مدیر کل اسبق دفتر تلفیق سازمان برنامه و بودجه در گفت‌وگو با دنیای اقتصاد:
وابستگی بودجه جاری دولت به درآمدهای نفتی افزایش یافته است
شبنم جنت‌خواه **
سابقه ۱۰ ساله مدیریت کل دفتر تلفیق برنامه و بودجه در سازمان برنامه و بودجه، سابقه ۱۰ ساله مدیریت کل دبیرخانه شورای اقتصاد، بیش از ۱۰ سال فعالیت به عنوان دبیر کمیته تبصره‌های سازمان برنامه و بودجه و مجموعا ۳۰ سال فعالیت پیوسته در سازمان برنامه و بودجه، بیژن رحیمی دانش را به عنوان یکی از خبره‌ترین و با تجربه‌ترین کارشناسان بودجه‌ریزی کشور معرفی می‌نماید.
میثم‌هاشم‌خانی *
شبنم جنت‌خواه **
سابقه ۱۰ ساله مدیریت کل دفتر تلفیق برنامه و بودجه در سازمان برنامه و بودجه، سابقه ۱۰ ساله مدیریت کل دبیرخانه شورای اقتصاد، بیش از ۱۰ سال فعالیت به عنوان دبیر کمیته تبصره‌های سازمان برنامه و بودجه و مجموعا ۳۰ سال فعالیت پیوسته در سازمان برنامه و بودجه، بیژن رحیمی دانش را به عنوان یکی از خبره‌ترین و با تجربه‌ترین کارشناسان بودجه‌ریزی کشور معرفی می‌نماید. رحیمی دانش علاوه بر سابقه قابل توجه در تهیه لوایح بودجه در دولت‌های مختلف، در سالهای اخیر نیز به عنوان مشاور ارشد مرکز پژوهش‌های مجلس و نیز مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام فعالیت داشته است. با این توصیفات، گفت‌وگو با ایشان به عنوان فردی که برای سالیان طولانی هم در رده‌های ارشد طراحی بودجه از سوی دولت و هم در رده‌های ارشد مشاوره به نهادهای نظارت‌کننده بر بودجه دولت فعالیت داشته، می‌تواند نکات قابل تاملی را در مورد بودجه پرحاشیه سال ۹۰ در اختیار خوانندگان قرار دهد.
در این مصاحبه، رحیمی دانش با برشمردن برخی ایرادات وارد بر لایحه بودجه سال ۹۰، دو انتقاد اصلی وارد بر این لایحه بودجه را به افزایش وابستگی بودجه جاری دولت به درآمدهای نفتی و نیز ارائه بسیار دیرهنگام لایحه بودجه به مجلس مربوط دانسته و در پایان نیز پیشنهاد قابل تاملی را برای افزایش همراهی عامه مردم با لایحه بودجه ارائه‌شده از طرف دولت مطرح می‌نمایند.
جناب آقای رحیمی دانش، از جنابعالی به خاطر وقتی که در اختیار ما قرار دادید تشکر می‌کنم. قطعا سابقه نزدیک به ۳۵ ساله شما در ارتباط با تهیه و اجرای بودجه ایران، خواهد توانست این مصاحبه را به مصاحبه‌ای مفید و پربار تبدیل نماید.
به عنوان اولین سوال، مایلم نظر جنابعالی را در مورد رشد قابل توجه اعداد و ارقام بودجه پیشنهادی دولت برای سال ۹۰ بدانم. برخی معتقدند که این رشد قابل توجه بودجه، با قوانین مصوب برنامه توسعه پنجم مغایرت دارد. آیا شما هم چنین مغایرتی را تایید می‌کنید؟
بله، لایحه بودجه ارائه‌شده برای سال ۹۰، در مواردی با قوانین مصوب برنامه توسعه پنجم مغایرت دارد، اما به نظرم مهم‌ترین این مغایرت‌ها، به افزایش وابستگی بودجه جاری و هزینه‌ای دولت به درآمدهای نفتی مربوط می‌شود که برخلاف ابلاغیه مقام معظم رهبری و تاکیدات مکرر ایشان می‌باشد که در ادامه مصاحبه بیشتر در این باره توضیح خواهم داد.
ضمنا برای بررسی میزان افزایش بودجه دولت، باید اول بین بودجه عمومی دولت و نیز بودجه شرکت‌های دولتی تفکیک قائل شویم. بودجه عمومی کشور شامل درآمد عمومی و درآمد اختصاصی می‌شود که بودجه عمومی به بودجه عمرانی (تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) که به ساخت پروژه‌های زیربنایی مانند آب و فاضلاب و برق و راه و امثالهم و بودجه هزینه‌ای که به پرداخت‌های جاری دولت اختصاص دارد و همچنین اعتبارات تملک دارایی‌های مالی تفکیک می‌شود. اما بخش دیگری از بودجه دولت تحت عنوان «بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت» طبقه‌بندی می‌شود که به نظرم نباید بر روی افزایش این بخش از بودجه دولت حساس باشیم. باید توجه کنیم که بعد از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴، قرار است فقط شرکت‌های زیربنایی(قسمتی از شرکت‌های صدر اصل ۴۴) در اختیار دولت باقی بمانند، شرکت‌هایی مانند: کشتیرانی، بانک‌های تخصصی مانند بانک مسکن و بانک صنعت و معدن، شرکت ملی نفت و امثالهم. به نظر می‌رسد که هر چه سرمایه‌گذاری این شرکت‌ها بیشتر شود، اتفاقا به سود اقتصاد ملی خواهد بود.
چرا تصور می‌کنید افزایش بودجه شرکت‌های دولتی به سود اقتصاد کشور خواهد بود؟
مثلا ما به شدت نیاز داریم که در بخش نفت و گاز(که همچنان در مالکیت و مدیریت دولت باقی خواهد ماند) سرمایه‌گذاری را افزایش بدهیم، در غیر این صورت در بهره‌برداری از میادین نفتی و گازی مشترک با کشورهای همسایه، بیش از پیش عقب خواهیم ماند. به عنوان یک مثال دیگر، قرار است آن بخش از شرکت مخابرات که وظیفه توسعه زیرساخت‌های مخابراتی و اینترنتی را بر عهده دارد، در اختیار دولت باقی بماند. بدیهی است که در حال حاضر شرایط زیرساخت‌های مخابراتی و اینترنتی در ایران در مقایسه با سایر کشورها قابل قبول نیست و در نتیجه رشد سرمایه‌گذاری در این زمینه نیز کاملا مثبت خواهد بود.
در مجموع می‌خواهم بگویم که پس از ابلاغیه مقام معظم رهبری در مورد اصل ۴۴ قانون اساسی، قرار است فقط شرکت‌هایی به صورت دولتی باقی بمانند که به امور بسیار زیربنایی می‌پردازند و رقیبی هم در میان شرکت‌های خصوصی ندارند. بنابراین افزایش بودجه شرکت‌های مذکور به ویژه در امر سرمایه‌گذاری و فناوری‌های نو، به صورت بالقوه می‌تواند اتفاق مثبتی قلمداد شود.
ضمنا جمع زدن بودجه عمومی دولت با بودجه شرکت‌های دولتی منطقی نیست، چون این دو از یک جنس نیستند. اما به هر حال در کشور همواره رایج بوده است که بودجه شرکت‌های دولتی با بودجه عمومی دولت جمع شده شود. مثالی که من بعضا برای توضیح تفاوت بین بودجه شرکت‌های دولتی و بودجه عمومی دولت به کار می‌برم، آن است که تفاوت این دو، مثل تفاوت بین درآمد یک کارمند و یک مغازه‌دار است که کارمند می‌تواند کل درآمد خود را به بودجه هزینه‌های روزمره خود اختصاص دهد، اما مغازه‌دار باید درآمد خود را ببرد جنس بخرد، وسایل برای توسعه مغازه‌اش بخرد، چک‌هایش را بپردازد و...
به هر حال بخش زیادی از رشد بودجه کل کشور، ناشی از رشد بودجه شرکت‌های دولتی است که باید آن را با رشد بودجه عمومی تفکیک کنیم. بنابراین بهتر است بحث را بر روی بودجه عمومی متمرکز نماییم، یعنی بخشی از بودجه که برای پروژه‌های عمرانی، پرداخت حقوق و دستمزد، بودجه وزارتخانه‌ها و امثالهم اختصاص یافته است.
بسیار خب، اما صرف‌نظر از رشد بودجه شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه پیشنهادی دولت، «بودجه عمومی» هم رشد قابل توجهی داشته است. در بخش بودجه جاری دولت که به هزینه‌های جاری و روزمره اختصاص دارد، رشد بالای ۲۱ درصد برای سال ۹۰ پیش‌بینی شده است و در بخش بودجه عمرانی هم که به ساخت پروژه‌های زیربنایی اختصاص دارد، رشد بالای ۵۰ درصدی پیش‌بینی شده است. این رشد را چگونه ارزیابی می‌فرمایید؟
بله، حق با شماست. بودجه عمومی هم رشد زیادی داشته است. اما تجربه سال ۸۹ نشان می‌دهد که در عمل امکان دستیابی به این اعداد و ارقامی که برای بودجه عمومی دولت پیش‌بینی شده، وجود ندارد. به طور خاص در مورد بودجه عمرانی، به احتمال زیاد در حدود نیمی از بودجه پیش‌بینی‌شده برای سال ۹۰ قابل دستیابی خواهد بود. در سال ۸۹، تخمین بنده این است که در عمل بین ۱۸ تا ۱۹ هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی توسط دولت هزینه خواهد شد. حالا دولت برای سال آینده بودجه عمرانی ۴۷ هزار میلیارد تومانی پیشنهاد داده و طبیعتا خیلی دور از ذهن است چنین بودجهای تحقق یابد.
در واقع بودجه عمرانی ۲ و نیم برابر شده است!
دیگر خودتان ضرب و تقسیم کنید ببینید چند برابر شده!
اما باید توجه کنیم که بودجه عمرانی محصول تعامل بین دولت و مجلس است بنابراین معمولا بودجه پیشنهادی عمرانی دولت توسط نمایندگان مجلس افزایش می‌یابد، چون هم بسیاری از سازمان‌های دولتی می‌خواهند بودجه عمرانی زیاد شود و هم نمایندگان زیادی هم هستند که می‌خواهند چند پروژه جدید در منطقه خود تعریف کنند و لذا معمولا بودجه عمرانی توسط مجلس افزایش می‌یابد. در بسیاری از موارد یک سازمان دولتی و یا یک نماینده مجلس، در حالی که می‌دانند امکان اختصاص بودجه به یک پروژه عمرانی وجود ندارد، اما باز هم بر آغاز آن پروژه اصرار می‌کنند و بعضا مایل هستند که کلنگ خوردن آن پروژه را به نام خود ثبت کنند. همین مساله یکی از عواملی‌ست که منجر به شکل‌گیری تعداد زیادی پروژه عمرانی نیمه‌کاره در کشور شده است.
یعنی جنابعالی تصور می‌کنید وقتی بودجه پیشنهادی عمرانی سال بعد، نسبت به عملکرد سال ۸۹ دو و نیم برابر شده، باز هم امکان دارد توسط نمایندگان بیشتر افزایش داده شود؟!
من در این زمینه اطلاع ندارم، باید از نمایندگان بپرسید. ولی بعید نیست که همین اتفاق بیفتد، مخصوصا که به هر حال امسال انتخابات مجلس را هم پیش‌رو داریم و در نتیجه ممکن است بسیاری از نمایندگان مایل باشند که به صورت اسمی، پروژه‌های جدیدی در حوزه انتخابیه خود تعریف نمایند. اما باید توجه کنیم که امکان افزایش شدید درآمدهای دولت وجود ندارد، مثلا درآمد نفت و همین‌طور درآمد مالیاتی نمی‌توانند به طور ناگهانی افزایش یابند. در نتیجه ممکن است بتوانیم بر روی کاغذ بودجه عمرانی را ۲ و نیم برابر کنیم، اما در عمل خیلی مشکل می‌توانیم چنین رشد چشمگیری را در بودجه عمرانی داشته باشیم.
شما تصور می‌کنید که درآمد نفتی و همین‌طور مالیاتی پیش‌بینی‌شده برای سال آینده، واقع‌بینانه و قابل دستیابی هستند؟
در مورد درآمد نفتی و درآمد مالیاتی، پیش‌بینی ارائه‌شده در بودجه سال ۹۰ به احتمال زیاد محقق خواهد شد. اما در زمینه درآمد پیش‌بینی‌شده مربوط به واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی و همین‌طور درآمد مربوط به برداشت از حساب ذخیره ارزی، به نظر می‌رسد که درآمدهای بسیار بالایی پیش‌بینی شده است که قابل دستیابی نیستند. در واقع ۲۳ هزار میلیارد تومان درآمد واگذاری و فروش سهام شرکت‌های دولتی پیش‌بینی شده و تقریبا ۱۲ هزار میلیارد تومان هم برداشت از صندوق ذخیره ارزی که خیلی بعید است این مقدار سهام شرکت‌های دولتی قابل فروش یا واگذاری باشد و یا خیلی بعید است چنین پولی را بتوانیم در حساب ذخیره‌ارزی داشته باشیم.
در واقع باید قیمت نفت خیلی بالا برود تا چنین مبلغی در حساب ذخیره ارزی وجود داشته باشد. اصلا بگذارید این طور بگویم که یکی از ابهامات بسیار مهم لایحه بودجه سال ۹۰، که کمتر به آن اشاره می‌شود، آن است که معلوم نیست قیمت نفت هر بشکه چقدر برای سال ۹۰ پیش‌بینی شده؟ لااقل برای بنده که کاملا مبهم است.
جناب رحیمی، اما رقم بشکه‌ای ۸۰ دلار رسما از طرف طراحان بودجه سال ۹۰ اعلام شده است.
بله، بنده هم این اعلام رسمی را شنیده‌ام، اما به نظر می‌رسد که این رقم ۸۰دلار، چندان منطقی نیست یا دست‌کم من متوجه آن نمی‌شوم. برای فهمیدن دلیلی غیرمنطقی بودن این رقم ۸۰ دلاری، اصلا نیاز به چیزی فراتر از ضرب و تقسیم عادی نیست:
بگذارید فرض کنیم نفت بشکه‌ای ۸۰ دلار باشد و ما هم براساس گزارش‌های رسمی بانک مرکزی، به طور متوسط روزانه ۲ میلیون و ۲۰۰ هزار بشکه نفت صادر می‌کنیم که می‌شود سالانه ۸۰۰ میلیون بشکه صادرات نفت. اگر این ۸۰۰ میلیون بشکه را در قیمت بشکه‌ای ۸۰ دلار ضرب کنیم، درآمد سالانه آن تقریبا ۶۴ میلیارد دلار خواهد شد.
اما باید توجه کنیم که براساس حکم قانون برنامه پنجم، ۱۰ درصد از تولید کل نفت باید به حساب شرکت ملی نفت واریز شود. با توجه به اینکه تولید کل نفت در کشور روزانه حدودا ۴ میلیون بشکه است، با فرض بشکه‌ای ۸۰ دلار، تقریبا ۱۲ میلیارد دلار در سال آینده درآمد باید در داخل خود شرکت نفت باقی بماند. از طرف دیگر براساس حکم قانونی برنامه توسعه پنجم در مورد «صندوق توسعه ملی»، باید ۲۰ درصد از درآمد صادرات نفت هم به این صندوق واریز شود و در نتیجه با فرض قیمت ۸۰ دلاری برای نفت، تقریبا ۱۳میلیارد دلار هم باید به صندوق توسعه ملی واریز شود.
بنابراین از درآمد ۶۴ میلیارد دلاری ناشی از صادرات نفت با قیمت بشکه‌ای ۸۰ دلار، باید مجموعا ۲۵ میلیارد دلار براساس احکام قانونی رسمی مصوب مجلس به حساب شرکت ملی نفت و صندوق توسعه ملی واریز شود و ۳۹ میلیارد دلار برای دولت باقی خواهد ماند که با فرض دلار ۱۰۵۰ تومانی، معادل ۴۱ هزار میلیارد تومان خواهد شد. درآمد حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی هم بسیار بعید است بالاتر از ۶ هزار میلیارد تومان باشد که تازه درآمد حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی هم دارای احکامی مشابه درآمد صادرات نفت هستند و باز هم دولت نمی‌تواند همه آن را برداشت نماید.
بنابراین با فرض نفت بشکه‌ای ۸۰ دلار، پس از کسر مبالغی که باید براساس قانون به حساب شرکت ملی نفت و نیز صندوق توسعه ملی واریز شود، کل درآمد دولت از طریق صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی حداکثر ۴۷ هزار میلیارد تومان خواهد بود؛ اما در لایحه بودجه سال ۹۰، مبلغ ۵۷ هزار میلیارد تومان برای درآمد حاصل از صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی پیش‌بینی شده است. بنابراین به نظر می‌رسد که طراحان بودجه سال ۹۰، قیمت هر بشکه نفت را بیشتر از ۸۰ دلار پیش‌بینی کرده‌اند.
نکته‌ای که مطرح می‌فرمایید، جالب توجه است. اما به هر حال قیمت نفت در بودجه سال آینده، به طور رسمی بشکه‌ای ۸۰ دلار اعلام شده است. تحلیل شما در مورد اعلام رسمی قیمت ۸۰ دلار چیست؟
من نمی‌دانم! شما خوب است در روزنامه‌تان از افرادی که رقم بشکه‌ای ۸۰ دلار را برای سال آینده به طور رسمی اعلام کرده‌اند، سوال کنید که در قبال محاسبات ساده‌ای که من توضیح دادم، چه توجیهی دارند. بعد هم ممنون می‌شوم اگر توجیه آنها را به بنده هم اطلاع دهید تا متوجه اشتباهات خود بشوم!
این را هم بگویم که بنده با وجود سابقه سی و چند سالهای که در طراحی و نیز تجزیه و تحلیل بودجه ایران دارم، اما هیچ تعصبی بر روی حرف‌هایم ندارم و اگر من دارم در محاسباتم اشتباه می‌کنم، خیلی خوشحال می‌شوم که طراحان بودجه سال ۹۰ اشتباه بنده را تذکر بدهند تا من هم بیشتر یاد بگیرم.
به هر حال با قدری محاسبه می‌توان نشان داد که طراحان بودجه سال ۹۰، قیمت نفت را به طور متوسط در حدود بشکه‌ای ۹۵ دلار پیش‌بینی کرده‌اند. از طرف دیگر باید به این نکته هم توجه کنیم در لایحه بودجه سال ۹۰، حدود ۱۲ هزار میلیارد تومان هم برداشت از حساب ذخیره‌ارزی پیش‌بینی شده است که اگر بخواهیم براساس ضوابط قانونی ۱۲ هزار میلیارد تومان پول در حساب ذخیره ارزی داشته باشیم، باید قیمت نفت در سال آینده به مراتب بالاتر از ۹۵ دلار باشد.
یعنی شما تصور می‌کنید که درآمد پیش‌بینی شده برای صادرات نفت و نیز برداشت از حساب ذخیره ارزی، در سال ۹۰ قابل دستیابی نخواهد بود؟
من تحلیلی در این زمینه ندارم، شاید قیمت نفت به بشکه‌ای ۱۵۰ دلار رسید و توانستیم این درآمدهای هنگفتی که در بودجه ۹۰ پیش‌بینی شده است را به دست آوریم. اما چیزی که من می‌دانم این است که باید به طور شفاف اطلاع‌رسانی شود که قیمت نفت در فرآیند طراحی بودجه سال آینده، چقدر در نظر گرفته شده است.
جناب رحیمی، من اطلاع چندانی در مورد جزئیات «صندوق توسعه ملی» ندارم. آیا حساب ذخیره ارزی ارتباطی با صندوق توسعه ملی دارد؟ آیا دولت می‌تواند علاوه بر برداشت از حساب ذخیره ارزی، از صندوق توسعه ملی هم برداشت نماید؟
صندوق ذخیره ارزی با صندوق توسعه ملی کاملا متفاوت است. براساس قانون برنامه توسعه پنجم، ابتدا ۲۰ درصد از درآمد صادرات نفت فرآورده‌های نفتی به صندوق توسعه ملی واریز می‌شود که براساس ماده ۸۴ همین قانون، دولت به هیچ عنوان حق برداشت از این صندوق را نداشته و این صندوق فقط به پرداخت وام به بخش غیردولتی می‌پردازد. سپس از مبلغ باقیمانده، دولت مبلغ تصویب‌شده درآمدهای نفتی برای بودجه خودش را بر می‌دارد و مابقی به حساب ذخیره ارزی واریز می‌شود.
ضمنا ماده ۸۵ قانون برنامه توسعه پنجم، تاکید می‌کند که دولت حق برداشت از حساب ذخیره‌ارزی را ندارد و این حساب فقط باید برای بخش غیردولتی و یا برای جبران سقوط غیرمنتظره قیمت نفت مورد استفاده قرار گیرد.
یعنی به نظر شما برداشت دولت از حساب ذخیره ارزی محل سوال است؟
من نظر خودم را نمی‌گویم، بنده فقط مطالبی که در قانون برنامه توسعه پنجم ذکر شده بود را بیان کردم که کارشناسان دولت و مجلس باید به آن توجه کنند. ضمنا اگر طراحان بودجه بخواهند می‌توانند قیمت نفت را در بودجه بیش از ۱۰۰ تا ۱۵۰دلار پیش‌بینی کنند تا مطمئن باشند هیچ پولی به حسب ذخیره ارزی واریز نمی‌شود که حالا بخواهند نگران قانونی بودن یا قانونی نبودن برداشت از حساب ذخیره ارزی باشند. اما به نظرم چنین تصمیمی باید به طور شفاف اعلام شود.
ضمنا در لایحه بودجه ارائه‌شده برای سال ۹۰، مغایرت‌های دیگری هم با قوانین مصوب برنامه توسعه پنجم وجود دارد، مثلا در لایحه بودجه سال ۹۰، ردیفی وجود دارد که براساس آن مبلغی از حساب ذخیره ارزی به ۲ شرکت بزرگ دولتی پرداخت شود که برداشت از حساب ذخیره ارزی برای شرکت‌های دولتی، به وضوح با ماده ۸۵ قانون برنامه توسعه پنجم مغایرت دارد.
آیا موارد دیگری هم در لایحه بودجه سال ۹۰ وجود دارد که با قوانین مربوط به برنامه توسعه پنجم یا سایر قوانین جاری کشور مغایرت داشته باشد؟ به نظر جنابعالی به عنوان فردی که بالغ بر ۳۵ سال سابقه مشارکت در مباحث مربوط به طراحی بودجه در ایران را دارید، مهم‌ترین مغایرت لایحه بودجه ۹۰ با قوانین برنامه توسعه پنجم چیست؟
بله، مغایرت‌های دیگری هم وجود دارد. اما واقعیت این است که مهم‌ترین قانون مصوب برنامه پنجم که باید مدنظر دولت فعلی و همین‌طور دولت بعدی قرار گیرد، ابلاغیه‌ای است که همواره مورد تاکید قاطع رهبری بوده و براساس آن باید تا پایان برنامه توسعه پنجم، شرایطی فراهم شود که درآمد نفتی دولت کاملا در زمینه‌های زیربنایی سرمایه‌گذاری شود و دولت برای مخارج جاری و روزمره خود از درآمد نفت استفاده نکند.
به نظر من اگر فقط همین یک حکم قانون برنامه توسعه پنجم در طراحی بودجه سالانه دولت رعایت شود و هیچ حکم دیگری رعایت نشود، باز هم آینده درخشانی را در اقتصاد کشور در پیش خواهیم داشت. اما متاسفانه شاهد هستیم که بر خلاف ابلاغیه قاطع رهبری که بارها هم مورد تاکید ایشان قرار گرفته است، متاسفانه بودجهای که برای سال آینده ارائه شده، نه تنها در راستای کاهش وابستگی بودجه جاری کشور به درآمدهای نفتی قرار ندارد، بلکه با تاسف فراوان، وابستگی بودجه جاری سال ۹۰ به درآمدهای نفتی بیشتر هم شده است.
ممکن است قدری بیشتر توضیح دهید که چرا وابستگی بودجه جاری دولت به درآمدهای نفتی در سال آینده بیشتر شده؟ استناد جنابعالی به اعداد و ارقام رسمی مربوط به بودجه سال ۹۰ است یا اعداد و ارقام مربوط به تخمین‌های غیررسمی؟
من فقط براساس اعداد و ارقام رسمی اعلام‌شده در بودجه سال ۹۰ صحبت می‌کنم. خوشبختانه در شکل استاندارد ارائه لایحه بودجه کل کشور، بخشی تحت عنوان «تراز عملیاتی بودجه» گنجانده شده است که تراز عملیاتی بودجه در واقع نشان‌دهنده میزان وابستگی هزینه‌های جاری دولت به درآمد نفتی می‌باشد.
اجازه بدهید قدری بیشتر توضیح بدهم: اگر کل درآمد دولت به استثنای درآمد نفتی و همین‌طور دریافتی حاصل از قرض گرفتن را در نظر بگیریم و هزینه‌های جاری دولت را از آن کسر کنیم، به حاصل این تفاضل اصطلاحا «تراز عملیاتی» می‌گوییم که در سال ۸۹، منفی ۲۲ هزار میلیارد تومان بوده و در لایحه بودجه پیشنهادی سال ۹۰، به منفی ۲۵ هزار میلیارد تومان رسیده است. به این ترتیب براساس ابلاغیه رهبری، باید به سمتی حرکت کنیم که تا پایان برنامه توسعه پنجم، «تراز عملیاتی» بودجه کشور به صفر برسد، اما متاسفانه شاهد هستیم که تراز عملیاتی بودجه کشور در سال ۹۰، حتی از سال ۸۹ هم بدتر شده است.
طبیعتا منفی‌تر شدن تراز عملیاتی در بودجه پیشنهادی سال ۹۰، به معنای افزایش وابستگی به درآمدهای نفتی خواهد بود؛ درست است؟
وقتی «تراز عملیاتی» منفی می‌شود، دولت مجبور است این شکاف را از طریق استفاده بیشتر از درآمدهای نفتی و یا قرض گرفتن در چارچوب فروش اوراق مشارکت و سایر روش‌های مشابه تامین کند.
بگذارید سوال بعدی را در مورد ویژگی دیگر لایحه بودجه سال ۹۰ بپرسم: در بودجه سال ۹۰، حجم بودجه‌هایی که تحت عنوان «متفرقه» ذکر شده‌اند، بسیار قابل توجه است. برای مثال «بودجه عمرانی متفرقه» در سال ۹۰، در حدود ۲۰ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است؛ در حالی که کل بودجهای که در عمل در سال ۸۹ برای همه طرح‌های عمرانی در سراسر کشور هزینه شده، در حدود ۱۹ هزار میلیارد تومان تخمین زده می‌شود. ارزیابی جنابعالی در این زمینه چیست؟
در مجموع، کل بودجهای که تحت عنوان «متفرقه» برای سال ۹۰ پیش‌بینی شده، اعم از اعتبارات هزینه‌ای و نیز بودجه عمرانی متفرقه، در حدود ۶۰ درصد نسبت به سال ۸۹ رشد داشته است و این مساله به منزله کاهش شفافیت بودجه نسبت به سال قبل بوده و امکان نظارت بر بودجه را نیز مشکل‌تر می‌نماید. باید توجه کنیم که رشد این بودجه متفرقه، به معنای رشد بودجه پروژه‌هایی است که سازمان مسوول اجرای آنها نامشخص بوده و یا اینکه هیچ توضیحی در مورد جزئیات آن پروژه‌ها ارائه نشده است.
به نظر من، باید همه این ردیف‌های بودجه یا به ذیل یک دستگاه اجرایی منتقل شوند و تا آن دستگاه در برابر آن ردیف بودجه پاسخگو باشد؛ یا در صورتی که امکان چنین کاری وجود ندارد، بودجه کلیه پروژه‌های متفرقه بهتر است تحت عنوان «بودجه تحت اختیار رییس‌جمهور» طبقه‌بندی شود تا به طور شفاف میزان بودجهای که رییس‌جمهور شخصا در مورد آن تصمیم می‌گیرد، معین باشد. اما متاسفانه در حال حاضر ما یک ردیف بودجه تحت عنوان «بودجه در اختیار رییس‌جمهور» داریم و بعد هم انبوه ردیف‌های بودجه متفرقه‌ای داریم که مربوط به پروژه‌هایی می‌شوند که یا سازمان مسوول اجرای آنها صریحا در لایحه بودجه مشخص نشده است و یا جزئیات مربوط به نحوه اجرای آن پروژه‌ها نامشخص می‌باشد.
اجازه بدهید این مطلب را هم اضافه کنم که ممکن است انتقادات متعددی به بودجه سال آینده وارد باشد، اما به نظر بنده، مهم‌ترین ایرادات به دو مطلب مربوط می‌شود: اولا میزان وابستگی بودجه دولت به نفت نسبت به سال ۸۹ بیشتر شده و ثانیا اینکه با توجه به ارائه بسیار دیرهنگام لایحه بودجه به مجلس، امکان بررسی بودجه در مجلس تا پیش از آغاز سال ۹۰ وجود نداشته و در نتیجه بودجه سال ۹۰ باید براساس «بودجه چنددوازدهم» بسته شود.
ممکن است قدری بیشتر در مورد «بودجه چنددوازدهم» توضیح دهید؟ ظاهرا بعد از پیروزی انقلاب تا به حال، هیچ‌گاه بودجه چند دوازدهم در کشور نداشته‌ایم. درست است؟
بعد از پیروزی انقلاب اسلامی، «بودجه چنددوازدهم» داشته‌ایم، اما فقط در ۳ سال آغازین پیروزی انقلاب که به دلیل انقلاب و جنگ و ناامنی‌های داخلی و امثالهم، شرایط بسیار ویژه‌ای در کشور حاکم بود.
برای توضیح بودجه «چند دوازدهم»، فرض کنید به دلیل شرایط خاصی که در کشور حاکم است، مثل جنگ یا انقلاب یا نظایر آن، قانون بودجه نتواند پیش از آغاز سال به تصویب نهایی برسد. در این شرایط، با توجه به اینکه بلافاصله بعد از تحویل سال جدید، مخارج دولت آغاز می‌شود و در عین حال حق قانونی خرج کردن درآمدهای دولت نیز وجود ندارد، در اینجا ماده‌ای در قانون پیش‌بینی شده است که براساس آن، مجلس می‌تواند به دولت اجازه دهد تا به طور موقت در یک یا دو یا ۳ ماه اول سال، مطابق بودجه مصوب سال قبل هزینه کند.
به عنوان مثال اگر بخواهیم بودجه دو دوازدهم برای سال ۹۰ داشته باشیم، مجلس می‌تواند به دولت اجازه دهد که برای ۲ ماه اول سال ۹۰، معادل دو دوازدهم مربوط به سال ۸۹ را هزینه کند. ضمنا مجلس مجاز است که تعیین کند مبانی محاسبه این دو دوازدهم، قانون بودجه مصوب سال ۸۹ باشد و یا بودجهای که در عمل توسط دولت هزینه شده است. به این ترتیب تکلیف هزینه‌های دولت برای ۲ ماه اول سال ۹۰ مشخص می‌شود و تا پایان این ۲ ماه هم مجلس فرصت دارد که بودجه را بررسی کرده و پس از تصویب نهایی به شورای نگهبان ارائه نماید تا پس از تایید شورای نگهبان، برای مدت باقیمانده سال ۹۰ اجرا شود.
زمانی که امسال دولت در اوایل اسفند بودجه را ارائه نمود، پیش‌بینی من این بود که بودجه سال ۹۰ باید به صورت چند دوازدهم بسته شود. البته این مساله خوشایند نیست، چون ما در کشور شرایط بحرانی نداریم و بودجه چند دوازدهم مربوط به سالهای بسیار بحرانی است، مثل سالهای ۱۳۲۰،۱۳۳۲ و ۱۳۵۷.
یعنی شما معتقدید فقط به خاطر تاخیر دولت در ارائه بودجه، باید بودجه چند دوازدهم داشته باشیم؟
براساس آیین‌نامه داخلی مجلس، ۳۰ روز طول می‌کشد که بودجه در کمیسیون‌های تخصصی و همین‌طور کمیسیون تلفیق بررسی شود. بعد از این ۳۰ روز، تازه بودجه باید در صحن علنی مجلس به رای گذاشته شود و بعد از ارائه نظرات موافقان و مخالفان، به رای نمایندگان گذاشته شود که این فرآیند هم می‌تواند طولانی باشد و تازه بعد از این‌ها باید شورای نگهبان بودجه را بررسی کند. زمانی که دولت بودجه را ارائه کرد، کلا ۲۶ روز تا آخرین روز کاری مجلس یعنی ۲۸ اسفند باقی مانده بود و طبیعتا ۲۶ روز کمتر از ۳۰ روز است!
به این ترتیب حتی امکان بررسی بودجه در کمیسیون‌های مجلس هم تا پیش از پایان سال ۸۹ فراهم نخواهد بود. باید توجه کنیم که آیین‌نامه داخلی مجلس، زمان ارائه بودجه توسط دولت را ۱۵ آذر اعلام کرده است که به این معنا است که بیش از یک ماه زمان برای بررسی و تصویب بودجه مورد نیاز است.
جناب رحیمی دانش، از فرصتی که برای این مصاحبه در اختیار ما قرار دادید، بسیار سپاسگزارم. در پایان مصاحبه، اگر نکاتی را به عنوان مطالب تکمیلی داشته باشید، در خدمت شما خواهیم بود.
مهم‌ترین انتقادات وارد به بودجه سال ۹۰، همان‌طور که عرض کردم، عبارتند از مغایرت با ابلاغیه رهبری در مورد تلاش برای قطع وابستگی بودجه جاری به درآمد نفتی و همین‌طور تاخیر بسیار زیاد در ارائه لایحه بودجه به مجلس که به احتمال فراوان منجر به تصویب بودجه چند دوازدهم خواهد شد.
اما یک پیشنهاد مهم بنده به دست‌اندرکاران طراحی بودجه در دولت، آن است که تلاش کنند تا جزئیات مختلف مربوط به بودجه هر سال را به صورت بسیار شفاف و به شکلی که برای عامه مردم ملموس و قابل فهم باشد، به افکار عمومی ارائه نمایند. همان‌طور که دولت توانست طرح هدفمندی یارانه‌ها را به نحوی اجرا نماید که برای عامه مردم ملموس و شفاف بوده و در نتیجه موفق به جلب حمایت مردم از این طرح شد، بسیار خوب است که در مورد بودجه کل کشور نیز دولت تلاش کند تا آمار و ارقام مربوط به بودجه را به شکلی شفاف و قابل فهم برای عامه مردم ارائه دهد.
برای مثال خوب است مشخص شود که در هر سال چقدر بودجه برای طرح‌های عمرانی هر استان هزینه شده است. مثلا بسیار خوب است اگر بودجه عمرانی هر استان را بر جمعیت آن تقسیم کنیم و به طور رسمی به مردم اعلام کنیم که به طور متوسط برای هر فرد ساکن ایلام چقدر در سال بودجه مربوط به طرح‌های زیربنایی عمرانی، یا بودجه بهداشت، یا آموزش خرج شده است. در آن صورت چنین آمارهایی از یک طرف برای مردم بسیار ملموس است و به افزایش شفافیت بودجه و افزایش اعتماد عمومی مردم به طراحان بودجه خواهد شد؛ و از طرف دیگر چنین آمارهایی می‌تواند مبنای پژوهش‌های ارزشمندی قرار گیرد تا مثلا بتوانیم بررسی کنیم که چه میزان از مهاجرت در سطح کشور به نامساوی بودن بودجه اختصاص‌یافته توسط دولت در استان‌های مختلف مربوط می‌شود.
در پایان، بنده هم از شما و از روزنامه دنیای اقتصاد تشکر می‌کنم.
*(m.hashemkhany@gmail.com)
**(sh_۶۴dalv@yahoo.com)
چکیده اظهارات رحیمی دانش
مهم‌ترین ایراد وارد بر بودجه سال ۹۰، مغایرت آن با ابلاغیه مورد تاکید مقام معظم رهبری در زمینه قطع وابستگی بودجه جاری دولت به درآمدهای نفتی ظرف پنج سال آینده است.
براساس گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس، وابستگی بودجه جاری دولت به درآمدهای نفتی در سال ۹۰ بیشتر از سال ۸۹ خواهد بود و این مساله باید اصلاح شود. نظر مرکز پژوهش‌های مجلس در مقایسه با نظر دولت، به ابلاغیه مقام معظم رهبری در زمینه قطع وابستگی هزینه‌های جاری و روزمره دولت به درآمدهای نفتی نزدیک‌تر است.
قیمت پیش‌بینی‌شده برای نفت در طراحی بودجه سال ۹۰، برای بنده بسیار مبهم است. اما با محاسبات ساده‌ای می‌توان نشان داد که قیمت پیش‌بینی‌شده برای نفت، قطعا بسیار بیشتر از بشکه‌ای ۸۰ دلار می‌باشد که به طور رسمی اعلام شده است.
ردیف‌های بودجه متفرقه در لایحه بودجه سال ۹۰، با بیش از ۶۰ درصد رشد به حدود ۴۵ هزار میلیارد تومان رسیده است. این بودجه قابل توجه، به پروژه‌های مختلفی مربوط می‌شود که سازمان مجری آنها مشخص نیست و در نتیجه چنین مساله‌ای به معنای کاهش شفافیت بودجه و کاهش امکان نظارت مجلس بر نحوه هزینه بودجه مذکور خواهد بود.
چکیده اظهارات رحیمی دانش
براساس آیین‌نامه داخلی مجلس، مهلتی ۳۰ روزه برای بررسی لایحه بودجه در کمیسیون‌های تخصصی مورد نیاز است و بعد از طی این مدت ۳۰ روزه، تازه نوبت به طرح لایحه بودجه در مجلس می‌رسد و بعد هم مرحله بررسی قانون بودجه توسط شورای نگهبان را داریم. در حالی که دولت ۲۶ روز پیش از پایان سال لایحه بودجه را ارائه کرده است!
بلافاصله بعد از ارائه لایحه بودجه ۹۰، تحلیل بنده این بود که امکان تصویب قانون بودجه تا پیش از آغاز سال ۹۰ وجود نداشته و باید بر مبنای بودجه «چند دوازدهم» عمل کنیم. برای مثال، مجلس می‌تواند به دولت اجازه دهد که در ۲ ماه ابتدایی سال ۹۰، معادل ۲ دوازدهم از بودجه مصوب سال ۸۹ را هزینه نماید تا در طول این ۲ ماه، مجلس بتواند بررسی و تصویب لایحه بودجه سال ۹۰ را به پایان برساند.
دولت موفق شد اطلاع‌رسانی پیرامون طرح هدفمندی را به نحوی اجرا نماید که برای عامه مردم ملموس و شفاف بوده و در نتیجه موفق به جلب اعتماد مردم در حمایت از این طرح شد. بسیار خوب است که در مورد بودجه سالانه کشور نیز دولت تلاش کند تا آمار و ارقام مربوطه را به شکلی قابل فهم برای عامه مردم ارائه دهد. مثلا خوب است اطلاع‌رسانی شود که به طور متوسط برای هر فرد ساکن استان ایلام، چه میزان بودجه مربوط به پروژه‌های عمرانی، یا بودجه مربوط به آموزش و یا بهداشت و درمان در نظر گرفته شده است.
ارسال نظر