مدیریت خصوصی، مالکیت دولتی
ضرورت معکوس شدن فرآیند خصوصی‌سازی در ایران
مقدمه:
اعمال و اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به عنوان یک استراتژی در راستای دستیابی به اهداف سند چشم‌انداز بیست‌ساله نظام، به خصوصی‌سازی تقلیل‌یافته است و خصوصی‌سازی در نهایت به واگذاری مالکیت شرکت‌های دولتی.
حمید زمان‌زاده
مقدمه:
اعمال و اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به عنوان یک استراتژی در راستای دستیابی به اهداف سند چشم‌انداز بیست‌ساله نظام، به خصوصی‌سازی تقلیل‌یافته است و خصوصی‌سازی در نهایت به واگذاری مالکیت شرکت‌های دولتی. خصوصی‌سازی در ایران به این معنا، با سرعت کم و بیش به پیش می‌رود؛ اما مشکل اینجا است که اهداف خصوصی‌سازی، هرگز مطابق با انتظارات و خواست‌های مدیریت کلان اقتصاد کشور، پیش نرفته است. بحث حاضر، از یک سو تحلیلی است بر علت‌یابی ناکامی خصوصی‌سازی در دستیابی به اهداف آن در ایران و از سوی دیگر، ارائه راهبردی است برای برون‌رفت از بن‌بست پیش رو.
مساله اساسی این است که موفقیت اعمال سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی وابسته به تامین دو هدف اصلی است: اول، ارتقای فضای کسب‌وکار اقتصادی و دوم، ارتقای کارآیی شرکت‌های دولتی در امر تولید و تجارت.
تامین هدف اولی، مساله‌ای است مربوط به سطح کلان اقتصادی و تامین هدف دومی مساله‌ای است مربوط به سطح خرد اقتصادی؛ به‌علاوه تامین هدف اول، شرط ضروری برای دستیابی به هدف دوم می‌باشد.
استدلال ما در نهایت به این نتیجه می‌انجامد که در صورت تامین هدف اول به عنوان یک شرط بنیادی، آنگاه بهترین راه دستیابی به هدف دوم از مسیر تغییر مدیریت شرکت‌ها و بنگاه‌های دولتی از مدیریت دولتی به مدیریت خصوصی می‌گذرد، نه از راه واگذاری مالکیت دولتی به مالکیت خصوصی؛ به عبارت بهتر، اصل کلام اینکه فرآیند خصوصی‌سازی در ایران، باید معکوس شود، یعنی کانون مساله باید به جای تغییر در مالکیت، به تغییر در مدیریت معطوف گردد. در این صورت است می‌توان به دستیابی خصوصی‌سازی به اهداف آن در ایران امیدوارتر بود!.
۱ - چند سال از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی توسط رهبری می‌گذرد. در این ابلاغیه به منظور ۱)شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی، ۲) گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تامین عدالت اجتماعی، ۳) ارتقای کارآیی بنگاه‌های اقتصادی و بهره‌وری منابع مادی و انسانی و فناوری، ۴) افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی، ۵) افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی، ۶) کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی، ۷) افزایش سطح عمومی اشتغال و در نهایت ۸) تشویق اقشار مردم به پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و بهبود درآمد خانوارها.
سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در پنج بند ارائه گردیده است: بند (الف) در خصوص سیاست‌های کلی توسعه بخش‌های غیردولتی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتی، بند (ب) در خصوص سیاست‌های کلی بخش تعاونی، بند (ج) در خصوص سیاست‌های کلی توسعه بخش‌های غیردولتی از طریق واگذاری فعالیت‌ها و بنگاه‌های دولتی، بند (د) در خصوص سیاست‌های کلی واگذاری و در نهایت بند (هـ) در خصوص سیاست‌های کلی اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار.
۲ - بازتفسیر اصل ۴۴ قانون اساسی و تدوین سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در راستای دستیابی به اهداف سند چشم‌انداز بیست ساله کشور برای سال ۱۴۰۴، بیانگر اهداف عالی نظام برای آینده و نیز اراده نظری عالی‌ترین سطوح تصمیم‌گیری نظام برای تغییر رویکرد مدیریت کلان کشور به سیستم اقتصادی است. اما تجربه سه سال اول چشم‌انداز بیست‌ساله در جهت حرکت به سوی اهداف این سند و نیز برنامه چهارم توسعه، از یک طرف بیانگر آن است که وفاق کامل بر سر اساس یک رویکرد واحد و استراتژی بهینه در جهت دستیابی به اهداف موردنظر وجود ندارد و از طرف دیگر بیانگر این است که در عرصه عمل چندان پایبندی به حرکت در مسیر ترسیم شده به نحو صحیح و مناسب وجود ندارد و حرکت
بر خلاف جهتی است که برای دستیابی به اهداف موردنظر ضروری است.
واقعیت این است که مدیریت کلان اقتصاد کشور به نحو صحیح و مناسبی در راستای اعمال سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، پیش نمی‌رود و این می‌تواند زنگ خطری برای آینده اقتصاد کشور باشد. در راستای اعمال سیاست‌های کلی اصل ۴۴، متاسفانه عمده توجه دولت معطوف به واگذاری مالکیت شرکت‌های دولتی جهت انجام خصوصی‌سازی است، به نحوی که خصوصی‌سازی صرفا در واگذاری مالکیت دولتی به انحای مختلف خلاصه شده است. این رویکرد دولت در اعمال سیاست‌های کلی اصل ۴۴، با انتقادات محافل کارشناسی در داخل حاکمیت و خارج از آن روبه‌رو شده است.
از یک طرف روند فعلی خصوصی‌سازی، هدف انتقال مالکیت را از بخش دولتی به بخش خصوصی به نحو مناسبی برآورده نمی‌کند؛ به نحوی که بسیاری از شرکت‌های دولتی که واگذار شده‌اند یا به شرکت‌های اقماری و نهادهای شبه‌دولتی انتقال داده شده‌اند یا به افراد خاص؛ به نحوی که عنوان اختصاصی‌سازی بیان گویاتری است تا خصوصی‌سازی.
از طرف دیگر حتی اگر هدف انتقال مالکیت از بخش دولتی به بخش خصوصی نیز تامین گردد، روند فعلی حاکم بر فرآیند خصوصی‌سازی در ایران نمی‌تواند به اهداف اصلی خود که در ابلاغیه رهبری در مورد سیاست‌های کلی اصل ۴۴، روشن شده است، دست یابد.
مساله مهم اینجا است که هدف اصلی از سیاست‌های کلی اصل ۴۴، افزایش کارآیی، بهره‌وری و رقابت‌پذیری اقتصاد کشور در راستای دستیابی به رشد اقتصادی و گسترش رفاه اقتصادی مردم است.
۳ - مساله اساسی در اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ چیست؟ مساله اساسی که موفقیت اعمال سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به آن وابسته است، در دو محور اصلی قرار دارد: ۱ - ارتقای فضای کسب‌وکار اقتصادی و ۲ - ارتقای کارآیی شرکت‌های دولتی در امر تولید و تجارت.
همانطور که مطرح شد، رویکرد فعلی در اجرای سیاست‌های اصل ۴۴، معطوف به واگذاری مالکیت بنگاه‌ها و شرکت‌های دولتی است. آنچه آشکار است اینکه تحت‌چنین رویکردی، هیچ‌یک از این دو هدف فوق به نحو قابل‌قبولی قابل‌دستیابی نیست. مدافعین رویکرد فعلی بر این گمان هستند که واگذاری مالکیت به بخش خصوصی در نهایت به هدف ارتقای کارآیی شرکت‌های دولتی واگذار شده و نیز ارتقای فضای کسب‌وکار اقتصادی و به دنبال آن رشد اقتصادی و رفاه اقتصادی خواهد انجامید.
اما تجربه خصوصی‌سازی در ایران به خصوص در چند سال اخیر نشان داده است که چنین اهدافی هرگز تامین نگردیده است. واقعیت این است که ما سیاست‌های کلی اصل ۴۴ را در مسیری اشتباه به پیش می‌بریم، چراکه روند فعلی خصوصی‌سازی در ایران نه می‌تواند موجب ارتقای کارآیی شرکت‌ها گردد و نه می‌تواند به ارتقای فضای کسب‌وکار اقتصادی ختم شود.
متاسفانه مدیریت کلان اقتصاد کشور در مساله خصوصی‌سازی مانند بسیاری دیگر از مسائل اقتصاد کشور، تحت‌سیطره نگرش کوتاه‌بینی، جزئی‌نگری و ساده‌اندیشی است و در تحلیل کلی و صحیح پدیده خصوصی‌سازی و راهبرد بهینه اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴، دچار ضعف است. این تفکر ساده که با واگذاری مالکیت شرکت‌های دولتی، به خصوص روش‌هایی مانند واگذاری «سهام عدالت»، کارآیی این شرکت‌ها
افزایش یافته و موجب افزایش رشد و رفاه اقتصادی می‌گردند، نمونه‌ای از این نگرش کوتاه‌بینانه، جزئی‌نگر و ساده‌اندیش است.
واگذاری از طریق توزیع سهام عدالت که در دولت نهم بخش مهمی از واگذاریها را در بر می‌گیرید، اگرچه سیاستی عوام‌پسندانه و خوشایند مردم است، اما در بهترین حالت می‌تواند هدف بازتوزیع ثروت را تامین نماید و در تامین هدف ارتقای کارآیی شرکت‌ها و بهبود فضای کسب‌وکار ناکارآمد است، چراکه چنین واگذاری مالکیتی نمی‌تواند به تغییر و تحول و بهبود فرآیندهای مدیریتی منجر گردد، به نحوی که حتی آینده و سرنوشت این شرکت‌ها در پرده‌ای از ابهام قرار دارد و مایه نگرانی است.
از طرف دیگر بسیاری از واگذاریها که بدون ایجاد زمینه لازم برای ارتقای کارآیی و بهبود فضای کسب‌وکار صورت می‌گیرد، در نهایت می‌تواند منتهی به انتقال انحصارات دولتی به بخش‌های شبه خصوصی یا مجموعه‌های خاص گردد، که می‌تواند شرایطی را رقم بزند که از شرایط پیش از واگذاری ناکارآتر و برای اقتصاد ملی خطرناک‌تر باشد.
خصوصی‌سازی در ایران به گونه‌ای به پیش می‌رود که گویا مشکل صرفا و صرفا مالکیت دولتی شرکت‌ها است و این مشکل با واگذاری مالکیت از طرف دولت آن هم به هر نحوی، برطرف میگردد و پس از آن باید منتظر به بار نشستن ثمرات واگذاریها نشست، اما احتمالا ثمرات واگذاریها آنگونه که مورد انتظار است به بار نخواهد نشست؛ مدیریت اقتصاد کلان کشور باید به این بینش دست یابد که با واگذاری مالکیت شرکت‌های دولتی به روش‌های فعلی در فرآیند خصوصی‌سازی، مشکلات مبتلا به اقتصاد دولتی حل نخواهد شد، بلکه آنچه در اعمال موفقیت‌آمیز سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی اهمیت دارد، ارتقای فضای کسب‌وکار و ارتقای کارآیی شرکت‌های تولیدی است.
۴ - سوال این است که راه دستیابی به اهداف ارتقای فضای کسب‌وکار اقتصادی و ارتقای کارآیی شرکت‌های دولتی چیست؟ مساله‌ای که در این مورد باید مورد توجه قرار گیرد این است که تامین هدف ارتقای فضای کسب‌وکار اقتصادی، مساله‌ای است مربوط به سطح کلان اقتصادی و تامین هدف ارتقای کارآیی شرکت‌های دولتی، مساله‌ای است مربوط به سطح خرد اقتصادی. موضوع بسیار مهم دستیابی به این بینش است که اساسا تا شرایط و زمینه کلان اقتصادی برای رونق کسب‌وکار فراهم نباشد، نباید انتظار داشت تا کارآیی در سطح خرد اقتصادی، چه به واسطه شرکت‌های دولتی و چه به واسطه شرکت‌ها و بنگاه‌های خصوصی حاصل گردد. این در حالی است که عده‌ای می‌خواهند این فرآیند را معکوس سازند و از تامین کارآیی در سطح خرد اقتصادی به سوی تامین رونق کسب‌وکار در سطح کلان اقتصادی حرکت کنند؛ این پروژه‌ای است که از پیش شکست خورده است.
تامین هدف ارتقای فضای کسب‌وکار در سطح کلان اقتصاد کشور:
باید توجه داشت که در تامین هدف ارتقای فضای کسب‌وکار در سطح کلان اقتصادی، این موضوع که بنگاه‌ها و شرکت‌های فعال در اقتصاد کشور، تحت‌مالکیت چه کسی است و فرآیندهای مدیریتی آنها چگونه است و چه اهدافی را دنبال می‌نمایند، اهمیت چندانی ندارد؛ بلکه آنچه مهم است آزادسازی اقتصاد کشور از بند اقتصاد فرمانی تحت‌سیطره دولت و حاکم شدن مکانیسم قیمت‌ها تحت‌نظام بازار آزاد است.
واقعیت این است که اقتصاد فرمانی در ایران به پایان راه خود رسیده است؛ پیامد ناگوار دهه‌ها تجربه اقتصاد فرمانی، دولتی و شبه سوسیالیستی و عدم‌کارآیی آن اکنون بیش از هر زمانی آشکارتر شده است؛ مساله صرفا حجم و بزرگی دولت در اقتصاد ایران نیست؛ مساله این هم نیست که بسیاری از شرکت‌ها و بنگاه‌های فعال اقتصادی، تحت‌مالکیت دولتی است؛ مساله آن است که این دولت بزرگ، جایگاه و نقش خود را در سیستم اقتصادی به نحو صحیحی نشناخته و به نحو بهینه تعریف نکرده است؛ دولت رویکرد سازنده‌ای به سیستم اقتصادی نداشته است و این از صدور فرمان‌های نابهینه و غیرمعقولانه سازمان دولت به سیستم اقتصادی و مداخلات نابجای دولت در سیستم اقتصادی هویداست.
دولت باید به این بینش دست یابد که اقتصاد و عملکرد آن منطق خاص خود را دارد که باید آن را به خوبی درک کرد و بر مبنای آن تصمیم گرفت؛ اقتصاد صرفا آنگونه که دولت می‌خواهد عمل نمی‌کند، سیستم اقتصادی فارغ از خواست دولت، فرآیندهای حاکم بر خود را دارا می‌باشد که نمی‌توان با صدور فرامینی که با فرآیندهای حاکم بر سیستم اقتصادی ناسازگار می‌باشد، آن را تحت‌اختیار گرفت و به هر جا که خواست برد! این امر ضرورت تغییر رویکرد نظری و عملی حاکمیت و دولت به اقتصاد کشور را بیش از پیش آشکار ساخته است؛ ضرورتی که بدون اعمال آن، نباید انتظار ارتقای فضای کسب‌وکار اقتصاد کشور را داشت.
در نتیجه رویکردهای فعلی دولت به اقتصاد ایران همه بازارهای اقتصاد ملی از بازار کالاها و خدمات گرفته تا بازار کار، پول و سرمایه و تجارت خارجی به جهت اختلالات ناشی از بوروکراسی دولتی و مداخلات نابه‌جای دولت و فرامین غیرمعقولانه آن، پویایی خود را از دست داده‌اند و فضای کسب و کار اقتصاد کشور را نامطمئن، پرمخاطره، فسادآلود و در نتیجه بازدارنده و مایوس‌کننده نموده است.
دخالت دولت در بازار کالاها و خدمات، بازار کار، بازار پول و تجارت خارجی اغلب با اعمال سیاست‌های عوام‌پسندانه به بهانه یاری رساندن به تولیدکنندگان و نیز حمایت از مصرف‌کنندگان صورت می‌گیرد.
دولت با عرضه برخی مواد اولیه و نهاده‌ها مانند نفت‌خام، گاز، ارز و نیز کالاهای وارداتی و غیره با قیمت‌های یارانه‌ای، این حق را برای خود قائل می‌شود که در تعیین قیمت محصولات تولیدی با این نهاده‌ها مستقیما دخالت کند. این‌‌گونه حمایت‌ها، اگرچه ممکن است تحت‌شرایط خاصی به نفع تعداد معینی از تولیدکنندگان یا مصرف‌کنندگان باشد، اما به یقین برای کارکرد مناسب کل نظام اقتصادی بسیار زیان‌آور است.
همچنان که تجربه چند دهه پیش و پس از انقلاب اسلامی در کشور ما نشان می‌دهد پیامد چنین حمایت‌هایی به‌علاوه قیمت‌گذاری‌های دستوری و تحمیلی که به بهانه‌هایی مانند حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان صورت می‌گیرد، از یکسو موجب پیدایش موقعیت‌های انحصاری و رانت‌جویانه شده و به گسترش فساد به ویژه در عرصه توزیع دامن می‌زند و از سوی دیگر با گسترش اقتصاد یارانه‌ای و تضعیف رقابت پویا و سازنده در اقتصاد کشور، باعث ناکارآمدی نظام اقتصادی کشور در فرآیندهای سه‌گانه تولید، توزیع و مصرف گردیده است.
دخالت‌های نابجا در مکانیسم قیمت‌ها و فرامین نابخردانه دولت به اقتصاد از یک طرف و اعمال سیاست‌های اشتباه در بازار پول، تجارت خارجی و بازار کار کشور از طرف دیگر، نه تنها هیچ گاه نتوانسته مانع بروز تورم و کاهش قدرت خرید مردم شود، بلکه در عمل موجب کاهش تولید و ایجاد مازاد تقاضا در بازارهای مختلف، کاهش کیفیت کالاها، ایجاد تورم مزمن و پایدار و نیز ایجاد رکود اقتصادی و گسترش بیکاری شده است.
اکنون می‌توان نشان داد که در شرایطی که زمینه کلان اقتصادی برای رونق کسب‌وکار فراهم نیست و دولت با دخالت‌های خود در فرآیندهای اقتصادی نقشی تعیین‌کننده دارد و نظام اقتصاد رانتی و وابسته به دولت است، نباید انتظار داشت تا کارآیی در سطح خرد اقتصادی، حتی به واسطه شرکت‌ها و بنگاه‌هایی که تحت‌مالکیت خصوصی هستند، تامین گردد تا چه رسد به واسطه شرکت‌هایی که تحت‌مالکیت دولتی می‌باشند.
فعالان اقتصادی خصوصی در پی کسب حداکثر منفعت و سود از فعالان اقتصادی خودشان می‌باشند. این فعالین در چارچوب نهادی - ساختاری در سطح کلان اقتصادی به فعالیت می‌پردازند که توسط دولت تعیین میگردد. در واقع دولت به مثابه حاکمیت، نقش اساسی در تدوین و تنظیم قواعد و ساختار حاکم بر سطح کلان اقتصادی را بر عهده دارد و بر این اساس به عنوان ضامن اجرایی، ناظر و هدایت‌کننده نظام اقتصادی شناخته می‌شود.
مساله مهم و اساسی اینجا است که کارآیی و ثبات چارچوب نهادی - ساختاری که توسط دولت تعیین میگردد، تا حد بسیار تعیین‌کننده‌ای، کارآیی و ثبات نظام اقتصادی را تعیین می‌نماید.
از آنجا که عوامل و فعالان بازار اعم از تولیدکننده و مصرف‌کننده، در راستای فعالیت اقتصادی خود به طور عام در پی منفعت شخصی خویش می‌باشند، این هنر دولت به مثابه حاکمیت است که قواعد و ساختار بازی را به نحوی کارآ تدوین و تنظیم نماید که با برقراری شرایط رقابتی، فعالان اقتصادی که منفعت شخصی خود را پیگیری می‌نمایند، به بهترین نحو در راستای منافع جامعه به مثابه یک کل قرار گرفته و علاوه‌بر اینکه منافع خویش را به حداکثر می‌رسانند، حداکثر کارآیی را در فرآیندهای نظام اقتصادی اعم از تولید، توزیع و مصرف تامین نمایند.
اما در شرایطی که قواعد و ساختار بازی به نحوی ناکارآ توسط دولت تدوین و تنظیم گردد، زمینه و شرایط اقتصاد در سطح کلان یک فضای کسب‌وکار ناسالم، پر مخاطره، رانتی و فسادآلود را فراهم می‌نماید، به این نتیجه ختم میگردد که فعالان خصوصی اقتصادی، حداکثرسازی سود و بهره‌برداری از فرصت‌های بالقوه کسب منفعت را نه از طریق رقابت در بازار که از طریق وابستگی به دولت به عنوان منبع عظیم رانت پیگیری نمایند.
در واقع تحت‌چنین شرایطی رقابت برای دستیابی به چرخه رانت، نسبت به رقابت در بازار و تامین کارآیی تولید برای مالکین بنگاه‌های خصوصی اهمیت بیشتری می‌یابد که نتیجه آن تبدیل رقابت سالم، سازنده و پویا، به رقابتی ناسالم و مخرب می‌باشد. فراگیر شدن چنین شرایطی در فضای کسب‌وکار، منتج به گسترش تمایلات رانت‌جویانه و ضد تولیدی میگردد، به نحوی که چنین تمایلات رانت‌جویانه و ضد تولیدی، رفتار اقتصادی را تغییر داده و تصمیم‌گیری‌ها و انتخاب‌های اقتصادی را منحرف ساخته و رفتار عوامل اقتصادی در سطح سازمانی (خصوصی یا دولتی) را در راستای
رقابت برای کسب هرچه بیشتر رانت، شکل خواهد داد؛ بنابراین نه تنها فعالیت‌های تولیدی کارآفرینان خصوصی از کارآیی لازم برخوردار نخواهد شد، بلکه پیگیری و تامین منافع خصوصی در راستایی مخالف با تامین منافع اجتماعی پیش خواهد رفت.
در واقع در این شرایط، انگیزه برای کارآفرینی در زمینه‌های تولیدی اقتصاد تضعیف گردیده و کارآفرینان خصوصی اقتصادی ترجیح می‌دهند تا با وابستگی به دولت به عنوان کانون توزیع‌کننده رانت و امتیازهای متنوع، رانت و منفعت بالاتری را کسب نمایند و از فعالیت‌های تولیدی که بازدهی نسبی کمتری خواهند داشت، خارج گردند.
بنابراین از این مباحث استنباط میگردد که تامین هدف ارتقای فضای کسب‌وکار اقتصادی در سطح کلان یک پیش‌شرط و مقدمه ضروری برای تامین هدف ارتقای کارآیی در سطح خرد و بنگاه‌های اقتصادی است؛ و تا این هدف تامین نگردد واگذاری صرف مالکیت بنگاه‌ها و شرکت‌های دولتی، نمی‌تواند هدف افزایش کارآیی این بنگاه‌ها و شرکت‌ها را تامین نماید.
به‌علاوه نتیجه دیگر اینکه، ارتقای فضای کسب‌وکار اقتصادی در سطح کلان مستلزم بازتعریف نقش و وظیفه دولت در عرصه بازارهای کالا و خدمات، بازار پول و سرمایه و تجارت خارجی در جهت آزادسازی اقتصادی و حاکم شدن مکانیسم قیمت‌ها تحت‌نظام بازار است. تنها در صورت حرکت به سوی آزادسازی اقتصادی و حاکم شدن نظام بازار در اقتصاد کشور است که می‌توان به رونق و ارتقای فضای کسب‌وکار اقتصادی در سطح کلان دست یافت.
تامین هدف ارتقای کارآیی شرکت‌ها و بنگاه‌های دولتی:
همانطور که روشن شد، بدون تامین هدف ارتقای فضای کسب‌وکار در سطح کلان، نمی‌توان به تامین هدف ارتقای کارآیی در سطح خرد، نه در بنگاه‌های دولتی و نه در بنگاه‌های خصوصی دست یافت. اما به فرض برقراری یک فضای کسب‌وکار مناسب در سطح کلان، آنگاه بنگاه‌هایی با مالکیت و مدیریت دولتی، باز هم از تامین هدف کارآیی باز می‌مانند، در حالی که بنگاه‌های خصوصی این هدف را در راستای تامین منافع خود و رفتار حداکثرسازی سود، تامین می‌کنند. سوال این است که مشکل بنگاه‌های دولتی در تامین کارآیی چیست و چگونه می‌توان این مشکل را حل نمود؟
یک دیدگاه این است که مشکل اساسی مالکیت بنگاه‌های دولتی است، لذا راه‌حل آن واگذاری مالکیت بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی، به هر نحو و با حداکثر سرعت ممکن است. دیدگاه دیگر بر این عقیده است که مشکل اساسی در مدیریت بنگاه‌های دولتی است. پاسخ ما منطبق بر دیدگاه دوم است؛ بله مشکل اساسی نحوه مدیریت بنگاه‌ها و شرکت‌های دولتی است. مدیریت دولتی یک بنگاه اقتصادی، هزینه‌محور است؛ در واقع مدیری که بتواند بیشترین بودجه ممکن را از دولت جذب نماید و بنابراین هزینه بیشتری نماید، می‌تواند به مقدار تولید بیشتر افتخار نماید! در حالی که مساله کارآیی در این سیستم مدیریتی، چندان اهمیتی ندارد و در نتیجه سیستم مدیریت دولتی به افزایش هزینه‌ها بدون تامین هدف کارآیی منتهی میگردد. بله، رمز موفقیت مدیران دولتی در رابطه آنان با سیاستمداران و در نتیجه میزان بودجه‌ای که می‌توانند از بودجه دولت جلب نمایند، نهفته است. هر مدیر دولتی که با سیاستمداران رابطه بهتری دارد، بودجه بیشتری جلب نموده، هزینه بیشتری انجام داده و تولید بیشتر و متنوع‌تری را در کارنامه خود به ثبت می‌رساند و مدال افتخار خواهد گرفت!؛ نیازی به ارائه مثال نیست، نمونه‌های آن در اقتصاد کشور، به وفور یافت می‌شود!.
اگر به این توافق عام برسیم که مشکل اصلی در سیستم مدیریت دولتی بنگاه‌های دولتی است، آنگاه سوال این است که چگونه می‌توان این مشکل را برطرف نمود؟ در این مورد عموما بر این نکته تاکید دارند که نوع سیستم مدیریت با نوع مالکیت دارای رابطه‌ای ناگسستنی است؛ بدین معنی که اگر مالکیت بنگاهی، خصوصی باشد، آنگاه مدیریت خصوصی که حداکثرسازنده سود می‌باشد بر آن حاکم خواهد بود و در نتیجه کارآیی تامین خواهد شد، در حالی که اگر مالکیت بنگاهی، دولتی باشد، آنگاه مدیریت دولتی که حداکثرکننده بودجه و هزینه است بر آن حاکم خواهد شد و در نتیجه کارآیی از دست خواهد رفت.
اگر این استدلال درست باشد، آنگاه راه‌حل مشخص میگردد: راه اصلاح مدیریت بنگاه‌های دولتی، از مسیر تغییر مالکیت آنها به بخش خصوصی می‌گذرد. با واگذاری مالکیت بنگاه‌های دولتی، رفتار حداکثرسازی سود بر مدیران آن حاکم میگردد و در نتیجه کارآیی تامین میگردد.
اما مساله اینجا است که میان دنیای‌تر و تمیز نظری و دنیای واقعی و عملی که ما در آن زندگی می‌کنیم، فاصله زیادی است. تجربه عملی واگذاری شرکت‌های دولتی در ایران چه از طریق بازار سهام و چه از طریق روش‌هایی مانند سهام عدالت، نشان داده است که با وجود واگذاری بخشی از مالکیت بنگاه‌های دولتی، به اهداف مورد انتظار از خصوصی‌سازی هرگز تامین نگردیده است.
این ناکامی علاوه‌بر اینکه نتیجه عدم‌برقراری شرط فضای کسب‌وکار مناسب در سطح کلان اقتصادی می‌باشد، نتیجه عدم‌تغییر و تحول سیستم مدیریت آنها می‌باشد. بله، تجربه عملی ما در اقتصاد ایران حاکی از آن است که واگذاری مالکیت، منتج به تغییر مدیریت و تامین کارآیی نگردیده است.
از نظر ما نوع سیستم مدیریت پیوندی ناگسستنی با نوع مالکیت ندارد. نکته اساسی بحث ما این است که می‌توان با ایجاد شرایط ویژه‌ای، مدیریت خصوصی را به شرکت‌های با مالکیت دولتی پیوند داد و در نتیجه در عین مالکیت دولتی، کارآیی حاصل از مدیریت خصوصی را تامین نمود.
اگر بتوان چنین رویکردی را عملی ساخت، آنگاه بهینه این است که فرآیند خصوصی‌سازی در اقتصاد ایران را از تغییر مالکیت به سوی تغییر مدیریت هدایت نمود. این امر به خصوص با توجه به مشکلات و هزینه‌های بالای واگذاری مالکیت در شرایط فعلی از یک طرف و ظرفیت پایین بخش خصوصی از لحاظ توانایی مالی، از مزیتی دوچندان برخوردار است.
اکنون سوال این است که راه تغییر مدیریت بنگاه‌های دولتی از سیستم مدیریت دولتی به سیستم مدیریت خصوصی در عین حفظ مالکیت دولتی چیست؟ اعمال و اجرای مدیریت خصوصی بر بنگاه‌های دولتی نیازمند بازتعریف رابطه دولت با شرکت‌های دولتی به نحوی است که مدیریت خصوصی در شرکت‌های دولتی قابل‌اعمال باشد.
۱ - مهم‌ترین اصل در تحول مدیریت دولتی به خصوصی برای شرکت‌های دولتی این است که وابستگی بودجه‌ای این شرکت‌ها از بودجه دولت قطع شده و این شرکت‌ها از بودجه مستقل برخوردار گردند. قطع وابستگی بودجه‌ای شرکت‌های دولتی، در واقع مهم‌ترین عنصر تشکیل‌دهنده مدیریت دولتی را که همان حداکثرسازی بودجه و هزینه نمودن آن می‌باشد، حذف خواهد نمود.
۲ - با قطع وابستگی بودجه‌ای شرکت‌های دولتی با بودجه دولت، روابط مالی دولت با این شرکت‌ها به مساله مالیات‌ستانی دولت از این شرکت‌ها بر میگردد که مطابق با قوانینی که بر سایر شرکت‌های خصوصی اعمال میگردد، اعمال خواهد گشت.
۳ - مساله دیگر مدیریت سود و زیان شرکت‌ها است که باید به گونه‌ای باشد که منجر به ارتباط مجدد بودجه دولت با بودجه شرکت‌ها نگردد؛ بنابراین اگرچه مالکیت سود شرکت‌ها به دولت به عنوان مالک بنگاه تعلق دارد، اما دولت نباید اجازه دخل و تصرف در سود یا پوشش زیان‌های حاصله را داشته باشد. لذا مدیریت سود شرکت‌ها بر عهده مدیران بنگاه خواهد بود به نحوی که مدیران بنگاه در تخصیص آن به سرمایه‌گذاری مجدد سود حاصله یا پس‌انداز آن جهت حفظ تعادل بودجه‌ای بنگاه در دوران رکود و رونق، مختار باشند.
۴ - دولت باید از قیمت‌گذاری‌های یک جانبه برای تولیدات این شرکت‌ها خودداری نموده و قیمت‌گذاری را تا حد امکان به مکانیسم عرضه و تقاضا در بازار و تصمیم مدیران بنگاه واگذار نماید.
۵ - تحت چنین شرایطی، دولت، مدیریت بنگاه‌ها و شرکت‌های دولتی را در چارچوب قراردادهایی به متقاضیان واجد شرایط بخش خصوصی جهت مدیریت شرکت واگذار نموده و به عنوان مالک بنگاه بر مدیریت شرکت نظارت نموده و از مدیران بازخواست خواهد نمود. به نظر می‌رسد که با اعمال چنین رویکردی می‌توان انتظار داشت تا با تغییر مدیریت بنگاه‌های دولتی از سیستم مدیریت دولتی به مدیریت خصوصی، کارآیی این بنگاه‌ها در عین حفظ مالکیت دولتی ارتقا یابد و دولت به اهداف اصلی که از خصوصی‌سازی به روش واگذاری مالکیت انتظار دارد، با هزینه‌های سیاسی و اجتماعی پایین‌تر و کارآیی بالاتری دست یابد.
روشن است که چنین مسیر تحولی، از یک طرف می‌تواند با سرعت بیشتری پیش رود و از طرف دیگر فرصت لازم را برای واگذاری مالکیت بنگاه‌های دولتی به صورت مرحله‌ای و تدریجی فراهم نماید. بنابراین راه‌حل پیشنهادی ما به طور مشخص، تغییر مسیر فرآیند خصوصی‌سازی از تحول مالکیت دولتی به مالکیت خصوصی به تحول مدیریت دولتی به مدیریت خصوصی است.
Zamanzadeh.blogfa.com
ارسال نظر