محمدصادق الحسینی

بخش پنجم

درقسمت‌های پیشین به بررسی راهکارهای گوناگونی که برای خرج کرد نفت در اقتصاد ذکر شده، پرداختیم. راهکار خصوصی‌سازی منابع نفتی نیمه تمام ماند که در ادامه به بررسی این راهکار می‌پردازیم. در عین حال، به‌خاطر اینکه حکومت کنترل کمتری بر چگونگی استخراج و به‌کار گیری این منابع دارد، احتمال سرمایه‌گذاری‌اش در ایجاد نهادهایی که آن را قادر به کسب درآمد از مالکان خصوصی کند، قانونمند کردن بخش خصوصی و ایجاد سایر منابع درآمدی خارج از بخش منابع طبیعی را افزایش می‌دهد. بنابراین، خصوصی سازی به بازیگران داخلی مسیری جایگزین برای پرهیز از مصیبت منابع به دست می‌دهد، چون هم در حکومت و هم بازیگران اجتماعی انگیزه‌ ایجاد می‌کند که بر سر مقررات رسمی بازی چانه زده و نهایتا آنها را وضع کنند.

چرا باید انتظار داشته باشیم مالکیت دولتی و خصوصی منجر به چنین پی‌ آمدهای نهادی متفاوتی گردند؟ دلیل آن به طور خلاصه این است که باعث ایجاد رابطه‌ بسیار متفاوتی بین بازیگران اصلی می‌شوند. با اینکه هر دو گروه بازیگران در حالتی که منابع تحت مالکیت دولت قرار دارد (ممتازین حکومتی و بوروکرات‌ها) و حالتی که منابع تحت مالکیت خصوصی قرار دارد (ممتازین حکومتی و مالکان داخلی) از نظر توانایی‌شان در تاثیر بر یکدیگر متقارن هستند، مرزهای بینشان، به ترتیب در هر کدام از حالات، مبهم و روشن است. این مرزها به نوبه‌ خود، باعث ایجاد انگیزه‌های بسیار متفاوتی برای نهادسازی می‌شود چون هزینه‌های مبادله‌ای و نظارتی بسیار متفاوتی را بر بازیگران درگیر تحمیل می‌کنند. تحت مالکیت دولتی، مرز بین بازیگران اصلی - ممتازین دولتی و بوروکرات‌ها - مبهم است چون هیچ اصل تعریف شده‌ روشنی وجود ندارد. بلکه مردم، به عنوان یک کل، اسمی است که منافعش به صورت نمایان توسط عوامل بسیاری تامین می‌گردد. در عین حال، چون ساختار کنترلی به صورت روشن تعریف نشده است و هیچ اولویت اهدافی برای تعیین عملکرد مدیریتی وجود ندارد، این عوامل معمولا مانند اصولی‌هایی عمل می‌کنند، به نحوی که وظایف اجرایی و اهداف ساسی نیز مبهم می‌گردند. قدرت نسبی بین ممتازین حکومتی و بوروکرات‌ها متقارن است، چون هر دو دسترسی مستقیم به درآمد ناشی از منابع معدنی دارند. آنها همچنین هر دو دسترسی انحصاری به اطلاعات درباره‌ درآمد و نیز اعمال خلاف یکدیگر دارند.

در نتیجه، ممتازین حکومتی و بوروکرات‌ها هر دو انگیزه برای ایجاد و حفظ نهادهای ضعیف پیدا می‌کنند. هر دو ترجیح می‌دهند قدرت تصمیم‌گیری بیشتری داشته باشند، بنابراین به ایجاد نهادهایی می‌پردازند که احتمال نمی‌رود به هر شکل در برابر رفتارشان ایجاد محدودیت کنند. هیچ کدام از دو طرف انگیزه‌ای برای حمایت از توسعه نهادهایی که مکانیزم‌های نظارتی درونی و بیرونی را تقویت کرده، باعث افزایش شفافیت شده یا محدودیت‌های بودجه‌ای سخت‌تری را تحمیل می‌کنند، ندارند. این، شکلی از چانه‌زنی ضمنی را باعث می‌شود که در آن هر کدام از طرفین به طور ضمنی موافقت می‌کنند که یا نهادهای موجود را که ممکن است با افزایش شفافیت و پاسخگویی تهدیدی برای قدرت آنها باشند از بین ببرند، یا شرایط موجود را حفظ نمایند و به این ترتیب ایجاد نهاد را به‌کل ندیده بگیرند. این تمایلات می‌توانند با یک شوک خارجی یا بحران اقتصادی تشدید شوند، چون افق‌های تصمیم‌گیری یا برنامه‌ریزی کوتاه‌تر شده و فرصت‌ها برای رانت‌جویی گسترش می‌یابند.

در عین حال، هزینه‌های بلند مدت نهادهای ضعیف مالی، قانونی و هدایت کننده بیشتر از منافع کوتاه مدت هر کدام از طرفین است. به عنوان مثال، مرز مبهم منجر به ایجاد و تقویت یک توافق غیر رسمی شده است که طی آن مدیران گازپروم، غول گازی روسیه، با یک بار مالیاتی سنگین موافقت کنند تا در ازای آن قادر به سوء استفاده مالی گسترد بوده، و دولت نیز شفافیت کمتر و پاسخگویی کمتر را در ازای دسترسی تقریبا نامحدود به منابع مالی گازپروم می‌پذیرد. این منجر به زیان اقتصادی خالص هم برای گازپروم به عنوان یک شرکت و هم برای اقتصاد روسیه در کل شده است (Weinthal, and Jones Luong, ۲۰۰۶).

تحت مالکیت خصوصی داخلی، بر خلاف آن، مرز بین بازیگران اصلی، ممتازین حکومتی و مالکان داخلی، شفاف است، چون یک اصل که به روشنی قابل تشخیص است وجود دارد. چون ساختار کنترلی به وضوح تعریف شده و اولویت اهداف برای ارزیابی عملکرد مدیریتی موجود است، مسوولان اهداف سیاسی را در انجام وظایف اداری خود دخیل نمی‌کنند. در عین حال، آنها براساس توانایی‌شان تشویق یا تنبیه می‌شوند و به عنوان مثال برای بیشینه نمودن کارایی سعی می‌کنند سود را افزایش داده و سهم بازار را گسترش ‌دهند. قدرت نسبی دو طرف متقارن است چون هر کدام دارای یک منبع مستقل قدرت بر دیگری هستند. مالکان داخلی دارای حق درآمد حاصل از اکتشاف نفت بوده و بنابر این، یک منبع درآمد مالیاتی مهم برای دولت هستند. ممتازین حکومتی هم دارای قدرت القای حقوق مالکیت و کاهش جریان درآمدی آنها از طریق وضع مالیات‌های سنگین می‌باشند. به طور خلاصه، آنها نه تنها برای بقا، بلکه برای رونق و پیشرفت به یکدیگر نیاز دارند.مرزهای روشن از طریق مشکل‌تر کردن کسب درآمد برای ممتازین حکومتی و اختفای درآمد برای مالکان خصوصی باعث افزایش هزینه‌های مبادله‌ای و نظارتی می‌شود. مثلا در طول دوران ریاست جمهوری یلتسین (۹۸ - ۱۹۹۱) دولت روسیه تلاش کرد که یا درآمد شرکت‌های نفتی را مصادره کند یا وارد روند چانه زنی مستمر بر سر موانع درآمدی شود. همچنین در همین دوره، شرکت‌های نفتی روسی دست به طرح نقشه‌های قانونی یا نیمه‌قانونی برای کاستن از سودآوری خود بر روی کاغذ کردند که نهایتا بسیار برایشان گران تمام شد، نه تنها به خاطر لزوم صرف هزینه در فعالیت‌های غیرمولد بلکه به خاطر اینکه این کار ارزش سهام آنها را نیز کاهش داد.همچنین شرکت‌های خصوصی لزوما نمی‌توانند به کمک دولت برای خروجشان از بحران‌های مالی متکی باشند. محدودیت‌های بودجه‌ای سفت و سخت و ترس از ورشکستگی، بنابراین منجر به تمایل بیشتر مالکان و مدیران به اداره‌ کارای شرکت می‌شود. در نتیجه احتمال اینکه در پروژه‌های غیر بهره‌ور وارد شوند خیلی کم است.

هزینه‌های بالای مبادله‌ای و نظارتی، بنابراین، منجر به ایجاد انگیزه‌ دوطرفه برای ایجاد نهادهای پایدار، موثر و غیرقابل دسترس توسط گروه‌های فشار می‌شود. به عنوان مثال، هر دوی ممتازین حکومتی و بازیگران خصوصی یک رژیم مالیاتی پایدار را ترجیح می‌دهند تا باعث آسان‌تر شدن پیش‌بینی‌های مالی و برنامه‌ریزی برای بخش خصوصی از یک سو، و گسترده‌شدن پایه‌ درآمدی دولت از سوی دیگر شود تا اتکای مالی دولت را به بخش معدنی کم ‌کند.

همچنین هر دو، نهادهای قانونی را ترجیح می‌دهند که به طور موثر به نظارت بر سود شرکت و کارکنانشان بپردازد. منافع بازیگران اصلی در رابطه با نهاد سازی به این صورت همگرا خواهد بود. با این حال، ترجیحات آنها در رابطه با محتوای دقیق این نهادها (به عنوان مثال، نرخ‌های مالیات، تعداد مراتب نظارت و غیره) بر اساس منافع هرکدامشان متفاوت خواهد بود. با اضافه نمودن این مساله به این حقیقت که قدرت نسبی آنها متقارن است (به این معنی که هیچ‌کدام نمی‌تواند خواسته‌های خود را به دیگری تحمیل کند)، این تنوع در ترجیحات در ارتباط با محتوای نهادها باعث می‌شود این دو گروه بازیگران تشویق به وارد شدن به چانه‌زنی آشکار و روشن برای فرموله کردن نهادهای قوی شوند. این تمایل دوطرفه برای تضمین‌های رسمی احتمالا با وقوع یک شوک خارجی یا بحران اقتصادی بیش از پیش تقویت خواهد شد چون هر دو طرف احساس خطر نموده و ادامه‌ بقایشان به طرز حادتری به اعمال طرف دیگر بستگی خواهد داشت.

اما خصوصی‌سازی داخلی یک علاج کوتاه مدت برای ضعف نهادی نیست. نهادسازی یک فرآیند طولانی است که طی آن کشمکش‌های متعددی بین دولت و سرمایه‌داران داخلی بر سر نقششان در اقتصاد و مقررات حاکم بر آن در می‌گیرد. این فرآیند همچنین به شدت سیاسی بوده و تحت تاثیر منفی اولویت‌های سیاسی زمان خود قرار می‌گیرد که می‌تواند موقتا اولویت‌های اقتصادی را تحت‌الشعاع قرار دهد.

اما این راهکار مناسب حداقل یک شرط لازم و مهم را در کشور ما برآورده نمی‌سازد و آن شرط، «امکان اجرا داشتن» است، چرا که اولا به دلیل احکام اسلامی، در ایران منابع نفت و گاز انفال محسوب شده و باید در مالکیت دولت باشند.(این امر در قانون اساسی هم تاکید شده است). از سوی دیگر به دلیل نگاه منفی به خصوصی‌سازی در ایران از جانب مردم، عملا تقاضایی هم از جانب مردم برای فشار آوردن به حکومت به منظور خصوصی سازی به هیچ وجه نمی‌تواند وجود داشته باشد. همین امر سبب می‌شود تا نتوان این راهکار را به عنوان یک راهکار قابل اجرا با توجه به شرایط ویژه جامعه و حکومت ایران مطرح نمود.

ادامه دارد