گفتاری در باب اقتصاد سیاسی نفت
فرجام دولت نفتی
بخش اول
پس از چاپ سلسله مقالاتی در روزنامه دنیای‌اقتصاد که راهکار توزیع مستقیم درآمدهای نفتی را پیشنهاد کرده بود، این مقاله در پاسخ به آن سلسله مقالات، در ۴ قسمت تقدیم خوانندگان محترم می‌گردد. شایان ذکر است نویسنده در این سلسله مقالات از صندوق ذخیره ارزی با مدلی جدید دفاع خواهد کرد.
حمید زمان‌زاده
بخش اول
پس از چاپ سلسله مقالاتی در روزنامه دنیای‌اقتصاد که راهکار توزیع مستقیم درآمدهای نفتی را پیشنهاد کرده بود، این مقاله در پاسخ به آن سلسله مقالات، در ۴ قسمت تقدیم خوانندگان محترم می‌گردد. شایان ذکر است نویسنده در این سلسله مقالات از صندوق ذخیره ارزی با مدلی جدید دفاع خواهد کرد. نفت و درآمدهای نفتی، در طول دهه‌های گذشته جایگاه بسیار مهمی را در اقتصاد و سیاست ایران به خود اختصاص داده است. از یک طرف اقتصاد ایران به نحو گسترده‌ای به درآمدهای نفتی وابسته شده است و این وابستگی به خصوص با توجه به پایان‌پذیری ذخایر نفتی، در بلندمدت برای امنیت ملی و منافع کل نظام یک تهدید بالقوه است؛ از طرف دیگر جدای از بحث وابستگی، اگر نفت و درآمدهای نفتی به نحو بهینه مدیریت نشود می‌تواند به جای یک فرصت، به یک تهدید جدی برای ثبات، رشد و توسعه اقتصادی کشور تبدیل گردد و در کارکرد بهینه اقتصاد کشور ایجاد اختلال نماید. در اقتصاد ایران، رشد اقتصادی پایین، نرخ بیکاری بالا، تورم مزمن و پایدار و عملکرد ناموفق حساب ذخیره ارزی به عنوان راهکار مدیریت درآمدهای نفتی، حاکی از آن است که مدیریت درآمدهای نفتی در ایران تاکنون در جهت دستیابی به اهداف کوتاه مدت و بلندمدت تعیین شده در برنامه‌های پنچ ساله توسعه، استراتژی توسعه صنعتی و به ویژه سند چشم انداز بیست ساله کشور چندان مطلوب نبوده است. از آنجا که در طول دهه‌های گذشته نتایج تزریق بیش از هفتصد میلیارد دلار درآمد نفتی به اقتصاد کشور، نه تنها در اعمال سیاست‌های تثبیت اقتصادی و کمک به فرآیند رشد و توسعه اقتصادی چندان مطلوب و رضایت بخش نبوده است، بلکه موجب وابستگی بیش از پیش کشور به درآمدهای نفتی گشته است و در حال حاضر موضوع استفاده بهینه درآمدهای نفتی به یکی از مباحث مهم ملی چه در سطح دولت و چه در محافل دانشگاهی تبدیل شده است و به خصوص با توجه به سند چشم انداز بیست ساله کشور، تدوین راهبردی جهت مدیریت بهینه درآمدهای نفتی و نوسانات آن در راستای تثبیت، رشد و توسعه پایدار کشور، بیش از پیش ضرورت یافته است. در این مقاله که در چند بخش ارائه می‌گردد، ما ابتدا به مساله شناخت نظری و کلی در مورد اثرات درآمدهای نفتی، مکانیسم اثرگذاری و کانال‌های اثرگذاری آن بر اقتصاد کشورهای صادرکننده و به طور خاص ایران خواهیم پرداخت. در این سطح تحلیل اثرات درآمدهای نفتی بر ساختار اقتصادی کشورهای دارای منابع نفتی غنی در بلندمدت و تحلیل مسیرها و کانال‌های اثرگذاری درآمدهای نفتی بر عملکرد اقتصادی در کوتاه‌مدت مورد بررسی قرار خواهد گرفت. در نهایت و بر مبنای شناخت مساله مورد بررسی و آسیب‌شناسی مدیریت درآمدهای نفتی در ایران به ارائه راهبردی برای مدیریت بهینه درآمدهای نفتی در کشور خواهیم پرداخت.
بخش اول: تعامل رانت نفت با ساختار اقتصاد سیاسی کشورهای نفت‌خیز و ایجاد و بسط دولت رانتی:
آیا نفت برای کشور دارنده آن، یک نفرین است یا موهبت؛ نفت طلای سیاه است یا بلای سیاه؟! شاید خیلی‌ها با قاطعیت حکم کنند که نفت برای کشور دارنده آن موهبتی است بزرگ!؛ لکن برای بسیاری از ما که در ایران به عنوان یک کشور نفت‌خیز زندگی می‌کنیم، در ارائه چنین پاسخی تردید نماییم!. بر اساس منطق ساده عقل سلیم که معتقد است اگرچه با پول نمی‌توان خوشبختی و شادکامی را خرید، اما پول وسیله خوبی برای پرداخت می‌باشد، درآمدهای عظیم ناشی از منابع طبیعی مانند نفت، باید موجب ایجاد ثروت برای اقتصاد یک کشور شده، فرآیند اقتصادی را بهبود بخشیده و فقر را کاهش دهد؛ بعضی نظریات منسوخ اقتصاد توسعه نیز چنین نتیجه‌‌گیری را تایید می‌کنند. اما برای سال‌هاست که شواهد خلاف این امر را نشان می‌دهد. تعداد زیادی از کشورهای دارای منابع طبیعی غنی، عملکرد ضعیف‌تری نسبت به کشورهای فقیر از لحاظ منابع طبیعی، در زمینه فرآیند رشد و توسعه اقتصادی و کاهش فقر داشته‌اند.
بحث تحلیل مکانیزم تعامل رانت نفت با ساختار اقتصاد سیاسی یک کشور نفت‌خیز را با یک سوال آغاز می‌نماییم: فرض کنید که یک منبع نفتی بسیار با ارزش به طور ناگهانی در سوییس و افغانستان کشف شود؛ اثرات و نتایج اقتصادی این پدیده در دو کشور چه خواهد بود؟ ثروت جدید برای این کشورها بدل به یک نفرین خواهد شد یا یک موهبت؟ آیا اساسا تفاوتی بنیادین میان تغییر مسیر رشد و توسعه اقتصادی دو کشور سوییس و افغانستان در بلندمدت، پس از کشف یک منبع نفتی با ارزش، مورد انتظار است؟
احتمالا توافقی عام وجود دارد که کشوری مانند سوییس از این ثروت جدید بهره بیشتر و زیان‌های کمتری خواهد دید تا کشوری مانند افغانستان، و این ثروت جدید احتمالا در سوییس به یک موهبت و در کشور افغانستان به یک نفرین نزدیک‌تر خواهد بود. این پاسخ ابتدایی و واکنش اولیه نسبت به این موضوع، در واقع بیانگر این امر می‌باشد که اساسا منابع نفتی و رانت حاصل از آن به خودی خود نمی‌تواند یک نفرین یا موهبت تلقی گردد؛ بنابراین سوال اساسی این است که مبانی بنیادی تعیین‌کننده این امر که رانت حاصل از منابع نفتی در یک اقتصاد به نفرین منتج خواهد شد یا موهبت، چیست؟ چه چیز تغییر و تحولات مسیر رشد و توسعه اقتصادی یک کشور نفت‌خیز را تعیین مینماید؟ رانت حاصل از منابع نفتی، تخصیص منابع، ساختار نظام تولید و ساختار توزیع درآمد و ثروت را چگونه تغییر می‌دهد؟
اگر تحلیل‌های صرف اقتصادی جهت تبیین اثرات رانت حاصل از منابع طبیعی مانند تحلیل‌های مبتنی بر نوسانات قیمت‌های نفت و به تبع آن درآمدهای نفتی یا تحلیل‌های مبتنی بر بیماری هلندی را مبنا قرار دهیم، آنگاه در تحلیل نحوه اثرگذاری این درآمدها بر اقتصاد تفاوتی نمی‌کند که چنین درآمدهایی وارد چه کشوری، در چه زمانی و تحت چه شرایط نهادی- ساختاری و ساختار می‌گردند؛ به عبارت روشن‌تر اگر قرار بر این باشد که رانت حاصل از منابع نفتی به لحاظ نظری و به طور کلی و عمومی منجر به بیماری هلندی یا به طور کلی نفرین منابع گردد، این امر در نهایت چه در سوییس، چه در افغانستان یا هر کشور دیگری به وقوع خواهد پیوست.
اما آنچه به نظر می‌رسد در رشد اقتصادی مهم باشد، فراوانی منابع طبیعی به خودی خود نبوده، بلکه در عوض کیفیت مدیریت آنها و کیفیت مدیریت اقتصادی و کیفیت نهادها در حالت کلی می‌باشد.
واقعیت این است که درآمدهای نفتی به طور مستقیم و به نحو بی‌واسطه وارد زیرنظام اقتصادی نمی‌گردد، بلکه تحت یک چارچوب نهادی- ساختاری راه خود را به درون زیرنظام اقتصادی می‌یابد؛ این دقیقا همان مبنای اساسی است که در این مقاله مورد تاکید و در کانون تحلیل قرار می‌گیرد؛ در واقع برای تحلیل صحیح از اثر درآمدهای نفتی بر اقتصاد یک کشور نفت‌خیز ما وارد تحلیل نظری اقتصاد سیاسی می‌شویم.
تاکید ما بر نقش نهادها به عنوان قواعد بازی اجتماعی است. بستر نهادی به مثابه قواعد بازی اجتماعی، عامل اصلی تعیین‌کننده ساختار حقوق مالکیت، ساختار توزیع ثروت، درآمد و رانت در یک کشور است. در هر لحظه از زمان، با بستر نهادی مواجه هستیم که طی یک فرآیند زمانی و در تعاملات پیشین با کنش‌های انسانی در سطح سازمانی شکل گرفته است. بستر نهادی و ساختار سازماندهی به همراه هم از یک طرف تعیین‌کننده اصلی فرصت‌های قابل بهره‌برداری در جامعه توسط کنشگران می‌باشند و از طرف دیگر محدودکننده و جهت‌دهنده کنش‌های انسانی هستند. انسان‌ها در چنین چارچوبی به روابط میان خود سامان می‌بخشند و اقدام به تشکیل سازمان‌هایی جهت بهره برداری از فرصت‌های قابل بهره برداری در جامعه می‌نمایند.
درک این نکته دارای اهمیتی بنیادین است که کنش‌های انسانی در سطح سازمانی به نحو متقابلی با نهادها و ساختارهای نظام سیاسی- اجتماعی در تعامل است. در سیر فرآیند تاریخی بستر نهادی و ساختار سازماندهی که عینیت یافته است، جهت‌دهنده و تعیین‌کننده کنش‌های انسانی در سطح سازمانی است و از طرف دیگر همین کنش‌های انسانی در سطح سازمانی در جهت بهره‌برداری از فرصت‌های قابل بهره‌برداری در جامعه، تعیین‌کننده تغییر و تطور بستر نهادی و ساختار سازماندهی در سیر تاریخی و در یک فرآیند تدریجی است؛ در واقع تعامل‌های پیشین کنش-ساختار، میراث نهادی- ساختاری خلق مینماید که کنش‌های انسانی را در ادامه مسیر محدود و تعیین خواهد کرد؛ این فرآیند را می‌توان به عنوان وابستگی به مسیر طی شده تلقی نمود.
در واقع این ویژگی‌های سطوح بستر نهادی و ساختار سازماندهی موجود در یک نظام اجتماعی و تعامل پویای میان سطوح نهادی- ساختاری و رانت حاصل از منابع نفتی است که به طور بنیادی نحوه ورود رانت حاصل از منابع نفتی به زیر نظام اقتصادی و مسیرهای راهیابی، گردش و اثرگذاری آن بر سطوح سازمانی، نحوه تخصیص منابع و توزیع درآمد و ثروت و نیز تغییرات مسیر رشد و توسعه اقتصادی را تعیین مینماید.
جهت تحلیل مکانیسم اثرگذاری رانت منابع نفتی در بلندمدت باید به تحلیل دو مساله بپردازیم. اول اینکه تعامل پویای میان چارچوب نهادی- ساختاری و رانت منابع نفتی طی یک فرآیند زمانی و در بلندمدت، تا چه حد موجب تغییر و تحول چارچوب نهادی- ساختاری خواهد گردید و جهت این تحول چگونه است؟ دوم اینکه در نهایت رانت منابع نفتی، نحوه تخصیص منابع و توزیع درآمد و ثروت و نیز مسیر رشد و توسعه اقتصادی را تحت چارچوب نهادی- ساختاری در بلند مدت، چگونه تغییر خواهد داد؟
تحت چارچوب نهادی- ساختاری موجود در یک کشور، فرصت‌های بالقوه کسب منفعت توسط فعالان سیاسی و اقتصادی در سطح سازمانی تعیین گردیده و به تبع آن نحوه تخصیص منابع و توزیع درآمد، ثروت و رانت تعیین می‌گردد؛ بنابراین سوال اساسی این است که ورود رانت عظیم و جدید منابع نفتی، فرصت‌های بالقوه کسب منفعت توسط فعالان سیاسی و اقتصادی در سطح سازمانی را به طور نسبی، چگونه تغییر خواهد داد؟ آیا تغییر فرصت‌های نسبی کسب منفعت در سطح سازمانی در پی ورود رانت منابع نفتی، فعالان سیاسی و اقتصادی را به سوی تلاش برای تغییر چارچوب نهادی- ساختاری جهت کسب منفعت بیشتر از منبع جدید رانت سوق خواهد داد و بنابراین شاهد تغییر و تحول گسترده نهادی- ساختاری خواهیم بود یا چارچوب نهادی- ساختاری موجود با حفظ وضعیت خود و مقاومت در برابر تلاش‌های رانت‌جویانه فعالان سیاسی و اقتصادی و با کمترین تغییر به تخصیص و توزیع رانت منابع نفتی خواهد پرداخت؟
مساله مهم از یک طرف موضوع پایداری، بلوغ و میزان استقراریافتگی مجموعه نهادی و ساختار سازماندهی است و از طرف دیگر موضوع کارآیی چارچوب نهادی در جهت تشویق فعالیت‌های مولد و تحریک رشد اقتصادی یا عدم کارآیی آن در چنین راستایی می‌باشد؛ به نحوی که میزان پایداری، بلوغ و استقراریافتگی مجموعه نهادی و ساختار سازماندهی و میزان کارآیی آن در تشویق فعالیت‌های مولد، نقشی تعیین‌کننده در تعامل پویای میان چارچوب نهادی- ساختاری و رانت حاصل از منابع نفتی و در نهایت نحوه اثرگذاری رانت نفت بر زیرنظام اقتصادی دارد.
هرچه چارچوب نهادی- ساختاری یک نظام اجتماعی در یک فرآیند تاریخی به سطح پایداری، بلوغ و استقراریافتگی بالاتری دست یافته باشد، میزان تاثیرپذیری سطوح نهادی و ساختاری از رانت عظیم و جدید منابع نفتی کمتر بوده و چارچوب نهادی- ساختاری به نحو از پیش‌تعیین‌شده، رانت نفت را به سمت زیرنظام اقتصادی و سطوح سازمانی هدایت نموده و نحوه تخصیص و توزیع رانت نفتی را تعیین خواهد کرد. تحت چنین شرایطی، تلاش فعالان اقتصادی در سطح سازمانی جهت بهره‌برداری از فرصت‌های بالقوه کسب منفعت از منبع جدید رانت، به دلیل پایداری، بلوغ و استقراریافتگی چارچوب نهادی- ساختاری، نمی‌تواند قواعد و ساختار بازی را دستخوش تغییر و تحول جدی نماید؛ در نتیجه در تعامل میان چارچوب نهادی- ساختاری و رانت حاصل از منابع نفتی، چارچوب موجود نهادی- ساختاری بدل به عامل مسلط و تعیین‌کننده در تبدیل رانت منابع نفتی به نفرین یا موهبت در یک کشور خواهد گردید.
در چنین شرایطی میزان کارآیی چارچوب نهادی- ساختاری پایدار و استقراریافته، عامل کلیدی در تعیین میزان بهره‌مندی یک کشور از رانت منابع نفتی خواهد بود؛ به طوری که یک چارچوب نهادی- ساختاری بالغ و نسبتا کارآ، منجر به تبدیل رانت منابع نفتی به موهبت گردیده و یک چارچوب نهادی- ساختاری بالغ و نسبتا ناکارآ، منجر به تبدیل رانت منابع نفتی به یک نفرین خواهد گشت.اما اگر چارچوب نهادی- ساختاری یک نظام اجتماعی ناپایدار، نوپا و درحال استقرار و شکل‌گیری باشد، میزان تاثیرپذیری سطوح نهادی و ساختاری از رانت عظیم و جدید منابع نفتی بسیار بیشتر خواهد بود. در چنین شرایطی، تلاش فعالان اقتصادی در سطح سازمانی جهت بهره‌برداری از فرصت‌های بالقوه کسب منفعت از منبع جدید رانت، به دلیل نوپایی و عدم استقراریافتگی چارچوب نهادی- ساختاری موجب می‌گردد قواعد و ساختار بازی در جهت تامین منافع عوامل سیاسی و اقتصادی رانت‌جو، دستخوش تغییر و تحول جدی گشته و در نتیجه چارچوب نهادی- ساختاری طی فرآیند زمانی به سمت ناکارآیی و تشویق بیشتر فعالیت‌های رانت‌جویی نامولد نسبت به فعالیت‌های اقتصادی مولد سوق یابد. در نتیجه در تعامل پویای میان چارچوب نهادی- ساختاری و رانت حاصل از منابع نفتی، در صورت وجود چارچوب نهادی- ساختاری نوپا و استقرارنایافته، رانت نفت از طریق تضعیف کیفیت و کارآیی چارچوب نهادی- ساختاری، هزینه‌های گسترده‌تری را بر اقتصاد تحمیل خواهد نمود و وقوع پدیده نفرین منابع را بسیار محتمل خواهد ساخت.
بر اساس مباحث مطرح شده، روشن می‌گردد که مساله زمان ورود رانت حاصل از منابع نفتی به یک کشور از این جهت که موقعیت و شرایط ابتدایی چارچوب نهادی- ساختاری هنگام ورود رانت نفت به آن کشور چگونه است، اهمیت می‌یابد. این اهمیت از دو جهت است؛ اول از جهت میزان پایداری، بلوغ و استقراریافتگی چارچوب نهادی- ساختاری موجود، و دوم از جهت میزان کارآیی آن در جهت تشویق فعالیت‌های مولد اقتصادی، نسبت به فعالیت‌های غیرمولد و تحریک رشد و توسعه اقتصادی است.
به بیان گیلفاسون، نروژ به عنوان دومین صادرکننده بزرگ نفت خام، تاکنون هیچ علامت روشنی از نفرین منابع را ظاهر نساخته است. یکی از فاکتورهایی که نروژ را از کشورهای عضو اوپک جدا می‌کند، مساله زمان ورود درآمدهای نفتی به اقتصاد می‌باشد. نروژ در زمانی که نفت در دهه هفتاد کشف شد، یک کشور توسعه یافته بود، نهادهای اجتماعی نروژ بالغ و سیستم مالی نسبتا گسترش یافته بود، اگر چه کاملا آزاد نبود (گیلفاسون،۲۰۰۱).
اولین مساله مهم هنگام مواجه رانت حاصل از منابع نفت با چارچوب نهادی- ساختاری، مساله مالکیت منابع نفت و رانت حاصل از آن است؛ بستر نهادی موجود تعیین مینماید که رانت حاصل از منابع نفتی به چه کسی تعلق دارد؛ اینکه مالکیت درآمدهای منابع نفتی در اختیار سازمان حکومتی باشد یا در اختیار مردم، قطعا مسیرهای رشد و توسعه متفاوتی را برای زیرنظام اقتصادی به دنبال خواهد داشت. تقریبا در تمام کشورها به جز چند استثنا، مالکیت منابع نفتی و درآمدهای آن در اختیار دولت بوده است. اگر مالکیت منابع نفتی و رانت حاصل از آن در اختیار سازمان حکومتی باشد، آنگاه درآمدهای نفتی از مسیر بستر نهادی و سازمان حکومت راه خود را به درون زیرنظام اقتصادی می‌یابد، بنابراین سازمان حکومتی نقشی تعیین‌کننده در تخصیص و توزیع رانت حاصل از نفت و در نتیجه مکانیسم اثرگذاری درآمدهای نفتی بر زیر نظام اقتصادی خواهد داشت؛ بر این اساس بررسی ساختار حکومت و نظام بوروکراتیک آن و نحوه تعامل آن با بستر نهادی و نیز تعامل آن با رانت نفت، به عنصر کلیدی تحلیل این امر تحت چارچوب نظری نهادی- ساختاری تبدیل خواهد شد.
ساختار حکومت در واقع مهمترین و تعیین‌کننده‌ترین سازمان در یک نظام سیاسی- اجتماعی است. کنش‌های عوامل سیاسی و بوروکراتیک در درون ساختار حکومت، نه تنها نقشی تعیین‌کننده در تدوین مجموعه نهادی رسمی و تحولات آن دارد، بلکه عامل مهمی در تعیین سطوح ساختاری و سازمانی جامعه است. کلید شناخت حکومت از یک طرف عبارت است از اختیار و توانایی بالقوه در اعمال خشونت به صورت مشروع جهت کنترل و بکارگیری منابع و از طرف دیگر نوع و نحوه تامین منابع درآمدی حکومت.
دولت تحت چارچوب نظری نهادی- ساختاری، به لحاظ نظری دیگر به عنوان یک دولت رفاه (در چارچوب نظریه اقتصادی نئوکلاسیک) شناخته نمی‌شود. دولت نه تنها عقل کل، بلکه حتی بی طرف نیز نیست؛ زمامداران حکومت و کارگزاران آن دارای منافع مربوط به خود هستند؛ دولت دارای توان اطلاعاتی و پردازش اطلاعات محدود و ناقص و نیز توان اجرایی محدود است؛ بوروکراسی وجه فائقه سازمان دولت است و این سازمان به شدت بوروکراتیک مسائل خاص خود را دارد. گروه‌های ذی‌نفع، سازمان‌های سیاسی چون احزاب و طبقات اجتماعی به مثابه اهرم‌های فشاری بر دولت عمل می‌کنند تا منافع خود را تامین نمایند. در واقع دولت‌ها نه تنها می‌توانند در جهت رشد و توسعه اقتصادی ناکارآ و نارسا باشند، بلکه عموما در کشورهای توسعه نیافته و در حال توسعه چنین هستند.
ساختار حکومت نقشی تعیین‌کننده در اجرای چارچوب نهادی دارد؛ اثر عملی نهادها به مثابه قواعد بازی هنگامی در جامعه ظاهر می‌گردد، که چارچوب نهادی به نحو مطلوبی اجرا گردد؛ قاعده بازی هنگامی که نه تنها ضمانت اجرایی نداشته باشد، بلکه در جریان بازی نیز به نحوی مناسب اعمال نگردد، عملا تاثیری در جریان بازی نخواهد داشت. ساختار حکومت و قوای اجرایی، قضایی و انتظامی آن وظیفه نظارت و ضمانت اجرایی چارچوب نهادی و به طور مشخص نهادهای رسمی را بر عهده دارد. بنابراین نقش ساختار حکومت در اجرای چارچوب نهادی، در عملکرد اقتصادی بسیار مهم است.
سوال این است که تعامل رانت نفت با ساختار حکومت در چه مسیری قرار خواهد گرفت و به چه نتایجی ختم خواهد شد؟ آیا ساختار حکومت تحت ساختارهای موجود خود به هدایت، تخصیص و توزیع رانت نفت در زیرنظام اقتصادی خواهد پرداخت یا اینکه ساختار سازمانی حکومت و نظام بوروکراتیک آن در این فرآیند دستخوش تغییر و تحولاتی خواهد گردید و این تغییر و تحولات منجر به هدایت، تخصیص و توزیع ناکارآی رانت نفت خواهد گردید؟ در بسیاری از کشورهای دارای منابع غنی نفت، حکومتها در مدیریت بهینه رانت نفت و اقدام همه‌جانبه جهت تبدیل آن به سرمایه ارزشمند برای رشد و توسعه اقتصادی، دچار شکست گردیده و موجب بروز پدیده نفرین منابع با شدت و ضعف متفاوت گردیده‌اند.
در واقع شکست حکومتها در مدیریت بهینه رانت حاصل از منابع طبیعی مانند نفت و استفاده از آن در راستای رشد و توسعه اقتصادی، به معمای اساسی در ادبیات نفرین منابع تبدیل شده است (راس،۱۹۹۹).بر مبنای مباحث پیشین، زمان ورود رانت نفت به یک کشور، مساله‌ای بسیار مهم در چگونگی تاثیرپذیری سازمان حکومت و شدت این تاثیرپذیری خواهد بود. تحت چارچوب نظری نهادی- ساختاری، اینکه ساختار سازمانی حکومت تا چه حد تحت تاثیر رانت منابع نفتی قرار گرفته و دچار تغییر و تحول می‌گردد، به شرایط موجود چارچوب نهادی- ساختاری، به خصوص خود سازمان حکومت، هنگام ورود درآمدهای نفتی به کشور باز می‌گردد. اگر حکومت مستقر تحت چارچوب نهادی- ساختاری موجود، هنگام ورود رانت نفت، سازمانی نسبتا نهادینه شده و توانمند با نظام بوروکراتیک منسجم، قوی و کارآ در جهت تقویت رشد و توسعه باشد، آنگاه میزان تاثیرپذیری آن از رانت نفت اندک بوده و سازمان حکومت توانایی مدیریت بهینه درآمدهای نفتی و جلوگیری از بروز پدیده نفرین منابع را خواهد داشت، اما اگر حکومت مستقر تحت چارچوب نهادی- ساختاری موجود، هنگام ورود رانت نفت، سازمانی در حال استقرار و نوپا با نظام بوروکراتیک‌شکننده و ضعیف یا نسبتا ناکارآ در جهت تقویت رشد و توسعه باشد، آنگاه با ورود نفت به کشور، ساختار سازمانی حکومت نه تنها در مدیریت بهینه رانت نفت با شکست مواجه خواهد شد،
بلکه خود سازمان حکومت نیز در این فرآیند تضعیف شده و این شکست را تشدید خواهد نمود. در واقع، این مورد برای کشورهای در حال توسعه نفت‌خیز که در فرآیند مدرنیزاسیون قرار دارند، عموما مصداق دارد.
مساله مهم این است که هنگامی که رانت نفت، در فرآیند دولت‌سازی مدرن (زمانی که حکومت نوپا و نظام بوروکراتیک آن ضعیف، شکننده و در حال شکل‌گیری است) - موضوعی که برای بسیاری از کشورهای در حال توسعه نفت‌خیز صادق است - وارد اقتصاد می‌گردد، زمینه برای تبدیل دولت در چارچوب ساختار حکومت به یک دولت رانتی فراهم می‌گردد؛ تقویت و گسترش دولت رانتی طی یک فرآیند زمانی در تعامل متقابل دولت رانتی و بستر نهادی صورت می‌گیرد و به تدریج کل چارچوب ساختار- ساختاری و ساختار اقتصاد سیاسی را دستخوش دگرگونی و تحول در راستایی مینماید که برای تقویت رشد و توسعه اقتصادی نه تنها مناسب نخواهد بود بلکه حتی می‌تواند زیانبار باشد.
اما دولت رانتی چیست و چگونه شکل‌گرفته و گسترش می‌یابد؟ دولت رانتی، دولتی است که عمده مخارج خود را بر پایه درآمدهای ناشی از رانت برونزا تامین مالی نماید؛ دولت رانتی هرچه به منابع حاصل از رانت بیشتر وابسته باشد، نیاز کمتری به اخذ مالیات از فعالیت‌های تولیدی دارد و در نتیجه چندان نسبت به ایجاد فضای مناسب برای رشد تولید، حساس نیست؛ به علاوه به دلیل نیاز کمتر به مالیات ستانی، کمتر نسبت به مردم پاسخگو خواهد بود و این روند در نهایت به تضعیف جامعه مدنی و ساختار اجتماعی- فرهنگی منجر خواهد گشت.
ظرفیت دولت رانتی که از رانت نفت ارتزاق می‌کند، ضرورتا به کندی، به شکل نامتعادل و اغلب با یک توالی خاص و معمولا با هزینه‌ای سنگین بسط می‌یابد. چنین دولتی در برخی حوزه‌ها موفق به ایجاد ظرفیت‌های چشمگیر می‌شوند و در سایر حوزه‌ها شدیدا ناقص باقی می‌مانند. برای مثال چنین دولتی در جلوه بیرونی دادن به قدرت و استقرار اختیارات قانونی بر قلمرو موفق می‌شوند در حالی‌که در نهادینه ساختن اقتدار کاملا ناموفق می‌باشند؛ یا اینکه قابلیت نهادینه‌سازی اقتدار را به اثبات می‌رسانند، بدون اینکه قادر شوند تا دیوان‌سالاری‌های با کارکرد متفاوت که استقلال عمل در رابطه با جامعه مدنی دارند، بوجود آورند.
در واقع وجود منابع رانت عظیم در یک دولت رانتی، دولت را به کانون تخصیص‌دهنده و توزیع‌کننده رانت تبدیل می‌کند، آن هم دولتی که از یک طرف حوزه اختیارات قانونی خود را افزایش داده و از طرف دیگر به نحو متناقض‌گونه‌ای در همان زمان اقتدار خود را در حال تنزل می‌یابد؛ این تنزل و کاهش اقتدار دولت و به تبع آن کل سازمان حکومت در راستاهای متفاوتی رخ می‌دهد. در یک راستا، وجود منابع عظیم رانت در اختیار دولت باعث استقلال مالی دولت از عملکرد واقعی اقتصاد داخلی می‌گردد. این استقلال مالی از عملکرد اقتصاد داخلی از دو جهت موجب تضعیف دولت می‌گردد.
از یک طرف و از آنجا که دولت برای تامین مالی مخارج خود به دلیل وجود منابع رانت برونزا احساس نگرانی نمی‌کند، جهت به وجود آوردن نهادهای کارآ و ساختار سازمانی با زیرساخت قانونی کارآ و دقیق و نیز نظام بوروکراتیک متمرکز، قوی و منسجم جهت مالیات‌ستانی از اقتصاد داخلی حساسیتی نخواهد داشت و در نتیجه موجب ضعف سیستم بوروکراتیک و نظام تصمیم‌گیری آن خواهد گشت. در واقع منابع درآمدی دولت، نحوه جمع‌آوری این درآمدها و نحوه استفاده از آنها، عاملی مهم در تعیین ماهیت دولت و کارآیی نظام بوروکراتیک آن خواهد بود. از طرف دیگر استقلال مالی دولت از عملکرد اقتصاد داخلی موجب می‌گردد تا دولت نسبت به تقویت امر تولید و روند رشد و توسعه اقتصادی و در نتیجه ایجاد پایه مالیاتی گسترده‌تر، حساسیت کمتری داشته باشد. دولتی که برای تامین مالی خود نیاز به مالیات‌ستانی از اقتصاد داخلی دارد، قطعا نگرانی بیشتری نسبت به عملکرد و میزان تولید اقتصادی دارد، تا دولتی که عمده منابع مالی خود را از منابع رانت برونزا به دست می‌آورد. این نیاز به مالیات‌ستانی، دولت و نظام بوروکراتیک آن را به این سمت هدایت خواهد نمود تا با ایجاد زمینه نهادی- ساختاری کارآ جهت تشویق فعالیت‌های تولیدی، پایه مالیاتی خود را گسترش داده و هزینه‌های خود را بدین صورت تامین مالی نماید.
در راستای دیگر وجود منابع رانت عظیم در یک دولت رانتی و تبدیل دولت به کانون تخصیص‌دهنده و توزیع‌کننده رانت، دولت را به هدف اصلی و اولیه عوامل رانت جو تبدیل مینماید و در نتیجه عقلانیت اقتصادی را نمی‌توان به آسانی از عقلانیت سیاسی جدا کرد؛ به علاوه سرنوشت عرصه سیاست - چه اقتدارگرا باشد و چه دموکراتیک - تقریبا رابطه تنگاتنگی با عملکرد اقتصادی پیدا می‌کند.
رانت‌جویی عبارت است از تلاش‌های قانونی (لابی‌گری) و غیرقانونی (رشوه‌دهی) فعالان سیاسی و اقتصادی جهت کسب رانت. تلاش عوامل رانت‌جو جهت بهره‌برداری از فرصت‌های بالقوه کسب منفعت از دولت به عنوان منبع عظیم رانت، موجب نفوذ گسترده آنان به انحای متفاوت در دولت و تغییر قواعد بازی و ساختار سازمانی دولت در جهت تامین منافع عوامل سیاسی و اقتصادی رانت‌جو می‌گردد که در نتیجه آن اقتدار دولت بیش از پیش کاهش می‌یابد؛ در نهایت چارچوب نهادی- ساختاری طی فرآیند زمانی به سمت ناکارآیی و تشویق بیشتر فعالیت‌های رانت‌جویی نامولد نسبت به فعالیت‌های اقتصادی مولد سوق می‌یابد.
تحت چنین شرایطی دستیابی به چرخه رانت، نسبت به کارآیی تولید اهمیت بیشتری می‌یابد؛ تمایلات رانت‌جویانه و ضد تولیدی، رفتار اقتصادی را تغییر داده و تصمیم‌گیری‌ها و انتخاب‌های اقتصادی را منحرف ساخته و رفتار عوامل اقتصادی در سطح سازمانی در راستای رقابت برای کسب هرچه بیشتر رانت، شکل خواهد گرفت؛ بنابراین فعالیت‌های تولیدی از کارآیی لازم برخوردار نمی‌باشند. در واقع انگیزه برای کارآفرینی در زمینه‌های تولیدی اقتصاد تضعیف گردیده و کارآفرینان اقتصادی ترجیح می‌دهند تا با سوء استفاده از نهادهای ضعیف، رانت بالایی را کسب نمایند و از فعالیت‌های تولیدی که درآمد نسبی کمتری خواهند داشت، خارج گردند.
در راستای دیگر، وجود منابع عظیم رانت در دولت رانتی، انتظارات و تقاضای فزاینده لایه‌های متفاوت اجتماعی از دولت رانتی و تلاش دولت برای پاسخگویی به این تقاضای فزاینده، ظرفیت و اقتدار دولت را کاهش می‌دهد.
در واقع درآمدهای سرشار حاصل از رانت منابع نفتی، دولت را جهت برنامه‌ریزی برای رشد و توسعه اقتصادی تحریک مینماید و در نتیجه دولت رانتی به متولی امر توسعه تبدیل می‌گردد. دولت رانتی با دستکاری در سازوکار عرضه و تقاضا و سهیم شدن در فرآیند اقتصادی - البته با شعار تنظیم بازار و تحقق عدالت اجتماعی - زیرنظام اقتصادی را مختل مینماید. رانت عظیم حاصل از نفت و توهم قدرتی که ایجاد مینماید، می‌تواند ضعف نزدیک‌بینی را در تصمیم‌گیران سیاسی تشدید نماید. به طوری که مسیر توسعه کشورهای عمده نفتی به وسیله یک « ذهنیت نفتی » مختل می‌گردد و ثروت عظیم بادآورده منتهی به رضایتمندی رخوت‌ناک یا نزدیک‌بینانه در میان تصمیم‌گیران سیاسی گشته و در نهایت منجر به برنامه‌ریزی‌های اقتصادی اهمال‌کارانه و تنوع اقتصادی ناکافی می‌گردید. این امر منجر به گسترش فزاینده بودجه دولت و وابستگی بیش از پیش دولت به رانت نفت می‌گردد. در واقع رانت عظیم منابع در اختیار دولت منجر به انتخاب‌ها و تصمیم‌گیری‌های ناسنجیده و شتاب‌زده شده و این انتخاب‌ها سپس طی زمان تداوم می‌یابد، چرا که جاده‌ای «آسان» در اختیار سیاست‌گذاران می‌گذارد. خرج کردن برای حاکمان اصل مسلم می‌شود زیرا منابع به حد کافی در دسترس هستند و چون وظایف دشواری مثل ساختن نظام و اقتدار اداری، زمان‌بر بوده و پاداش‌های آنی اندکی فراهم می‌کند، حقیقتا خرج کردن به سازوکار ابتدایی «دولتمندی» تبدیل می‌شود؛ همچنانکه پول، دائما جایگزین اقتدار و توانایی می‌شود (کارل،۱۹۹۷).
نخبگان حاکم که رانت عظیمی را در اختیار دارند، از قدرت انحصاری در تصمیم‌گیری در مورد هزینه‌کردن و توزیع رانت برخوردارند؛ این نخبگان از این قدرت برای جلب حمایت و همکاری دیگر گروه‌ها و نخبگان جامعه استفاده نمایند. استراتژی کلی دولت رانتی جهت جلب حمایت نخبگان غیرحاکم و گروه‌های مختلف اجتماعی این است که بخشی از رانت حاصل از منابع را در راستای گسترش رفاه عمومی، توزیع نماید؛ فراهم آوردن فرصت‌های مناسب اقتصادی مانند اشتغال، اعطای قراردادهای دولتی و همچنین ایجاد زیرساخت‌های اقتصادی و خدمات عمومی مانند بهداشت و آموزش رایگان، ابزارهای دولت رانتی در راستای تامین استراتژی فوق می‌باشند.
علاوه بر این، گسترش نظام بوروکراسی دولت رانتی و دستگاه اداری آن می‌تواند راهبردی موثر برای توزیع رانت میان مردم و منبعی مهم برای اشتغال گروه‌های مختلف جامعه و ایجاد وابستگی مردم به دولت و کسب حمایت و مشروعیت از جانب آنان باشد. در واقع دریافت مقادیر هنگفت رانت توسط دولت رانتی، وجود نظام بوروکراتیک گسترده را ضروری می‌سازد تا به واسطه آن دولت نه‌تنها در راستای استراتژی توزیع موثر رانت در جامعه موفق باشد، بلکه از طریق ایجاد مناسب متعدد در دستگاه بوروکراتیک دولت و به کارگماردن اعضای گروه‌های مختلف، همکاری و حمایت آنان را جلب نماید.
در واقع دولت رانتی تلاش مینماید با توزیع بخشی از رانت به بخش‌هایی خاص از جامعه، پایگاه اجتماعی مناسبی برای خود دست و پا کند و شبکه حامیانی برای خود تشکیل دهد تا با استفاده از این حاشیه امنیت و حمایت، با بحران مشروعیت مواجه نگردد؛ با این حال این امر در بلندمدت موجب شکاف میان دولت و ملت و بروز بحران مشروعیت می‌گردد.
به علاوه رانت نفت می‌تواند بر ساختار فرهنگی و ایدئولوژیک نیز تاثیر بگذارد. از یک طرف توزیع رانت نفت توسط دولت بین مردم، منجر به حاکمیت نوعی ذهنیت نفتی در میان مردم می‌گردد که می‌توان بدون کار و تلاش به ثروت دست پیدا کرد و در نتیجه حاکمیت چنین ذهنیتی، فرهنگ کار و تلاش در جامعه را تضعیف مینماید. از طرف دیگر از آنجا که دولت قادر نیست یا نمی‌خواهد رانت نفت را به طور مساوی میان تمام مردم توزیع نماید، این امر در مخالفت با انگاره عدالت نزد مردم قرار می‌گیرد که می‌تواند مشروعیت حاکمیت را نزد مردم مخدوش نماید و هزینه‌های اجتماعی و نیز هزینه‌هایی برای اعمال حاکمیت حکومت ایجاد نماید. این امر موجب می‌گردد مداخلات یک دولت رانتی تنها منحصر به بخش اقتصادی نمانده، بلکه در زیرنظام فرهنگی- اجتماعی نیز تسری و گسترش یابد تا دولت بر اساس آن بتواند از بروز بحران مشروعیت جلوگیری نماید.
نکته دیگر اینکه عوامل رانت‌جو در یک جامعه می‌توانند علاوه بر تغییر توزیع ثروت، توزیع قدرت را نیز در جامعه تغییر دهند. معمولا عوامل رانت‌جو علاوه بر تلاشی که برای کسب این درآمد بادآورده می‌نمایند، برای نفوذ در جامعه در ابعاد متفاوت نیز تلاش می‌نمایند و عموما نیز موفق می‌شوند؛ چراکه افرادی که ثروت بیشتری دارند، از قدرت بیشتری نیز برخوردارند و به راحتی برکنار نمی‌شوند. چنین تغییراتی در ساختار فرهنگی- ایدئولوژیک می‌تواند در بلندمدت زیرنظام اقتصادی را تحت شعاع قرار دهد و در نهایت رشد و توسعه اقتصادی را مختل نماید.
ارسال نظر