تهیه و تنظیم: محمدصادق جنت

گزارش برنامه پس از طرح و بررسی در جلسات دولت به دلیل سقوط دولت قوام، به‌تصویب هیات دولت جدید (ابراهیم حکیمی) رسید و در ۱۴ اردیبهشت ۱۳۲۷ تقدیم مجلس شد. مطالعه و بررسی لایحه دولت با تشکیل کمیسیون برنامه مجلس که مشرف نفیسی، ابتهاج و تعداد دیگری از هیات عالی برنامه نیز در آن حضور داشتند، از ۱۹ اردیبهشت ۱۳۲۷ شروع شد (بانک ملی، شماره۹۸ ص ۷۳۵). هیات دولت در ادامه تلاشش، در۵ مهرماه سال ۱۳۲۷ برای تهیه آمار و اطلاعات لازم و سرعت بخشیدن به امور تهیه برنامه، هیات عالی برنامه را منحل و اقدام به تاسیس نهادی به نام «سازمان موقت برنامه» کرد. برای ریاست این سازمان موقت، وزیر دارایی دولت قبلی و فعال در فرآیند برنامه، دکتر حسن مشرف نفیسی انتخاب و مسوول تهیه برنامه مقدماتی شد. (بانک ملی، شماره ۹۶، صص۴۰۲). پس از تغییر دولت حکیمی و به دنبال تصمیم هیات دولت جدید (عبدالحسین هژیر) در جلسه شهریور ماه ۱۳۲۷ جهت اطلاع از نظر کارشناسان و متخصصان جهانی در باره برنامه و استفاده از نظر آنها جهت رفع نواقص برنامه‌ای که در دست تهیه بود، به ابوالحسن ابتهاج، نماینده ایران که در جلسه مجمع عمومی بانک جهانی در واشنگتن در سپتامبر ۱۹۴۸حضور داشت، ماموریت داده‌شد به همراه سفیر ایران در واشنگتن (علاء) بنا به توصیه بانک جهانی با شرکت مهندسین مشاور ماوراء بحار

(Consultants Incorporatet Overseas) قراردادی را جهت استفاده از خدمات تخصصی آنها تنظیم و منعقد کند. قرارداد تنظیمی زیر عنوان «قرارداد خدمات تخصصی» در ۲۵ مهرماه ۱۳۲۷ (۷ اکتبر ۱۹۴۸) بین طرفین امضا شد. شرکت مهندسین مشاوره ماوراء بحار (O.C.I) یک گروه مهندس مشاور توانمند و با تجربه بود که از ۱۱ شرکت مهندسی در ژوئن ۱۹۴۷ بنا به درخواست دولت آمریکا برای مطالعه کامل صنایع ژاپن جهت بازسازی پس از خرابی‌های ناشی از جنگ دوم ایجاد شد

(بانک ملی، شماره ۹۶، صص ۵۰۷). اولین گروه اعزامی شرکت مشاور در ۲۴ آبان ۱۳۲۷ شامل ۵ نفر از مدیران و کارشناسان آن شرکت وارد ایران شدند و در ادامه تعداد آنها به۳۰ نفر افزایش یافت. فعالیت مهندسین مشاور شامل بازدید از بعضی نواحی، کارخانجات و مزارع کشاورزی، بررسی زندگی مردم و مطالعه اوضاع اقتصادی ایران تا ۱۱ آذر ۱۳۲۷ ادامه‌یافت و گزارش آنها در ۲۲دیماه ۱۳۲۷ تحویل دولت جدید (محمد ساعد مراغه‌ای) شد. مهم ترین نکات گزارش مشاور شامل این موارد است: وجود امکان بهبود درآمد کشور و کم اهمیت بودن قروض دولت، دور بودن اقتصاد ایران از اقتصاد آزاد (دولتی بودن قسمت‌های مهم اقتصاد ایران، تمرکز بیش ازحد امور سیاسی و اقتصادی در تهران)، عدم حس مسوولیت نزد طبقه حاکم، فساد اداری، بدوی بودن سیستم کشاورزی و دامپروری، کوچک و کم اهمیت بودن طبقه متوسط و بزرگ بودن طبقه فقیر، پایین بودن سطح بهداشت عمومی، پایین بودن سطح آموزش. همچنین در گزارش مشاور توصیه‌هایی در مورد اصلاحات عمیق در سیستم مالیاتی، انعطاف‌پذیر کردن برنامه جهت تغییرات احتمالی به دلیل طولانی بودن دوران برنامه و سپردن مدیریت برنامه به دست افراد لایق و درستکار

(بانک ملی، شماره ۹۸، ضمیمه، صص ۹۸- ۱۰۳). تلاش در کمسیون برنامه مجلس با بهره‌گیری از گزارش مشاوران (O.C.I) و کمک سازمان موقت برنامه برای تهیه برنامه نهایی ادامه یافت. برنامه مقدماتی رئوس، سر‌فصل‌ها و کلیات برنامه را مشخص می‌کرد؛ ولی برای قابل اجرا شدن برنامه، نیاز به یک برنامه تفصیلی گسترده بود تا طرح‌ها و پروژه‌های هر بخش برنامه را براساس معیارهای فنی- اقتصادی انتخاب و محل تامین و هزینه‌کردن اعتبارات برنامه را مشخص کند. تهیه برنامه تفصیلی نیاز به متخصصین کارآزموده و آمار و اطلاعات کافی داشت که هیچ‌کدام در ایران آن‌زمان موجود نبود و دولت ایران (محمد ساعد) بار دیگر مجبور به استخدام مشاور خارجی شد. برای تهیه برنامه تفصیلی بار دیگر از شرکت مهندسین مشاور ماوراء بحار (O.C.I)تقاضای همکاری شد. قرارداد دوم در ۱۲ بهمن ۱۳۲۷ جهت تهیه برنامه تفصیلی بین طرفین منعقد شد. به موجب این قرارداد گروه مشاور متعهد شد برای تهیه برنامه تفصیلی در حدود لایحه مصوب در کمیسیون مجلس شورای ملی به‌سازمان موقت برنامه کمک کند. بر اساس قرارداد، شرکت مشاور متعهد شد ظرف مدت سه‌ماه از تاریخ عقد قرارداد درباره دستگاه‌های صنعتی، کشاورزی، امور اجتماعی، فرهنگی و اجتماعی، بهداشتی، امور شهری و آبیاری، بررسی‌های کامل به‌عمل آورد و یکماه پس از تکمیل مطالعات محلی، نظر و پیشنهادهای خود را طی گزارشی مخصوص به سازمان موقت برنامه تسلیم کند (همان). اما در عمل به دلیل وجود موانع، گزارش ابتدایی مشاوران ماوراء بحار پس از ۴ ماه و گزارش نهایی آنها خیلی دیر و در مهرماه ۱۳۲۸ پس از تصویب برنامه، در اختیار سازمان موقت برنامه قرار گرفت و در تهیه لایحه نهایی برنامه مورد استفاده واقع نشد (مشرف‌ نفیسی، ۱۳۲۶، ص ۵-۱).

با تلاش مستمر کمیسیون برنامه مجلس در مطالعه، بررسی و انجام اصلاحات در لایحه ۱۴ اردیبهشت ۱۳۲۷ دولت، گزارش نهایی برنامه هفت‌ساله در تاریخ ۴ شهریور ۱۳۲۷ آماده شد و پس از مطالعه، بازبینی و انجام اصلاحات مجدد، لایحه نهایی برنامه تهیه شد و در بهمن ماه ۱۳۲۷ به صحن علنی مجلس شورای ملی آمد و توسط مخبر کمیسیون برنامه مجلس (شهاب خسروانی) برای استماع نمایندگان قرائت شد. لایحه نهایی برنامه در شش فصل (کشاورزی- راه- صنایع و معادن- نفت- پست،تلگراف و تلفن- اصلاحات اجتماعی و شهرسازی) و ۱۵ ماده و با جمع اعتبارات ۲۱میلیارد ریال و برای اجرا در مدت هفت سال تنظیم شده بود (بانک ملی، شماره ۹۸، صص۷۵۰-۷۳۵).

نکته قابل ذکر آنکه، نقش سازمانی که متولی برنامه باشد، همواره نزد تهیه‌کنندگان برنامه از اهمیت و حساسیت زیادی برخوردار بوده‌است. در متن اولیه برنامه هفت‌ساله عمرانی که توسط مشرف نفیسی (گزارش مشرف نفیسی) به دولت ارائه شد و مبنای برنامه مصوب قرار گرفت، در مورد این سازمان آمده‌است: لازم است «۱- سازمان مستقلی که تابع تحولات سیاسی نباشد، برای ابتکار و سرپرستی و نظارت در برنامه‌ایجاد شود.... باید این سازمان از هر نوع عمل اجرایی مستقیم احتراز کند تا جنبه یک وزارتخانه یا یک دستگاه فوق وزارتخانه‌ها یا دولت مستقلی در داخل دولت پیدا نکند..... باید بیشتر مداخله آن جنبه مطالعه و شور و نقشه کشی و تدوین مقررات و راهنمایی و هماهنگ کردن عملیات دستگاه‌های اجرایی و نظارت در اجرا و پرداخت هزینه باشد. ... عملیات اجرایی به‌عهده وزارتخانه یا بنگاهی خواهد بود که تا کنون عملیات متشابه انجام می‌داده است. در مواردی که چنین دستگاهی وجود نداشته باشد، بنگاه مخصوص برای انجام این مقصود مجزا از سازمان برنامه ‌ایجاد خواهد شد» (مشرف‌ نفیسی، ۱۳۲۶، ص ۴۵-۴۸).

همچنین در برنامه مصوب، بیش از نیمی از مواد برنامه (ماده ۸الی ۱۵) ناظر بر ایجاد نهادهای لازم برای هدایت، اجرا، نظارت، اصلاحات سازمانی، حقوقی، مالی و تسویه حساب‌های برنامه است. در ماده ۸ و ۹ برنامه پیش‌بینی شده‌است که سازمان مستقلی که دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی باشد، به اسم «سازمان برنامه» برای مراقبت و نظارت بر اجرای برنامه عمرانی کشور تاسیس شود. در ماده ۹ برنامه، تشکیلات سازمان برنامه و نحوه عزل و نصب مسوولین سازمان برنامه پیش‌بینی شده‌است. بر اساس طراحی صورت گرفته در این ماده، سازمان برنامه دارای سه رکن است که عبارتند از (بانک ملی، شماره ۹۸،صص ۵۵۰-۵۴۹):

*شورای عالی مرکب از ۷ نفر عضو که به پیشنهاد دولت و به موجب فرمان برای مدت برنامه منصوب می‌شوند.

*هیات نظارت مرکب از ۶ نفر عضو که توسط مجلس از فهرست ۱۸ نفری دولت برای ۲ سال انتخاب می‌شوند.