تحریم

تحریم اثرات اقتصادی اندکی دارد

کیمبرلی الیوت، گری‌هافباور و باربارا اوگ

مترجم: محمدصادق الحسینی، محسن رنجبر

بخش نخست

در بخش عمده‌ تاریخ جدید بشر، تحریم‌های اقتصادی که غالبا به شکل محاصره دریایی جهت تضعیف دشمن اعمال می‌گردیدند، یا کمی قبل از برافروخته شدن جنگ‌ها یا در جریان جنگ‌ها اعمال می‌شدند.

اما تحریم‌های اقتصادی تنها زمانی به طور جدی مدنظر قرار گرفتند که وودرو ویلسون،‌ رییس‌جمهور وقت آمریکا، تحت تاثیر فجایع ناشی از جنگ‌ جهانی اول تصمیم گرفت که جایگزینی برای درگیری‌های مسلحانه پیدا کند (ویلسون معتقد بود که تحریم‌ها به خودی خود می‌توانند یک «نیروی مرگبار» و یک ابزار دیپلماتیک بسیار موثر باشند).

پس از آن، تحریم‌ها به عنوان ابزاری برای اجرای سیاست‌ها در هر دو سیستم امنیت جمعی که در قرن گذشته پی‌ریزی شدند (یعنی جامعه ملل در فاصله میان دو جنگ جهانی و‌سازمان ملل متحد پس از جنگ جهانی دوم) مورد استفاده قرار گرفتند.

شورای امنیت‌سازمان ملل پس از سقوط اتحاد جماهیر شوروی و پایان جنگ سرد، بارها تحریم‌هایی را به ویژه در آفریقا و یوگسلاوی جهت فرو نشاندن جنگ‌های داخلی و کشمکش‌های میان کشورها تصویب کرد. با این حال، پر سر و صداترین و خبرسازترین تحریم‌های‌ سازمان ملل، تحریم‌هایی بود که قبل و بعد از جنگ اول خلیج فارس (۱۹۹۱) در فاصله سال‌های ۱۹۹۰ تا ۲۰۰۳ علیه عراق اعمال شد.

علاوه‌بر تحریم‌های‌ سازمان ملل، قدرت‌های بزرگ (به ویژه ایالات متحده آمریکا) همچنان تحریم‌های اقتصادی یک‌جانبه‌ای را به کار می‌گیرند. از سال ۱۹۹۰ به این سو به کرات از «تحریم‌های هدفمند» (targeted sanctions) که بر رهبران سیاسی، قاچاقچیان بزرگ مواد مخدر و تروریست‌ها اعمال می‌شوند استفاده شده تا از معضلات انسانی ناشی از تحریم‌های فراگیر اجتناب شود.

اهداف تحریم‌های اقتصادی

عبارت «تحریم‌های اقتصادی» متضمن قطع یا تهدید به قطع عامدانه تجارت یا روابط مالی عادی، از جانب دولت است. (واژه «عادی» به سطوحی از تجارت یا فعالیت‌های مالی اشاره دارد که احتمالا در صورت نبود تحریم‌ها انجام می‌گرفتند). در این مقاله به بررسی استفاده از تحریم‌های اقتصادی جهت دستیابی به اهداف سیاسی می‌پردازیم. به عبارت دیگر از موارد استفاده از تحریم‌های اقتصادی در راستای دستیابی به اهداف تجاری (مثل توقف حمایت‌های تعرفه‌ای) چشم‌پوشی می‌کنیم.

انگیزه‌هایی که پشت استفاده از تحریم قرار دارند همانند سه هدف اساسی حقوق جزا هستند که عبارتند از: مجازات، بازدارندگی و اعاده حیثیت.

کشورهای مختلف به طور جداگانه و همچنین ائتلاف‌های موقتی گوناگون به کرات، از اعمال تحریم جهت دستیابی به اهداف متنوعی در سیاست خارجی خود استفاده می‌کنند. این امر حتی زمانی که احتمال بروز تغییر در سیاست‌های کشور هدف کم باشد نیز انجام می‌گیرد. در واقع، سیاستمدارها افزون بر آنکه می‌خواهند عزم خود را به کشور متخلف نشان داده و نارضایتی خود را به آن ابلاغ کنند، همچنین در پی آن هستند که خودی به هواداران داخلی‌شان نشان دهند.

به عنوان نمونه کاملا آشکار است که تحریم‌های آمریکا، اروپا و کشورهای مشترک‌المنافع بریتانیا علیه آفریقای جنوبی (۱۹۹۱-۱۹۸۵) و نیز تحریم‌های آمریکا، اروپا و ژاپن علیه برمه (۱۹۸۸ به بعد) عمدتا به خاطر اقناع هواداران داخلی، ارائه بیانیه‌های اخلاقی و تاریخی و هشدار به خاطیان آتی از نظم بین‌المللی طراحی شده بودند. تاثیر این تحریم‌ها به کشور هدف، تقریبا در مرتبه دوم اهمیت قرار داشت.

می‌توان گفت تحریم‌ها نقشی ناچیز در پایان دادن به آپارتاید آفریقای جنوبی ایفا کردند و شرایط اقتصادی و سیاسی درون آفریقای جنوبی، مهم‌ترین عوامل موثر بر اتفاقات روی داده بودند. به عبارت دیگر، تحریم‌ها باعث نشدند حزب ملی به آپارتاید خاتمه دهد، بلکه با افزایش هزینه‌های ادامه آپارتاید که خود رو به افزایش بودند، سرعت این امر اجتناب‌ناپذیر را بالا بردند.

رهبران جهانی غالبا جایگزین‌های آشکار تحریم‌های اقتصادی را غیرقابل‌قبول می‌دانند، زیرا اقدام نظامی بسیار گسترده‌تر از حد مورد نیاز و مخالفت دیپلماتیک نیز بسیار ضعیف و بی‌اثر خواهد بود. نمی‌توان گفت که تحریم‌ها بدون هزینه هستند، بلکه منظور آن است که در اغلب موارد هزینه کمتری در مقایسه با جایگزین‌های خود به بار می‌آورند.

قبل از دهه ۱۹۹۰ تحریم‌هایی که به طور نهادی به تصویب رسیده باشند، بسیار اندک بودند. جامعه ملل در دو دهه ۱۹۲۰ و ۱۹۳۰ تنها چهار بار به اعمال تحریم‌های اقتصادی یا تهدید به اعمال آنها مبادرت ورزید که دو مورد از آنها موفقیت‌آمیز بودند، اما زمانی که عکس‌العمل بی‌حاصل این‌سازمان نتوانست بنیتو موسولینی را از حمله به اتیوپی در سال‌های ۱۹۳۵ و ۱۹۳۶ بازدارد، از صحنه تاریخ محو شد.

در دهه ۱۹۹۰ که‌سازمان ملل از محدودیت‌ها و قیود ناشی از رقابت ابرقدرت‌ها خلاصی یافته بود، نقش بسیار بزرگ‌تری را در مسائل بین‌المللی بازی کرد. عملگرایی جدید‌سازمان ملل در این واقعیت انعکاس یافت که شورای امنیت در این دهه، سیزده بار از تحریم‌های الزام‌آور برای مقابله با درگیری‌های داخلی، چالش‌های منطقه‌ای یا تخلف‌های شدید از حقوق بشر استفاده کرد (در حالی که در دهه قبل از آن یعنی دهه ۱۹۸۰ تعداد این گونه تحریم‌ها تنها دو مورد بود که علیه آفریقای جنوبی و رودزیا اعمال گردیده بودند)(۱). با این وجود در بسیاری از این موارد، تهدیدهای تازه از اهمیت زیادی برای قدرت‌های بزرگ برخوردار نبودند و تنها محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های نظامی که از قدرت الزام‌آور ضعیفی برخوردار بودند، اعمال شدند. در نتیجه، تحریم‌های ‌سازمان ملل به موفقیت چندانی دست نیافتند. این تحریم‌ها به استثنای آن چه در پاسخ به حملات تروریستی به هواپیمای پان‌آمریکن ۱۰۳، علیه لیبی اعمال شد و نیز احتمالا به استثنای تحریم‌های اعمال‌شده علیه یوگسلاوی در زمان جنگ داخلی در بوسنی، نتوانسته‌اند به اهداف خود دست پیدا کنند. شایان ذکر است که تحریم‌های فراگیر یک دهه‌ای علیه عراق، پسزنی سیاسی قابل‌ملاحظه‌ای را در پی داشت.

انواع تحریم‌ها

کشور «فرستنده» (sender) سعی می‌کند به دو روش عمده، هزینه‌هایی را به هدف خود وارد آورد که این دو روش عبارتند از: (۱) استفاده از تحریم‌های تجاری که صادرات یا واردات کشور هدف را محدود می‌کنند و (۲) استفاده از تحریم‌های مالی که مانع تامین مالی آن کشور (و از جمله باعث کاهش کمک‌ به آن) می‌شوند. دولت‌هایی که محدودیت‌هایی را بر صادرات کشور هدف اعمال می‌کنند، قصد دارند از فروش خارجی آن کاسته و آن را از ارز خارجی محروم ‌سازند. همچنین کشورها صادرات خود را محدود می‌کنند تا از ورود کالاهای اساسی به کشور هدف جلوگیری نمایند.

اگر کشور فرستنده صادرکننده بخش بزرگی از تولید جهانی باشد کشور هدف مجبور می‌شود قیمت‌های بالاتری برای واردات جایگزین پرداخت کند، اما این امر تنها در صورتی روی می‌دهد که کشور فرستنده، کل تولید خود را پایین بیاورد. وقتی دولت‌ها تحریم‌های مالی را با قطع تامین مالی تجاری یا با کاهش وام‌های دولتی به دولت کشور هدف اعمال می‌کنند، این هدف را در سر دارند که هدف خود را به پرداخت نرخ‌های بهره بالاتر وادار کرده و وام‌دهنده‌های جایگزین را از آن کشور دور کنند. اگر هدف، یک کشور فقیر باشد دولت تحریم‌کننده می‌تواند برای دستیابی به اهرم‌های فشار بیشتر از عنصر یارانه تامین مالی رسمی یا دیگر کمک‌های توسعه‌ای استفاده کند.

تحریم‌های کامل به ندرت پیش می‌آیند. اغلب تحریم‌های تجاری گزینشی هستند و تنها یک یا چند کالای محدود را تحت‌تاثیر قرار می‌دهند. از این رو اثر تحریم در کل اقتصاد می‌تواند کاملا محدود باشد. از آنجا که تحریم‌ها در اغلب موارد یک جانبه هستند، تجارت به جای آنکه در اثر آن‌ها قطع شود، دچار تغییر مسیر می‌گردد. اینکه آیا قیمت‌های وارداتی پرداخت شده (یا قیمت‌های صادراتی دریافت شده) توسط کشور هدف در اثر پیاده‌سازی تحریم‌ها افزایش (یا کاهش) پیدا می‌کنند یا خیر، به بازار مورد بحث بستگی دارد. اگر بازارها و تامین‌کننده‌های زیادی وجود داشته باشند، اثرات وارد شده بر قیمت‌ها بسیار ملایم بوده و اثرات اقتصادی تحریم‌ها ناچیز خواهند بود.

مثلا استرالیا به خاطر عدم‌موافقت فرانسه با متوقف شدن آزمایش سلاح‌های اتمی در جنوب اقیانوس آرام، فروش اورانیوم به این کشور را در فاصله ۱۹۸۳ تا ۱۹۸۶ قطع کرد. با این حال قیمت اکسید اورانیوم در سال ۱۹۸۴ نزدیک به ۵۰‌درصد کاهش پیدا کرد و فرانسه توانست این کاهش عرضه از جانب استرالیا را با هزینه‌ای کمتر از قیمت قرارداد خود با معادن این کشور جبران کند. از آنجا که استرالیا نمی‌توانست خریدارهای جایگزینی را برای تمام اورانیوم خود که جهت فروش به فرانسه تولید شده بود پیدا کند، دولت این کشور نهایتا در سال‌های ۱۹۸۵ و ۱۹۸۶ مجبور شد مبلغ ۲۶‌میلیون‌دلار را به معدن اورانیوم کویینزلند پرداخت کند.

فرار از تحریم‌های مالی معمولا سخت‌تر است. از آنجا که نوعا هدف از اعمال تحریم‌ها افزایش یا تشدید بی‌ثباتی سیاسی یا اقتصادی است یافتن منابع مالی جایگزین سخت خواهد شد و احتمالا نرخ بهره بالاتری را ایجاب خواهد کرد. بانک‌ها و سرمایه‌گذاری‌های خصوصی در اثر این دورنما که کشور هدف در آینده با مضیقه اعتبار مواجه خواهد شد، به راحتی آن را ترک خواهند کرد. علاوه‌بر آن بسیاری از تحریم‌ها متضمن آن هستند که یارانه‌های اعطا شده از دولت فرستنده به کشورهای فقیر (شامل اعطای پول یا وام‌های بزرگ دارای تخفیف از یک دولت به دولت دیگر) که امکان یافتن جایگزینی برای آنها وجود ندارد تعلیق یا قطع شوند.