تصمیمات دولت برای پول نفت در بودجه سال آینده

بخش نخست

بند «ه» ماده واحده لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ به صورتی ارائه شده که تصمیم‌گیری در زمینه رابطه مالی دولت و وزارت نفت (شرکت ملی نفت) را به دولت واگذار کرده است. این امر به معنی واگذاری اختیار قانون‌گذاری مجلس شورای اسلامی به دولت در زمینه مهم‌ترین بخش مالی بودجه است. به عبارت دیگر، با تصویب این بند، مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۸۷ هیچ گونه دخل و تصرفی در زمینه نحوه استفاده از وجوه حاصل از صادرات نفت خام، فروش داخلی نفت خام، مایعات و میعانات گازی، فرآورده‌های نفتی، تولید و فروش گاز طبیعی و تصفیه‌شده و فروش برق نخواهد داشت. از آنجا که تعیین‌ چگونگی رابطه مالی دولت و نفت یکی از مسائل مهم و اساسی کشور است، به نظر می‌رسد تبیین این رابطه نیاز به تدوین قانون جامع نفت و اساسنامه شرکت‌های ملی نفت، گاز و پتروشیمی دارد و طرح این مساله در قالب‌بندی از ماده واحده صحیح نیست. همچنین در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷، مجموع استفاده از منابع ناشی از نفت ۹/۴۱۶هزار میلیارد ریال است که ۲۶درصد نسبت به سال گذشته رشد دارد.

در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور در بند «ه» ماده واحده به رابطه مالی و شرکت‌های تابعه وزارت نفت پرداخته شده و دولت پیشنهاد در اختیار گرفتن تنظیم رابطه مالی بین دولت و نفت را مطرح کرده است. همچنین در ردیف‌های مختلفی از منابع عمومی، منابع ناشی از نفت وارد بودجه شده است. در این گزارش به بررسی قوانین زیربنایی تنظیم این رابطه و ویژگی‌ها و اشکالات تبصره «۱۱» قوانین بودجه سال‌های۱۳۸۶-۱۳۸۴، پرداخته و سپس ویژگی‌ها و اشکالات بند «ه» لایحه موردنظر بیان و بند پیشنهادی جایگزین مطرح شده است. همچنین تصویر روشنی از حجم منابع ناشی از نفت از سوی دولت، در لایحه بودجه ارائه شده است.

۱ - قوانین و مقررات زیربنای تنظیم رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران

۱-۱ - حسب ماده (۴) «قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران»، مصوب سال ۱۳۵۶، موضوع شرکت مزبور عبارت است از اعمال حق مالکیت ایران نسبت به منابع نفتی و گازی سرتاسر کشور و فلات قاره و اشتغال به عملیات صنعت نفت و گاز و پتروشیمی و صنایع وابسته در داخل و خارج کشور.

۲-۱ - حسب ماده (۵۱) همان قانون، درآمد کل عبارت است از سود ویژه به اضافه بهره مالکانه (پرداخت مشخص) و وجوهی که به عنوان پذیره و حق‌الارض و برگشت هزینه اکتشاف عاید شرکت شود. همچنین وجوهی که به عنوان سود خالص پس از کسر مالیات از شرکت‌های فرعی و وابسته عاید می‌شود.

۳-۱ - حسب تبصره «۱» ماده (۵۱) همان قانون، سود ویژه عبارت است از درآمد حاصل از فروش نفت خام و گاز طبیعی و فرآورده‌ها و سایر عملیات مستقیم شرکت پس از وضع هزینه‌‌های جاری و استهلاک.

۴-۱ - حسب ماده (۵۳) قانون مزبور، شرکت مکلف خواهد بود که سرمایه لازم به منظور توسعه عملیات و به طور کلی هرگونه سرمایه‌گذاری موردنیاز خود را در حدود بودجه مصوب از محل درآمد تامین کند و در صورتی که درآمد مزبور کافی نباشد، مجمع عمومی از هر طریق دیگری که مقتضی بداند با رعایت قوانین و مقررات مربوط کسری آن را تامین خواهد کرد.

۵-۱ - حسب ماده (۵۲) قانون مورد بحث، وجوه دریافتی شرکت حاصل از بهره مالکانه (پرداخت مشخص) و وجوهی که به عنوان پذیره و حق‌الارض عاید شرکت می‌شود، مشمول مالیات نیست.

۶-۱ - حسب ماده (۵۴) همان قانون، آنچه از محل درآمد پس از وضع مبالغی که به موجب مقررات این اساسنامه پرداخت می‌شود نظیر یک درصد ذخیره عمومی موضوع تبصره ماده (۵۴) باقی بماند به خزانه پرداخت خواهد شد.

۷-۱ - طبق تبصره «۳۸» قانون بودجه سال ۱۳۵۸ مصوب شورای انقلاب، اولا اجازه امضای قراردادهای فروش نفت به وسیله شرکت ملی نفت ایران از طریق دولت داده شده است؛ ثانیا وجوه حاصل از فروش نفت‌خام به هر صورت و ثالثا وجوه حاصل از فروش فرآورده‌های نفتی صادراتی مستقیما به حساب خزانه‌داری کل نزد بانک مرکزی ایران منظور می‌شود.

۸-۱ - طبق ماده (۲) لایحه قانونی تاسیس وزارت نفت، مصوب شورای انقلاب، اعمال حق حاکمیت و مالکیت نسبت به منابع و تاسیسات نفتی متعلق به حکومت اسلامی است که براساس مقررات و اختیارات مصرح در قانون مزبور به عهده وزارت نفت است.

۹-۱ - به استناد اصل ۴۵ قانون اساسی، انفال و ثروت‌های عمومی «در اختیار حکومت اسلامی» است.

۱۰-۱ - طبق ماده (۲) قانون نفت مصوب سال ۱۳۶۶ مجلس شورای اسلامی، منابع نفت کشور جزو انفال و ثروت‌های عمومی است و طبق اصل ۴۵ قانون اساسی در اختیار حکومت اسلامی می‌باشد و کلیه تاسیسات و تجهیزات و دارایی‌ها و سرمایه‌گذاری‌هایی که در داخل و خارج کشور توسط وزارت نفت و شرکت‌های تابعه به عمل آمده یا خواهد آمد، «متعلق به ملت ایران» و «در اختیار حکومت اسلامی» خواهد بود.

اعمال حق حاکمیت و مالکیت نسبت به منابع و تاسیسات نفتی متعلق به حکومت اسلامی است که براساس مقررات و اختیارات مصرح این قانون، به عهده وزارت نفت می‌باشد که بر طبق اصول و برنامه‌های کلی کشور عمل نماید.

۱۱-۱ - حسب ماده (۱۲۰) قانون برنامه سوم توسعه، مصوب سال ۱۳۷۹ بخشی از تبصره «۳۸» قانون بودجه سال ۱۳۵۸ اصلاح شد. بدین معنا که «حسب بند «الف» ماده (۱۲۰) مورد اشاره درآمد حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی، گاز و میعانات گازی حسب مورد به عنوان درآمد شرکت‌های ملی نفت ایران و شرکت ملی گازایران تلقی شده و به مصرف ارزی هزینه عملیات جاری (شامل واردات فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی) و اجرای طرح‌های سرمایه‌ای مصوب مجلس شورای اسلامی می‌رسد. مبالغ سرمایه‌گذاری فوق از نظر مالیاتی جزو هزینه‌های قابل قبول محسوب خواهد شد و به عنوان افزایش سرمایه دولت یا شرکت ملی نفت ایران حسب موردنظر می‌شود. ضمنا حسب بند «ب» ماده مزبور، درصدی از درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام که میزان آن در قوانین بودجه سنواتی تعیین خواهد شد، در قالب سازوکاری که به تصویب هیات وزیران می‌رسد، در اختیار شرکت ملی نفت ایران قرار خواهد گرفت تا به منظور تحقق اهداف برنامه، طبق قوانین و مقررات موجود هزینه شود.

۱۲-۱ - حسب مفاد بند «ج» ماده (۳) «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی»، مصوب سال ۱۳۸۱، مالیات عوارض دریافتی از کالاها برای بنزین ۲۰درصد قیمت مصوب فروش و حسب مفاد بند «د» ماده (۳) مورد اشاره مالیات و عوارض دریافتی از کالاها برای نفت سفید و نفت گاز ۱۰درصد و نفت کوره ۵درصد قیمت مصوب فروش (به عنوان عوارض) است.

۱۳-۱ - حسب ماده (۱۱۹) قانون برنامه سوم توسعه، به دولت اجازه داده شده بود براساس پیشنهاد وزارت نفت و وزارت نیرو، قیمت فروش داخلی حامل‌های انرژی (برق، گاز طبیعی، نفت سفید، بنزین، نفت و گاز و نفت و کوره) را در لوایح بودجه سنواتی به مجلس ارائه نماید.

۱۴-۱ - حسب ماده (۳) قانون برنامه چهارم توسعه، مصوب سال ۱۳۸۳، مقرر شده قیمت فروش بنزین، نفت گاز، نفت سفید، نفت کوره و سایر فرآورده‌های نفتی، گاز، برق، آب و همچنین نرخ خدمات فاضلاب، ارتباطات تلفن و مرسولات پستی در سال اول برنامه چهارم، قیمت‌های پایان شهریور ۱۳۸۳ خواهد بود.

برای سال‌های بعدی برنامه چهارم، تغییر در قیمت کالاها و خدمات مزبور طی لوایحی که حداکثر تا اول شهریور هر سال تقدیم می‌شود، پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد.

۱۵-۱. حسب ماده (۱) قانون برنامه چهارم توسعه، بند «الف» از سال ۱۳۸۴، مازاد عواید حاصل از نفت نسبت به ارقام پیش‌بینی شده در جدول ۸ این قانون در حساب سپرده دولت نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تحت عنوان، «حساب ذخیره ارزی حاصل از عواید نفت»، نگهداری می‌شود.

ضمنا حسب بند «ب» همین ماده، مانده حساب ذخیره ارزی حاصل از عواید نفت خام، موضوع ماده (۶۰) قانون برنامه سوم توسعه با اصلاحات آن در پایان سال ۱۳۸۳ و همچنین ماده مطالبات دولت از اشخاص ناشی از تسهیلات اعطایی از محل موجودی حساب یاد شده در ابتدای سال ۱۳۸۴ از طریق شبکه بانکی به حساب ذخیره ارزی حاصل از عواید نفت واریز می‌گردد.

ضمنا حسب بند «و» همین ماده، استفاده از وجوه حساب ذخیره ارزی موضوع این ماده صرفا در قالب بودجه‌های سنواتی مجاز خواهد بود.

۲. نحوه تنظیم رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران در سال‌های ۱۳۸۴-۱۳۸۶

از ابتدای برنامه چهارم توسعه رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران در تبصره «۱۱» قوانین بودجه سنواتی تنظیم می‌شود که متضمن مواد زیر بوده است:

۱-۲. کارکردهای تبصره «۱۱»

- اصل ۴۵ قانون اساسی به رسمیت شناخته شده است.

- تبصره «۳۸» قانون بودجه سال ۱۳۵۸ لغو شده است.

- وزارت نفت مکلف به واریز صددرصد (۱۰۰درصد) وجوه حاصل از صادرات نفت‌خام به خزانه شده است.

- سهمی از نفت خام تولیدی به شرکت ملی نفت ایران اختصاص داده شده است.

- نرخ ترجیحی برای نفت خام تحویلی به پالایشگاه‌های داخلی (در سال ۱۳۸۶) در نظر گرفته شده است.

- سهم شرکت گاز از گاز طبیعی (در سال ۱۳۸۶) تعیین شده است.

- سود خالص شرکت نفت بعد از پرداخت‌های موضوع تبصره به تامین منابع لازم برای انجام هزینه‌های سرمایه‌ای شرکت مندرج در پیوست ۲ قوانین بودجه اختصاص یافته است.

- مفاد بندهای «ج» و «د» ماده (۳) قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی، تنفیذ شده است.

- چگونگی تسویه‌حساب بین خزانه‌داری با شرکت‌های مشمول تبصره یاد شده و اجازه پرداخت مطالبات شرکت‌های مشمول تبصره از حساب ذخیره ارزی تعیین شده است.

- ارائه گزارش عملکرد تولید نفت و گاز به تفکیک هر میدان در مقاطع سه‌ماهه به مجلس شورای اسلامی، مورد تاکید قرار گرفته است.

- دولت ملزم به ارائه گزارش عملکرد تبصره «۱۱» به مجلس شورای اسلامی شده است.

- اجازه صادرات نفت خام به منظور معاوضه با بنزین حداکثر تا سقف یارانه مندرج در قانون بودجه کل کشور داده شده است.

- مبالغی از منابع داخلی شرکت‌های تابعه وزارت نفت به امر گازرسانی روستاها اختصاص یافته است.

- اجازه افزایش مجدد قیمت گاز توسط شرکت ملی گاز علاوه بر قیمت مصرح در جزء ۲ بند «ج» تبصره «۱۱» به منظور امر گازرسانی روستاها داده شده است.

۲-۲. اشکالات تبصره «۱۱»

- ماده (۳) قانون برنامه چهارم توسعه (در اصل جایگزین ماده (۱۱۹) قانون برنامه سوم توسعه) رعایت شده است منتها نه از طریق تقدیم لایحه لازم برای تعیین قیمت‌های موردنظر از سال دوم برنامه به بعد، بلکه با درج و تعیین تکلیف بهای برخی کالاها و همچنین فرآورده‌های نفت و گاز ضمن لوایح بودجه سنواتی.

معنا و مفهوم آن این است که در غیاب تصویب تبصره «۱۱»، «قیمت‌های سال ۱۳۸۶» مبنای قیمت کالاها و فرآورده‌های نفت و گاز و... مصرح در تبصره مزبور خواهد بود.

- از آنجا که تبصره «۳۸» قانون بودجه سال ۱۳۵۸، ناظر بر وجوه حاصل از فروش نفت خام به هر صورت و فرآورده‌های نفتی صادراتی بوده، لذا با لغو آن بایست در تبصره «۱۱»، علاوه بر تعیین تکلیف در مورد وجوه حاصل از فروش نفت خام (تعیین سهم شرکت نفت از نفت خام تولیدی) با توجه به عدم تکرار ماده (۱۲۰) قانون برنامه سوم توسعه در برنامه چهارم توسعه و لغو تبصره «۳۸» مورد اشاره، وجوه حاصل از فرآورده‌های نفتی صادراتی (علاوه بر وجوه حاصل از فرآورده‌های نفتی در داخل کشور که در تبصره «۳۸» به آنها اشاره نشده است) نیز تعیین تکلیف می‌گردید. لیکن در تبصره «۱۱» مورد اشاره، صرفا به تعیین تکلیف مابه‌التفاوت قیمت آزاد و تکلیفی که ناظر بر فروش فرآورده در داخل کشور است اشاره شده و وجوه حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی مورد اشاره، مسکوت مانده است. استنباط غالب از رویه متخذه می‌تواند این باشد که ماده (۱۲۰) قانون برنامه سوم توسعه حقی را برای شرکت ملی نفت ایران ایجاد کرده که تا لغو نشده به قوت خود باقی است (برخلاف ۵ساله بودن، به دلیل داشتن آثار مالی مربوط به خود).

شاهد این مدعا، گزارش تفریغ بودجه سال ۱۳۸۴ منتشره توسط دیوان محاسبات است که طی آن داشته، چه مبالغی از این محل صرف امر واردات بنزین و نفت و گاز شده است و نسبت به مابقی آن (به دلیل داخلی منظور کردن این منابع برای شرکت ملی نفت ایران) اعلام نظری ارائه نکرده است (در ضمن بند «ت» تبصره «۱۱» قانون بودجه سال ۱۳۸۴ که مبنای ارائه گزارش مزبور بوده نیز حکایت از صحت استنباط فوق دارد).

- بند «و» ماده (۱) قانون برنامه چهارم توسعه تصریح می‌کند که استفاده از وجوه حساب ذخیره ارزی صرفا در قالب بودجه سنواتی مجاز خواهد بود؛ در مورد آثار مالی تسویه حساب‌های فی‌مابین دولت و شرکت‌های مشمول تبصره «۱۱»، (برخلاف اخذ مجوز ضمن تبصره مورد اشاره)، برداشت از حساب ذخیره ارزی تبلور در ردیف‌های بودجه‌های سنواتی نداشته و لذا مفاد ماده (۱) قانون برنامه چهارم توسعه راجع به نحوه استفاده از حساب ذخیره ارزی رعایت نشده است.

- با وجود آنکه جدول ۸ قانون برنامه چهارم توسعه تاکنون ۲ اصلاحیه رسمی داشته، اما عملا این جدول از بابت اثرات تبصره «۱۱» اصلاح نشده است.

- میزان سود سهام و مالیات عملکرد شرکت نفت بر مبنای درصدی از نفت خام تولیدی به منظور رعایت ماده (۴) قانون برنامه چهارم توسعه در قالب یک تصمیم اداری و نه ناشی از فعالیت‌های تجاری یک بنگاه اقتصادی تعیین شده است.

- حسب گزارش تفریغ بودجه سال ۱۳۸۴ دیوان محاسبات، ارزش نفت خام تولیدی ۷۶میلیارد دلار بوده است که ۴۵میلیارد دلار آن به خارج از کشور صادر و ۳۱میلیارد دلار آن به مصرف داخلی رسیده است.

با توجه به اینکه حسب تبصره «۱۱» قانون بودجه سال ۱۳۸۴ کل کشور مقرر بوده که ۷/۹۲درصد از ارزش تولید نفت خام به عنوان سهم دولت به خزانه واریز شود، علی‌القاعده باید ۵/۷۰میلیارد دلار از ۷۶میلیارد دلار ارزش نفت خام تولیدی به خزانه واریز شود، اما در عمل فقط ۵/۴۲میلیارد دلار (یعنی ۹/۵۵درصد به جای ۷/۹۲درصد) به خزانه واریز شده است.

لازم به ذکر است که در صورت حذف مبلغ ۱۱/۲میلیارد دلار پرداختی توسط شرکت ملی نفت ایران بابت معاوضه با بنزین، درصد مزبور به ۵۳درصد (به جای ۹/۵۵)، تنزل می‌یابد.

نتیجه عملی این رویه سبب شده که ارزش نزدیک به نیمی از نفت خام تولیدی کشور در بودجه‌های سالانه انعکاسی نداشته باشد.

۳ - ارزیابی لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ درخصوص رابطه مالی شرکت ملی نفت با دولت

۱-۳.ویژگی‌های بند «ه» ماده واحده

لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ به جای تبصره «۱۱» به قانون بودجه سال ۱۳۸۶ تبعات حقوقی ذیل را به دنبال دارد:

- تنظیم رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران، شرکت ملی گاز ایران و شرکت مادر تخصصی توانیر توسط دولت.

- تعیین سهم شرکت‌های یاد شده از تولیدات خود توسط دولت.

- تعیین قیمت تولیدات شرکت‌های مذکور توسط دولت.

-تسویه و پرداخت مابه‌التفاوت قیمت آزاد فرآورده‌های نفتی، گاز طبیعی و تصفیه‌شده، برق و سایر تولیدات شرکت‌های یادشده با قیمت‌های فروش تکلیفی آنها در داخل کشور (یارانه‌های انرژی) با حق استفاده از حساب ذخیره ارزی برای پرداخت این یارانه‌ها توسط دولت.

- لغو تبصره «۳۸» دایمی قانون بودجه سال ۱۳۵۸ کل کشور.