گزارشی از سیاستگذاریهای مربوط به طرحهای کنترل کننده درآمدهای نفتی
آیا صندوقهای نفتی، مفید و مناسب هستند؟
شواهد در حال افزایشی از پارادوکس وفور، توسعه ناچیز اقتصادی، اجتماعی و سازمانی در ملتهایی با ذخایر طبیعی غنی و یک فهرست طولانی از کشورهای شکست خورده دارای منابع غنی، وجود دارد.
شواهد در حال افزایشی از پارادوکس وفور، توسعه ناچیز اقتصادی، اجتماعی و سازمانی در ملتهایی با ذخایر طبیعی غنی و یک فهرست طولانی از کشورهای شکست خورده دارای منابع غنی، وجود دارد.
بانک جهانی و صندوق بینالمللی پول (IMF) با شناسایی چالش عدم توسعه که در برابر کشورهای فقیر و دارای منابع نفتی و معدنی غنی وجود دارد، بطور فزایندهای به صندوق مدیریت درآمدهای ارزی، در تلاش برای ایجاد دستاوردهای توسعه گرایانه از نفت، گاز و پروژههای معدنی روی آوردهاند. این بانک و مقامات صندوق بین المللی پول ادعا میکنند که عواید حاصل از صنایع استخراجی را میتوان در سرمایهگذاریهای طرحهای اجتماعی یا در مواقع بروز تنگناهای اقتصادی برای تثبیت درآمدهای دولت استفاده کرد و بنابراین به پیشبرد توسعه اقتصادی کمک کرد.
تعداد در حال افزایشی از پروژههای بزرگ و بحث برانگیز در صنعت استخراج که توسط بانک جهانی حمایت میشوند، مدیریت صحیح منابع را بهعنوان جزء مهمیاز این پروژهها میشناسند. بهعنوان مثال، طرح مدیریت درآمدی چاد (RMP) در نتیجه مباحثات ممتد و شدیدالحنی در حمایت از خط لوله نفتی چاد - کامرون حاصل شده بود و بانک جهانی تاسیس RMP را بهعنوان یکی از شروط حمایت مالی آن به انجام رسانید. به طور مشابهی، صندوق بینالمللی پول (IMF) و بانک جهانی اعلام کردند که صندوق نفتی کشور آذربایجان بهعنوان بزرگترین منفعت برای خط لوله نفتی پیشنهاد شده باکو - تفلیس - جیحان (Baku-Tbilisi-Ceyhan) مطرح است.
آیا تشکیل صندوقهای نفتی اکسیری برای درمان پارادوکس وفور هستند؟ آیا آنها این اطمینان را میدهند که درآمدهای نفتی با شفافیت به ثبت میرسند و برای کاهش فقر و اولویتهای توسعه اجتماعی مورد استفاده قرار میگیرند؟ آیا درآمدها به طرحهای عملی که به موجب آن منافع واقعی به افراد فقیر میرسد، تبدیل میشوند؟ یا اینکه ضعفهای ساختاری در صندوقهای نفتی، اراده سیاسی ناکافی و شکست در وارد کردن درست جامعه مدنی در نشستهای ایجاد توسعه ملی، سرمایههای نفتی را از ایجاد هرگونه کمک معنیداری در توسعه باز خواهد داشت؟ این مقاله به اجمال نگاهی به برخی از صندوقهای نفتی که اخیرا در کشورهای در حال توسعه تاسیس شدهاند، میاندازد و با توجه به نقصهایی در ساختار آنها و مشکلاتی که در درست به انجام رساندن دیگر صندوقهای مدیریت درآمد در محیطهای سیاسی بازتر وجود دارند، به این پرسش میپردازد که آیا این صندوقها جهت تضمین نتایج مثبتی در ایجاد توسعه کافی خواهند بود یا خیر؟ نگاهی به مشخصههای صندوقهای نفتی در چاد، آذربایجان و قزاقستان نشان میدهند که ضعفهای ساختاری عمدهای در این صندوقها موجود است و جامعه بینالمللی، نسبت به اینکه این
صندوقها آشکارا از درآمدهای حاصل از استخراج منابع طبیعی ایجاد شده اند و بایستی بهگونهای باشند که از تاثیرات سیاسی نسبتا مصون باشند، و منابع را به سوی اولویتهای توسعه همگانی هدایت کنند، بسیار خوشبین به نظر میرسد. بهعنوان مثال، در حالیکه یک مقام ارشد بانک جهانی، صندوق نفتی آذربایجان را انتخابی و مشارکتی توصیف کرده است، تمام اعضای هیات نظارت بر صندوق نفتی توسط رییسجمهور انتخاب میشود و همه بهجز یک نفر از اعضای آن از مقامات دولتی میباشند. این کنترل سنگین توسط قوه مجریه به استفادههایی از صندوق منجر شده است که مغایر با اهداف تشکیل آن میباشند. دولت آذربایجان در ماه جولای اعلام کرد پولی که در صندوق نفتی است، که میبایست بهعنوان یک سرمایه اجتماعی در نظر گرفته شده و برای توسعه بخش غیرنفتی استفاد شود، برای تأمین مالی سهم شرکت نفتی کشور از خط لوله BTC مورد استفاده قرار خواهد گرفت.
جامعه مدنی نیز، نسبت به اینکه آیا توسعه نفتی در کشورشان رخ میدهد یا خیر و چگونگی انجام آن و اینکه چگونه سرمایههای نفتی، بخشی از این توسعه هستند، باید حرفشان را بزنند. جامعه مدنی باید حرف اول را در توسعه کشور بزند، چرا که این شهروندان معمولی هستند که در برابر تأثیرات اقتصادی، زیست محیطی، حقوق بشر و اجتماعی توسعه نفتی قرار خواهند گرفت. آنها همچنین برای بازتاب پاسخگوییهای دولت و اصناف در بهترین مکان قرار دارند. اعطاکنندگان وام، به اهمیت شناسایی و نظارت جامعه مدنی در برنامههای وصول بدهیهای رسمی پی بردهاند. صندوقهای عملیاتی مبارزه با فقر در کشورهایی که- تحت عنوان برنامههایی برای کشورهای فقیر شدیدا بدهکار (HIPC)- مبالغی برای وصول بدهیهایشان دریافت میکنند، تلاشی برای حصول این اطمینان هستند که یک تزریق ناگهانی درآمد، در برنامههایی با اولویت نخست اجتماعی و تلاشهای توسعهای مورد استفاده قرار خواهد گرفت که شباهت بسیاری با اهداف سرمایههای نفتی دارد.
در کشورهایی چون اوگاندا، این سرمایههای عملیاتی مبارزه با فقر، برای این منظور طراحی شدهاند که منجربه مشارکت اجتماعی بیشتری در جامعه شود که آنها را از طریق کانالهای رسمیهمچون ایجاد هیاتمدیره مناسب فراهم میکنند. در عین حال، حتی تحت این شرایط نیز تحقیقات ضمنی نشاندهنده این است که سرمایههای عملیاتی ضد فقر، در ایجاد یک تفاوت واقعی در زندگی افراد فقیر دچار شکست شده است و نظارتها و ارزیابیهای مشارکتی بیشتری مورد نیاز است. اگر سرمایههای نفتی برای این هستند که تغییری ایجاد کنند، یک تلاش متمرکز توسط جامعه بینالملل برای ایجاد مراکز پارلمانی بیشتری که کمتر تحت حکومت دولت بوده و شامل جامعه مدنی نیز باشند، مورد نیاز خواهد بود. آنها بایستی ایمن از تاثیرات بیش از حد سیاسی باشند و باید دارای حاکمیت قانونی بوده و دسترسی به منابعی داشته باشند که از طریق آنها فعالیتهای نظارتی خود را بطور مناسبی بهکار گیرند. در ادامه به وضعیت صندوقهای نفتی در چند کشور میپردازیم.
وضعیت چاد
خصوصیات کلیدی:
- مشارکت اسمی جامعه مدنی
- قوه مجریه بر کمیته نظارتی تسلط دارد.
- تخصیص منابع را قانون اداره میکند ولی رییسجمهور میتواند پس از ۵ سال آن را تغییر دهد.
خط لوله نفتی چاد - کامرون یک پروژه 5/3 میلیارد دلاری است که به استخراج و صدور 900 میلیون بشکه نفتی از چاد به یک مرکز تاسیسات صادراتی در سواحل کامرون خواهد پرداخت. این پروژه به منظور افزایش درآمدهای چاد در حدود 80 تا 100 میلیون دلار در سال، در مدت 25 سال مورد برنامهریزی قرار گرفته است. این ریزش پول، بودجه چاد را تا بیش از 50درصد افزایش خواهد داد. در ژانویه سال 1999، بهعنوان یکی از شرطهای ارائه شده از سوی بخش مشارکت بانک جهانی در این پروژه، دولت پذیرفت که قانونی جهت مدیریت درآمدهای نفتی اتخاذ کند که در پی آن برنامه مدیریت درآمد (RMP) برپا شد. RMP برای حصول اطمینان از مدیریت شفاف و عاقلانه ریزش درآمدهای حاصل از توسعه نفتی و بهعنوان پلی برای صرف مخارج بیشتر در طرحهای اجتماعی و توسعه انسانی در چاد در نظر گرفته میشود. RMP دارای یک کمیته نظارتی 9 نفره است که مخارج را به تصویب میرسانند. رییسجمهور، چهار عضو این کمیته را تعیین میکند، هر پارلمان، که هر دو توسط حزب طرفدار رییسجمهور کنترل میشوند، یک عضو میفرستد و یک نفر از دیوان عالی کشور منصوب میشود که آن نیز بازوی دیگر قوه مجریه محسوب میشود. دو عضو
کمیته باید از جامعه مدنی وارد شوند.
قانونی که RMP (برنامه مدیریت درآمدی) براساس آن تأسیس شده است، نواحی مورد اولویت در سرمایهگذاری را مشخص میکنند که عبارتنداز: سلامت عمومی، خدمات اجتماعی، تحصیلات، اقدامات زیربنایی همچون جادهها، توسعه روستایی، محیطزیست و آب. هشتاد درصد از درآمدهای نفتی بایستی به این بخشهای اولویتبندی شده اختصاص داده شوند ولی هیچ مخارج ثابتی برای سایر بخشها وجود ندارد. از بیست درصد باقیمانده، پنج درصد آن به منطقه تولید کننده نفت وارد میشود، ده درصد آن به یک حساب بانکی وجهالضمان برای نسلهای آینده اختصاص داده میشود و پنج درصد باقیمانده نیز تحت اختیار دولت است. البته پس از پنج سال، این قانون و ترتیب مخارج میتواند توسط دستور ریاست جمهوری، اصلاح شود.
نقصان بزرگ دیگری که به مقدار بسیار زیادی از اثر بخشی این کمیته میکاهد، در توانایی اندک آن میباشد. این کمیته هیچ بودجهای برای به کارگیری حسابرسان مستقل یا محققان ندارد تا به تحلیل اطلاعات و ارزیابی مخارج بپردازد. این کمیته به اسناد بایگانی شده احضاریه دسترسی ندارد و نمیتواند مسوولان دولتی را که وادار به تصدیق کردنشان است، مورد بازپرسی قرار دهد. این کمیته گزارشهای خود را نیز به چاپ نمیرساند.
وضعیت آذربایجان
خصوصیات کلیدی:
- بدون مشارکت رسمیجامعه مدنی
- رییسجمهور اعضای هیات نظارتی را بر میگزیند.
- رییسجمهور قدرت اصلی را در تصمیمگیری مخارج دارد.
- درآمد حاصل از سرمایه نفتی در مطبوعات گزارش میشوند.
صندوق نفتی کشور جمهوری آذربایجان (SOFAZ) در دسامبر ۱۹۹۹ با دستور ریاست جمهوری تأسیس شد و در ژانویه سال ۲۰۰۱ مورد بهرهبرداری قرار گرفت. صندوق نفتی آذربایجان بهعنوان یک صندوق توسعه پسانداز جهت سرمایهگذاریهای اجتماعی عمل میکند و برای ایجاد توسعه در بخشهای غیرنفتی اقتصاد، در نظر گرفته شدهاست.
این صندوق همه درآمدهای مربوط به «میدانهای جدید نفتی» را دریافت میکند. اینها همان میدانهایی هستند که شامل معاهده «قراردادقرن» که در سال 1994 بسته شده بود، میباشند. این صندوق به دریافت و ثبت درآمدهای حاصل از سهم دولت از فروش نفتی، دادن حق امتیاز، اجاره لولههای نفتی، اجرت مالالاجاره، وجوه پرداختی اضافی و درآمدهای بهرهدار میپردازد. بیشتر این درآمدها از اولین و تنها کنسرسیوم مورد بهرهبرداری میدانهای نفتی آذربایجان، چراغ (Chiraq) و گونشلی (Guneshli)، (ACG) که منبعی برای خط لوله نفتی پیشنهادی باکو - تفلیس - جیحان است، عاید کشور میشوند.
صندوق نفتی دارای یک هیات نظارتی است که اعضایش توسط رییسجمهور آذربایجان برگزیده میشوند. هیات ناظر این پروژه بر داراییهای صندوق، یک بازبینی کلی انجام میدهد و راهکارهایی جهت کاربرد داراییهای صندوق ارائه میدهد. یک حسابرس مستقل (ارنست و یانگ) حسابرسی سالانه صندوق را انجام میدهد. بنابر حکمی که صندوق نفتی براساس آن بنا شده است، هیات ناظر مشتمل بر کابینههای دولتی مرتبط و سازمانهای عمومی و دیگر انواع مردم میباشد. در عین حال، در حال حاضر ۹ نفر از ده عضو این هیات مسوولان دولتی هستند که از حزب طرفدار رییسجمهور برگزیده میشوند؛ نفر دهم رییس آکادمیملی علوم میباشد.
صندوق نفتی گزارش سه ماههای از مجموع هزینهها، دریافتیها، مخارج و بهرههای دریافت شده از سرمایهها را در مطبوعات ارائه میکند. این صندوق دارای یک وبسایت اینترنتی است
(www.oilfund.az) و مدیر اجرایی آن مرتبا اظهارات و بیانیههای مطبوعاتی ایراد میکند.
با این وجود، این شفافیتها فعالیتهای هموار این صندوق را تضمین نمیکند. مخارج صندوق نفتی به نظر میرسد حاصل یک طرح سیاستگذاری عمومی تایید شده توسط دولت و در چارچوب مخارج میان مدت (MTEF) باشد، ولی دولت هیچ مدارکی دال بر صحت آن ارائه نداده است. تصمیم اخیر دولت مبنی بر بهرهبرداری از سرمایههای نفتی برای تأمین مالی توسعه خط لوله نفتی تجاری، قطعا تصمیمی مشکلساز و پردردسر است. بالاخص اینکه دولت تصمیم خود را در مورد استفاده از صندوق نفتی، برای تامین مالی سهم شرکت نفتی کشور (SOCAR) از طریق مشارکت در سرمایهگذاری در خط باکو - جیحان، که تقریبا به حدود 170 میلیون دلار میرسد، ابراز داشته است. پس از اینکه IMF و بانک جهانی به ابراز نگرانیهایی در استفاده دولت از سرمایههای نفتی در این مورد پرداختند، دولت آذربایجان توافق کرد که از آن 8/1 میلیون دلاری که از سرمایه جداگانه مبلغ پاداش نفتی که قبل از تشکیل SOFAZ (سوفاز) به آنها اهدا شده بود و اکنون در بانک مرکزی آذربایجان نگهداری میشود، بهره گیرد. در عین حال، باقیمانده مشارکت در سرمایهگذاری SOCAR از صندوق نفتی کشور تأمین میشود.
انتشارات مطبوعاتی نیز نمیتواند یک فضای باز برای مباحثه بر سر اینکه چگونه صندوق نفتی فعالیت میکند را تضمین کند. براساس گزارش حقوق بشر وزارت خارجه آمریکا در مورد آذربایجان، این دولت آزادی بیان و مطبوعات را محدود میکند و مطبوعات آنقدر به ستوه آمدهاند که وادار به خود سانسوری شدهاند. دولت بخش اعظم نشریات را کنترل میکند و همچنین دولت به تهدید رسانههای مستقل متهم شدهاست. گزارش میشود که رادیو و تلویزیون که منابع اصلی کسب اطلاعات و اخبار برای اکثر مردم میباشند، توسط دولت تحت کنترل قرار گرفته است.
استقلال هیات ناظر نیز خود یک مشکل است. رییسجمهور اعضای هیات ناظر را انتخاب میکند و حکمرانی شایان توجهی بر مخارج صندوق نفتی دارد. در ابتدا (IMF) مخارج حاصل از صندوق نفتی را تنها با رضایت پارلمان پذیرفته بود، ولی به توافق رسید که مخارج را تنها با جلب رضایت ریاست جمهوری بپذیرد. عموما نظارت پارلمان بر سر بودجه در آذربایجان ضعیف بوده است. به تازگی، وقتی یک قانون بودجهای جدید با گزارش پاراگرافبندی تصویب میشد، ارقام بودجه تا حدود 25 رده، طبقهبندی میشد. بهعنوان مثال در مقوله آموزش ارقام کلی گزارش شده بود و اجزای آموزش اولیه و تکمیلی مورد محاسبه قرار نگرفته بود.
در حالی که بودجه گزارش شده به پارلمان رشد کرده، ولی توانایی آن بهطور قابل توجهی افزایش نیافته است. در تئوری پارلمان قادر است که کل بودجه را رد کند، ولی در عمل هیچ قدرتی بر تأیید بودجهای که متفاوت از بودجه پیشنهادی رییسجمهور است، ندارد. با اینکه ساختار دولت در اصل بر پایه تقسیم قدرت است، دارای پارلمانی است که بودجه را از تصویب میگذراند و میتواند دولت را مورد سوال قرار دهد، گزارش وزارت خارجه نشان میدهد که در عمل اعضای مخالف اندکی در پارلمان وجود دارند و پارلمان استقلال کمتری نسبت به قوه مجریه دارد. گزارش میشود که IMF برنامهریزی کرده که بهعنوان بخشی از برنامههای کاهش فقر و ایجاد تسهیلات پیشرفت (PRGF)، به ایجاد قرارداد وامی به کشور آذربایجان بپردازد که براساس آن یک قانون جدید در مورد تصمیمات اتخاذی صندوق نفتی به پارلمان آذربایجان ارائه شود. بخشی از این قانون در «چارچوب مخارج میان مدت» و «طرح توسعه عمومی» نیازمند تصویب پارلمان خواهد بود. بنابراین، این دو مدرکاند که پارامترها را برای آنچه که صندوق نفتی میتواند تأمین سرمایه کند، مشخص میکنند. صندوق نفتی نمیتواند به تامین مالی طرحی که در هیچ یک از این
مدارک نبوده است، بپردازد.
طرح سرمایهگذاری عمومیبراساس مذاکرات «اوراق استراتژی کاهش فقر» (PRSP) تشکیل شده است که یک گفتمان ملی باز در نظر گرفته میشود.
وضعیت قزاقستان
خصوصیات کلیدی:
- بدون مشارکت جامعه مدنی.
- رییسجمهور اعضای هیات نظارتی را تعیین میکند.
- رییسجمهور قدرت اتخاذ تصمیمگیری مخارج را دارد.
- درآمدهای صندوق نفتی و مخارج در مطبوعات گزارش شده است.
صندوق نفتی قزاق - صندوق ملی جمهوری قزاقستان (NFRK)-در آگوست سال ۲۰۰۰ تأسیس شد و پس از آن در ۲۳ژانویه سال ۲۰۰۱ با دستور ریاست جمهوری (به شماره: ۵۴۳) شروع به کار کرد. ایجاد این تشکیلات با قیمتهای بالای نفتی آن زمان و تولید در حال افزایش در قزاقستان که براساس آن میدانهای نفتی جدید وارد خط بهرهبرداری میشدند، همراه بود. با این افزایش معنیدار در درآمدها، دولت به دنبال راه حلی برای ایجاد سدی در برابر پول نفت بود تا از ایجاد فشار بیش از حد بر افزایش مخارج دولت و فشار تورمیحاصله جلوگیری شود.
NFRK دارای ساختار پیچیدهتری نسبت به صندوقهای نفتی دیگر است. NFRK دارای عملکردهای ایجاد ثبات و پسانداز است. عملکردهای تثبیت از طریق قرار دادن قیمتهای مبنا برای نفت، گاز و چهار فلز (مس، سرب، روی و کروم) عمل میکنند. یک تحلیل دولتی به فهرست 12 شرکت - 9 شرکت از بزرگترین شرکتهای نفتی و سه شرکت در بخش فلز - میپردازد که در معرض ایجاد تغییراتی براساس قیمت مبنا میباشند. برای نفت، این نرخ برابر با 190 دلار به ازای هر بشکه نفتی است. هر شرکت دارای هدف پرداخت مالیات خط مبدأ سه ماهه میباشد که براساس قیمت مبنای مربوطه میباشد. وقتی که این اهداف از حد خود خارج میشوند، پرداختهای مالیاتی مازاد به NFRK سپرده میشود. وقتیکه قیمتهای بازار کمتر از قیمتهای مبنا باشند، این صندوق برای دولت در انجام فعالیتهایش، عوایدی فراهم میکند.
اسناد پسانداز صندوق ملی، از طریق یک تغییر ده درصدی در درآمدهای خط مبدا (براساس قیمت مبنا) سرمایهگذاری شده است. NFRK همچنین رسیدهای خصوصی سازی و پرداختهای بزرگ بابت پاداش را از بخش نفتی دریافت میکند. حداقل ۲۰ درصد از داراییهای NFRK بایستی در پرتفولیوی باثباتی قرار گیرند که دارای معیارهای مشخص سرمایهگذاری هستند. ابزارهای مالی با نقدینگی بالای کوتاه مدت و انتشار به خارج است که در شرایط کمبود بودجه به سرعت و به سادگی ایجاد میشوند و میتوان به آن مراجعه کرد. اگر درآمدهای بودجه کمتر از اهداف سه ماهه آنها باشند، میتوان این شکاف در سرمایه را در ۲۰ روز مانده به پایان سه ماهه یا قبل از پایان سال از NFRK به بودجه انتقال داد. رییسجمهور همچنین میتواند انتقالیهای ویژهای به بودجه محلی و کشوری درخواست کند که تحت عنوان «برای اهداف تعیین شده توسط ریاستجمهوری» شناخته شدهاند. هنگامی که پارلمان بودجهای را به تصویب میرساند، براساس بودجه پیشنهادی دولت عمل میکند. تا امروز، هیچ انتقال بودجهای صورت نپذیرفته است. صندوق ملی، دارای یک هیات نظارتی است که مشتمل بر ۹ عضو اصلی وزارتخانههای اقتصادی کارگزاران کشور و بانک
ملی میباشد و به مدیریت ریاست جمهوری اداره میشود. رییسجمهور شورای مدیریتی را برمیگزیند و قدرت تعلیق آنرا دارد. شورا این اختیار را دارد که به ریاستجمهوری در مورد نحوه استفاده از منابع NFRK و بررسی گزارش سالانه، مشورت دهد.
باید حسابرسی سالانه غیرداخلی انجام شود و اولین بازرسی در آوریل سال 2002 توسط ارنست و یانگ منتشر شد. NFRK یک وب سایت دارد:(www.nationalfund.kz). البته در حال حاضر هیچ مطلبی به زبان انگلیسی بر وب سایت قرار نگرفته است. فقط مجموع داراییهای صندوق ملی که جزئیات آن در اسناد آمده است در مطبوعات گزارش شده است که وضعیت این صندوق را کمتر از آذربایجان شفاف میکند.
مصرف عواید حاصل از وصول بدهیها: وضعیت اوگاندا
- مشارکت واقعی جامعه مدنی.
- درآمدها و مخارج در مطبوعات گزارش شده است.
- موارد استفاده مخارج را قانون تعیین میکند.
برخی کشورهای دریافت کننده مبالغی برای وصول بدهی تحت برنامه HIPC، به تأسیس صندوقهای ویژهای برای جمعآوری و مصرف عواید حاصل از وصول بدهیها پرداختهاند. علت اصلی تشکیل این صندوقها مشابه دلایل تشکیل صندوقهای نفتی است: حصول اطمینان از اینکه تزریق ناگهانی پول جدید به روشنی در سرمایهگذاریهای اولویتدار کشور خرج میشوند تا یک توسعه پایدار را منجر شود. صندوق مبارزه با فقر اوگاندا (PAF) احتمالا بهترین نوع شناخته شده از این نوع حسابهای بانکی، برای وصول بدهی است. این صندوق منابعی از وصول بدهی HIPC، اعانات اعطاکنندگان خیریه و اعانات دولت اوگاندا را دریافت میکند. PAF از برنامههایی برای آموزش اولیه، خدمات بهداشتی اولیه، توسعه بهداشتی و آب، تعمیر جادههای فرعی روستایی، گسترش کشاورزی و تأمین هزینههای فرعی حمایت میکند.
برخی منابع نیز ممکن است در تلاشهای اصلاح گرایانه بخش قضایی فراهم شوند. پنج درصد از منابع نیز به مراکزی چون دیوان عالی کشور اختصاص مییابد که عهدهدار شفافیت و جوابگویی منابع دولت میباشند. از زمان آغاز به کار آن در سال 1997، منابع PAF بهطور مداومی در حال افزایش بوده است و هماکنون مشتمل بر یک سوم بودجه ملی میباشد. صندوق عملیاتی مبارزه با فقر اوگاندا، مشارکت بیشتر جامعه مدنی را نسبت به سایر صندوقهای نفتی که قبلاً توصیف شدند، فراهم میکند. وزارت دارایی به برقراری و میزبانی نشستهای سه ماههای میپردازد که در آن وزیران بازرس، اعطاکنندگان و جامعه مدنی شرکت میکنند. وزیران بازرس گزارشهای سهماههای در مورد منابع دریافت شده و نحوه استفاده از آنها ارائه میدهند. اعطاکنندگان پیآمدهای اجرایی که امکان وقوع دارند را بررسی میکنند و جامعه مدنی هم روزنهای برای حضور دارد.
شفافسازیها بهوسیله نشستهای سه ماهه فراهم میشود ولی دولت نیز در مورد اینکه هر حوزه برای رفع فقر چقدر از دولت مرکزی دریافتی دارد، بایستی چند بار در سال در هر بخش (سلامت، آموزش، بهداشت و آب) اطلاعات را به چاپ برساند. کمیتههای بازبینی در هر منطقه نیز تأسیس شدند تا در این مناطق حضور یابند و نتایج حاصل از خرج آن را در سطح غیر متمرکزتری کنترل کنند و از اینکه پول درخواست شده برای هر منطقه حقیقتا پرداخت و خرج شده، اطمینان حاصل کنند.
با وجود این، شفافسازی و کنترلهای انجام شده لزوما منجر به بهبود شرایط اجتماعی برای افراد فقیر نمیشود. اخیراً در مطالعهای، راجع به اثرات ایجاد شده توسط صندوق مبارزه با فقر اوگاندا در یک منطقه روستایی، دریافتند، با وجود اینکه این صندوق به تأمین سرمایه خدماتی پرداخته بود که بایستی درآمدها وسطح رفاه زندگی را افزایش دهد، تأثیر اندکی در کاهش فقر میان کشاورزان روستایی گذاشته بود. فساد و کمبود توان دولت منطقهای، مانع به انجام رسیدن خدمات شد و موجب انجام این وظایف با کیفیت پایین شدند. کشاورزان روستایی همچنین اظهار کردند که آنها در هیچ یک از سیاستگذاریهای ایجاد کننده یا خدمات طراحیکنندهای که آنها را تحت تأثیر قرار میدادند، قرار نگرفتهاند و این که خدمات صندوق مبارزه با فقر به آنها در مواجهه با نیازهای اصلیشان کمکی نکرده است. از آنجا که اوگاندا یکی از بهترین نمونههایی است که در آن امکان گفتمان میان دولت و جامعه مدنی در مورد کاهش فقر وجود داشته است، این یک تجربه بالاخص مشکل آفرین بوده است.کشورهای در حال توسعه با منابع غنی نفتی، کمابیش دارای محیطهای بستهتر سیاسیاند و دارای فضای کمیبرای مباحثات و قدرت
گرفتن جامعه مدنی میباشند.
پیشنهادات
صندوقهای نفتی را نباید بهعنوان راه حلی برای نفرین منابع و پارادوکس وفور نگریست. صندوقهای نفتی به شفافسازی بودجه و جوابگویی دولتها کمک میکنند ولی در صورت نبود عزم سیاسی واقعی در جهت رسیدگی به عموم مردم و واردنکردن مردم در اتخاذ تصمیمات، در پرداختن به مسائل درونی و قدرت بخشیدن به جامعه مدنی و توسعه دموکراسی با شکست مواجه میشوند. طرحهای مدیریت منابع نیز مسائل عمیقتر مربوط به توسعه نفتی( از جمله فساد و تأثیرات امرار معاش منطقهای و رانت طلبی، از هم پاشیدگی محیط زیست، بیماری هلندی، حفظ حقوق بشر و گرایش به سمت رژیمهای طاغوتی) را مورد هدف قرار نمیدهند. صندوقهای نفتی نمیتوانند بهانهای برای رد کردن پرداختن به این مسائل ریشهای باشند.
صندوقهای نفتی نیز خود میتوانستهاند در تمام موارد پیشرفت کنند. نظارت مستقلتری را میشد با وارد کردن پارلمان و نمایندگان جامعه مدنی در کمیتههای نظارتی و با وارد کردن پارلمانها در انتخاب اعضای کمیته ایجاد کرد. (با وجود رییسجمهورهای مقتدر در بعضی از کشورها، پارلمان میتواند انشعاب مجازی قوه مجریه باشد. در عین حال، وقتی احزاب مخالف قدرت بیشتری مییابند، پارلمان اغلب بهترین راه را برای پیشرفت سیاسی پیشنهاد میکند.) افزون براین، کمیتههای نظارتی مؤثر، دارای منابع و اختیاراتی هستند که میتوانند براساس آن جلسات محاکمه برقرار کنند، مسوولان دولتی را مورد سوال قرار دهند، مدارک تعیین کننده را احضار کنند و گزارشهای عمومی منتشر کنند. روش مبارزه با فقر اوگاندا در استفاده از بخشی از منابع برای سرمایهگذاری واحدهای جوابگویی همچون حسابرسی کلی، شاید ارزش آنرا داشته باشد که برای افزایش جوابگویی بر سر همه منابع دولتی، در جای دیگری نیز تکرار شوند.
بخش اجرایی دولتها، در تمامیاین موارد که بطور مفصلی مورد بررسی قرار گرفتند، فعالیتهای صندوق نفتی را کنترل میکنند. با اینکه در آذربایجان، IMF به نظر میرسد که برنامه روشنتری برای پیشرفت این موقعیت داشته باشد در عین حال، در حالت کلی قوای مجریه دارای قدرت قابل توجهی در گرفتن تصمیمات در مورد استفاده از منابع صندوق هستند. بهعنوان بخشی از روند کلی اصلاحات سیاسی، پارلمانها باید دارای نقش بزرگتری در تخصیصات بودجه، هم در مورد منابع کلی دولت و هم در برنامههای مدیریت درآمد باشند.
بازرسی مخارج واقعی و استفاده از منابع موجود در صندوقهای نفتی، و همچنین تأثیرات واقعی حاصل از آن نیز حیاتی است. شبکههای غیرمتمرکز با دولتهای منطقهای، رهبران جوامع و جامعه مدنی نیز باید در موقعیتی قرار گیرند که از این اطمینان حاصل کنند که منابع وعده داده شده از صندوقها به مقاصد مورد نظر میرسند و به سوی خدماتی هدایت میشوند که بزرگترین تفاوت را در زندگی فقرا ایجاد میکنند.
منابع و مراجع
- صندوق بینالمللی پول، مقاله چهارم، شوراهایی برای آذربایجان و قزاقستان
- صندوق بینالمللی پول، مراوداتی با اعضای IMF (صندوق بینالمللی پول)
اندرولنتز: "ارزیابی پیآمدهای صندوق مبارزه با فقر اوگاندا"، انتشارات آموزش دنیا ۲۰۰۲
-پیتر روزن بلام، «مدیریت درآمدهای نفتی در چاد: نقصهای قانون و ضعفهای نهادها» برنامه استدلالی حقوق بشر در دانشکدههاروارد، 1999
-شبکه بدهی اوگاندا، www. Udn.or.ug
-گزارشات وزارت خارجه آمریکا در برنامههای حفظ حقوق بشر: آذربایجان، چاد، قزاقستان.
برای سوالات یا نظرات، تماس حاصل کنید با:
کارون ولچ
۷۴-۷۸۳ (۲۰۲) داخلی-۲۳۷
آدرس پست الکتریکی: cwelch@foe.org
نوامبر سال ۲۰۰۲
پاورقی
۱. در گزارش ماه مارس ۲۰۰۲ حقوق بشر در مورد چاد، بخش ایالتی اعلام میکند که حوزه قضایی ناکارآمد، بدون بودجه، دارای وظایف بسیار بوده و تحت نفوذ دخالتهای قوه مجریه است (ضمن تأکید بر عبارت نهایی).
ارسال نظر