانون نیز وظیفه تشخیص صلاحیت و طبقه‌بندی مهندسان مشاور و پیمانکاران، براساس آیین‌نامه مصوب هیات وزیران، به عهده سازمان مدیریت است. با توجه به آنکه تعداد زیادی از شرکت‌های دولتی در حال حاضر در بسیاری از طرح‌های عمرانی مشغول به انجام فعالیت‌های پیمانکاری و مشاوره هستند، از این‌رو، مکلف به انطباق شرایط خود با مفاد آیین‌نامه‌های مصوب در این خصوص هستند. با توجه به آنکه این آیین‌نامه‌ها به پیشنهاد سازمان مدیریت به تصویب هیات‌وزیران می‌رسند، سازمان مدیریت می‌تواند از طریق تدوین مقررات و ضوابط مناسب در بحث تشخیص صلاحیت و ارزشیابی پیمانکاران و مشاوران بر شرکت‌های دولتی که در این زمینه فعالیت می‌کنند، نظارت کند.

قانونگذار در ماده ۲۳ قانون برنامه و بودجه با الزام دستگاه‌های اجرایی (ازجمله شرکت‌های دولتی) به رعایت استانداردها و اصول کلی و شرایط عمومی قراردادهای مربوط به طرح‌های عمرانی مطابق آیین‌نامه مصوب هیات وزیران، تهیه شده توسط سازمان مدیریت، بحث نظارت این سازمان را به صورت قوی‌تری پیش‌بینی کرده است.

نظارت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور بر شرکت‌های دولتی از بعد امور اداری و استخدامی نیز به طور عمده به حوزه استخدام و طبقه‌بندی مشاغل متمرکز بوده و بسیاری از امور مربوط به کارکنان به مجمع عمومی یا شورای عالی شرکت‌ها تفویض شده است.

براساس ماده ۳ مقررات استخدامی شرکت‌های دولتی (مصوب ۵/۳/۱۳۵۲)، تعیین مشاغل کارگری به عهده شرکت و با تایید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور است. همچنین به موجب تبصره یک ذیل ماده ۱۱ قانون مزبور، طرح طبقه‌بندی مشاغل که شامل دستورالعمل ارزیابی مشاغل و همچنین دستورالعمل اجرایی طرح و شرح وظایف و شرایط احراز طبقات مشاغل و فهرست تخصیص طبقات مشاغل به گروه‌ها است، پس از تایید سازمان مدیریت قابل اجرا خواهد بود.

بدین‌ترتیب سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور قادر است بر امور استخدامی شرکت‌های دولتی نظارت کند. این موضوع در ماده دیگری از قانون یاد شده، تقویت می‌شود. مطابق ماده ۷۸ مقررات استخدامی شرکت‌های دولتی تمام دستورالعمل‌های اجرایی که در حدود مقررات قانون مزبور تهیه می‌شود، پس از تایید سازمان مدیریت و تصویب مجمع عمومی یا شورای عالی شرکت قابل اجرا بوده و شرکت مکلف است مصوبات مجمع عمومی یا شورا را در امور استخدامی به سازمان مدیریت ارسال کند.

یکی دیگر از موارد نظارتی سازمان مدیریت، قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی و تولیدی و صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه‌ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات (مصوب ۱۲/۱۲/۱۳۷۵ مجلس شورای اسلامی) است. ماده یک قانون یاد شده بیان کرده است: به منظور استفاده بیشتر از توان فنی و مهندسی، تولیدی و صنعتی و اجرایی کشور، تمام وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، موسسه‌ها و شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت (موضوع ماده ۴ قانون محاسبات عمومی) در ارجاع کارهای خدمات مهندسی مشاور، پیمانکاری، ساختمانی، تاسیسات و تجهیزاتی پروژه‌های خود اعم از اینکه از بودجه عمومی دولت یا از درآمدهای خود یا اعتبارات و تسهیلات ارزی و ریالی دستگاه‌های مزبور استفاده می‌کنند باید براساس این مصوبه اقدام کنند.

ماده ۳ قانون یاد شده نیز بیان داشته ارجاع کارهای خدمات مهندسی مشاور و پیمانکاری ساختمانی، تاسیساتی، تجهیزاتی و خدماتی تنها به موسسه‌ها و شرکت‌های داخلی مجاز است و در صورت عدم امکان، با پیشنهاد دستگاه اجرایی و تصویب شورای اقتصاد، از طریق مشارکت شرکت‌های ایرانی - خارجی مجاز خواهد بود که حداقل سهم ارزشی کار طرف ایرانی ۵۱درصد باشد. از آنجایی که دبیرخانه قانون یاد شده و همچنین دبیرخانه شورای اقتصاد که بر حسن اجرای این قانون نظارت دارد در سازمان مدیریت قرار دارند، از این‌رو، سازمان مدیریت به استناد این قانون می‌تواند بر نحوه ارجاع کار شرکت‌های دولتی به سایر شرکت‌ها نظارت داشته باشد.

از موارد دیگری که سازمان مدیریت به استناد آن می‌تواند بر فعالیت شرکت‌های دولتی نظارت کند، قانون برگزاری مناقصات (مصوب ۳/۱۱/۱۳۸۳ مجمع تشخیص مصلحت نظام) است. در بند «ب» ماده یک قانون یاد شده یکی از موارد شمول قانون را شرکت‌های دولتی عنوان و شرکت‌های دولتی را مکلف کرده است در مراحل برگزاری مناقصه به استناد موارد یاد شده در این قانون عمل کنند. همچنین به استناد ماده ۳۰ این قانون تمام قوانین و مقررات مغایر در شرکت‌های دولتی در این‌خصوص از تاریخ تصویب آن منسوخ شده‌اند. از این‌رو، با توجه به آنکه تدوین آیین‌نامه‌های موضوع ماده ۸ در‌خصوص تهیه آیین‌نامه هیات رسیدگی به شکایات، ماده ۱۲ تهیه آیین‌نامه ارزیابی کیفی مناقصه‌گران، ماده ۲۳ تهیه آیین‌نامه مستندسازی و اطلاع‌رسانی مناقصات، بند «الف» ماده ۲۶ تهیه آیین‌نامه نحوه تهیه فهرست مناقصه‌گران صلاحیت‌دار و بند «هـ» ماده ۲۹ تهیه آیین‌نامه خرید خدمات مشاوره‌ای به عهده سازمان مدیریت است با پیش‌بینی ضوابط و مقررات مناسب، سازمان مدیریت می‌تواند به طور موثر در بحث مناقصات تمام شرکت‌های دولتی به خصوص در مورد واگذاری کار توسط شرکت‌های مزبور یا انجام کار مشاوره‌ای و پیمانکاری توسط شرکت‌‌های دولتی کنترل و نظارت داشته باشد.

در برنامه چهارم توسعه نیز برخی از وظایفی که به عهده سازمان مدیریت گذاشته شده است جزو وظایف نظارتی سازمان مزبور محسوب می‌شوند که در ادامه به بررسی آنها خواهیم پرداخت. ماده یک قانون برنامه سوم توسعه که در برنامه چهارم توسعه نیز تنفیذ شده به تشکیل شورای عالی اداری منجر شده است. براساس این ماده قانونی، رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، دبیر شورای عالی اداری بوده و مسوول نظارت بر حسن اجرای مصوبات آن نیز خواهد بود. از آنجایی که مصوبات شورای عالی اداری بر اساس شرح وظایف و اختیارات آن، حوزه وسیعی از امور مربوط به شرکت‌های دولتی را دربرمی‌گیرد، از این‌رو، حیطه نظارت سازمان مدیریت در این خصوص بسیار وسیع است. برخی از این امور عبارت‌اند از: ساختار داخلی شرکت‌های، تفکیک وظایف حوزه‌های ستادی و استانی، شناسایی و واگذاری وظایف تصدی‌گری شرکت‌های دولتی، اصلاح و مهندسی مجدد نظام‌ها و روش‌های مورد عمل و ارتقای کارایی و بهره‌وری.

در ماده ۱۰۵ قانون برنامه سوم توسعه (تنفیذی در برنامه چهارم توسعه) نیز، تمام طرح‌ها و پروژه‌های بزرگ تولیدی و خدماتی باید پیش از اجرا و در مرحله انجام مطالعات امکان‌سنجی و مکان‌یابی، براساس ضوابط پیشنهادی شورای‌عالی حفاظت محیط‌زیست و مصوب هیات‌وزیران مورد ارزیابی زیست‌محیطی قرار گیرند. رعایت نتایج ارزیابی توسط مجریان طرح‌ها و پروژه‌های یاد شده الزامی است. نظارت بر حسن اجرای این ماده نیز برعهده سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور گذاشته شده است. همچنین مطابق مفاد ماده ۱۵۷ قانون برنامه چهارم توسعه، رییس‌جمهور موظف شده است گزارش نظارت و ارزیابی پیشرفت هر سال برنامه چهارم توسعه را به مجلس شورای اسلامی ارائه کنند. از آنجایی که مطابق ماده ۵ قانون برنامه و بودجه وظیفه نظارت مستمر بر اجرای برنامه‌ها و پیشرفت سالانه آنها بر عهده سازمان مدیریت است، این گزارش نیز در طول سال‌های اجرای برنامه چهارم توسعه، باید به طور سالانه توسط سازمان مزبور تهیه و تنظیم شود. در واقع این ماده قانونی نیز به نوعی اشاره به وظیفه نظارت عملیاتی و برنامه‌ای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور دارد.

ادامه دارد