مترجم: محسن رنجبر
منبع: راهنمای اقتصاد سیاسی آکسفورد
در سه سطح مختلف می‌توان به کنکاش درباره نهاد‌ها نشست. در بنیادی‌ترین و رایج‌ترین سطح، نهاد‌ها داده‌شده فرض می‌شوند و به کنکاش در اثرات آنها پرداخته می‌شود.

در سطح دوم، روش نخست می‌تواند همچون شکلی از تحلیل نهادی مقایسه‌ای برای مطالعه دلالت‌های اشکال مختلف نهاد‌ها به کار رود. عمیق‌ترین سطح تحلیل نهادی، خود نهاد‌ها را درون‌زا می‌گیرد و توضیح می‌دهد که چرا و چگونه ساختاری خاص دارند و به چه خاطر انواع خاصی از آنها پا‌بر‌جا می‌مانند و برخی دیگر، نه. این رویکرد سوم، هم در این میان تازه‌پا‌ترین رویکرد به نهاد‌ها است و هم کمتر از دو روش دیگر کند‌و‌کاو شده و از این رو احتمالا در سال‌های آینده موضوع مطالعاتی مهمی خواهد بود.
برای توضیح تفاوت‌های میان این سه رویکرد در قبال نهاد‌ها بر هیات‌های قانون‌گذاری - یعنی حوزه‌ای که دانشمندان پیشرفت‌های مهمی در مطالعه انتخاب‌های نهادی در آنها کرده‌اند - تمرکز می‌کنیم. بحث خود را با مدل‌هایی آغاز می‌کنیم که نهاد‌های قانون‌گذار را داده‌شده می‌گیرند و به مطالعه در اثرات آنها می‌پردازند. در مجامع قانون‌گذاری که قانون رای اکثریت در آنها حاکم است، تصمیمی که به عنوان قانون بر‌گزیده می‌شود، نظر قانون‌گذار میانی و متوسط خواهد بود. دانشمندان با افزودن ویژگی‌های نهادی به این مدل فضایی ساده از انتخاب قانون، دلالت‌های دامنه گسترده‌ای از جزئیات نهادی را مطالعه کرده‌اند. به عنوان مثال چندین نفر به کند‌و‌کاو در اثرات هیات دروازه‌بانی(1) ‌کمیسیونی یا حزبی بر تصمیمات قانونی نشسته‌اند. مساله در این میان آن است که کمیسیون‌ها (در میانه سده بیست) یا احزاب
(در سال‌های پایانی سده نوزده و آغاز سده بیست) می‌توانستند جلوی طرح مسائل مربوط به حوزه اختیارات خود در مجامع قانون‌گذاری و رای‌گیری درباره آنها را بگیرند. مدل‌های دروازه‌بانی برخلاف مدل رای‌دهنده میانی نشان می‌دهند که ممکن است وضع موجود که با حالت میانی فاصله دارد، پایدار بماند، چه این که دروازه‌بان، دروازه را به نفع هر وضعیتی که آن را به حالت متوسط ترجیح می‌دهد، می‌بندد. این رویه تحقیقاتی دانش فراوانی را درباره چگونگی اثر‌گذاری نهاد‌های قانون‌گذار بر تصمیمات سیاستی خود این نهاد‌ها و نیز تصمیمات سیاستی شاخه‌های دیگر پدید آورده است. به عنوان مثال چگونگی اثر‌گذاری نهاد‌های پارلمانی بر انتخاب‌های سیاستی، اثرات قوانین درونی کنگره بر سیاست‌گذاری و از جمله تاثیر انواع گوناگون تغییر در انتخاب‌کنندگان بر این روند، تاثیر تهدید‌های بالقوه قانون‌گذاران به تصویب قانونی خاص بر تصمیم‌گیری‌های اداری (حتی بدون تصویب قانون مورد اشاره) و ارتباط نزدیک ترجیحات قانون‌گذاران و تصمیمات قضایی معطوف به تفسیر معنای مصوبات ‌مورد مطالعه قرار گرفته‌اند. گونه دوم تحلیل نهادی، روش‌شناسی بالا را برای بیان گزاره‌های مقایسه‌ای درباره نهاد‌های گوناگون به کار می‌گیرد. به عنوان مثال مدل‌های مهم سیاسی، تفاوت‌های رفتاری را میان نظام تک‌مجلسی استوار بر رای اکثریت، نظام دو‌مجلسی که در آن هر مجلس قاعده اکثریت را به کار می‌گیرد و نظام دو‌مجلسی که در آن یک مجلس، قاعده اخلال‌گری (۲) را پیاده می‌کند (قاعده‌ای که به میانجی آن اقلیت می‌تواند جلوی تصویب قانون را بگیرد) نشان می‌دهند. شرایط نهادی نخست، همواره به سیاست آرمانی از نگاه قانون‌گذار میانه می‌انجامد. شرایط نهادی دوم، شبکه‌ای را از گزینه‌های سیاستی ممکن - مجموعه نقاط میان سیاست‌های آرمانی میانه در هر مجلس - پدید می‌آورد. هر سیاستی در قبال وضع موجود در این مجموعه یک تعادل است، به این معنا که اکثریتی در هیچ یک از دو مجلس وجود ندارد که بتواند آن را بر هم زند. شرایط نهادی سوم، مجموعه نقاطی را که نمی‌توانند بر هم خورند، باز هم بیشتر می‌کند، چون در صورتی که اخلال‌گری امکان‌پذیر باشد، تنها سیاست‌هایی که حمایت ۶۰ در‌صد از یک مجلس و اکثریتی از مجلس دیگر را پشت خود داشته باشند، می‌توانند سیاستی قدیمی‌تر را بر‌اندازند و از این رو سیاست‌های بیشتری پایدار می‌مانند.
نکته سوم این که مجموعه بسیار کوچک‌تری از مقالات به مطالعه ساختار خود هیات قانون‌گذاری می‌پردازند و نهاد‌‌های آن را درون‌زا می‌گیرند. برای تشریح ساختار هیات‌های قانون‌گذاری، چهار رویکرد مختلف به کار گرفته شده: (1) ترجیحات قانون‌گذار؛ (2) کمیسیون‌ها در مقام ابزار‌هایی برای متعهد‌سازی(3)؛ (3) احزاب در مقام کاهنده هزینه ترا‌کنش‌ها؛ و (4) کمیسیون‌ها در مقام تامین‌کننده اطلاعات. حال هر یک از این‌ها را به نوبت بررسی خواهیم کرد.
۱. ترجیحات قانون‌گذار
ساده‌ترین این رویکرد‌ها تصمیم معطوف به قانون‌گذاری را بر ترجیحات قانون‌گذار بنا می‌کند و بر «اصل موضوع حداکثری» استوار است که بر پایه آن سیاست بر‌گزیده از سوی قانون‌گذاران و تصمیمات مربوط به آیین‌نامه توسط اکثریت انجام می‌شوند. در بافت مدل‌های تک‌بعدی تصمیمات سیاستی، رویکرد ترجیحات‌محور دلالت‌های زیر را به همراه دارد. نخست این که تصمیم سیاستی با انتخاب قانون‌گذار متوسط همخوانی دارد. ثانیا فرض کنید که قانون‌گذاران به یکی از دو حزب موجود می‌پیوندند و افزون بر آن، افرادی که در سمت راست نقطه میانی قرار دارند، عمدتا به یک حزب می‌پیوندند و سمت چپی‌ها نیز عمدتا به دیگری ملحق می‌شوند. فرض کنید که وضع موجود در سمت راست متوسط قرار دارد و قانون پیشنهادی به دنبال آن است که سیاست را به سمت چپ و به سوی وضع ایده‌آل از نگاه رای‌دهنده میانه حرکت دهد. «خط برش» مجموعه رای‌دهندگان را به حامیان وضع موجود و حامیان قانون پیشنهادی تقسیم می‌کند. در این شرایط، خط برش، سیاستی است که وسط وضع موجود و بدیل پیشنهادی برای آن قرار دارد (با این فرض که توابع مطلوبیت قانون‌گذاران متقارن است). از آن جا که وضع موجود در سمت راست متوسط قرار دارد، لذا خط برش نیز در همین سمت خواهد بود. قانون پیشنهادی از مطلوبیت هر کدام از قانون‌گذاران سمت راست خط برش می‌کاهد و بر همین اساس آنها علیه این سیاست رای می‌دهند؛ در حالی که یکایک قانون‌گذاران سمت چپ خط برش تحت این پیشنهاد وضع بهتری پیدا می‌کنند و به نفع آن رای خواهند داد. با نظر به فرض مربوط به چگونگی انتخاب احزاب از سوی قانون‌گذاران، تقریبا همه قانون‌گذاران حزب چپ به نفع قانون پیشنهادی رای می‌دهند و بیشتر آنهایی که حزب راست را بر‌می‌گزینند، علیه آن رای خواهند داد. به واقع اگر وضع موجود که در نیمه راست توزیع ترجیحات قانون‌گذاران قرار دارد، فاصله خیلی زیادی با نقطه میانی نداشته باشد، بیشتر اعضای حزب راست علیه تغییر رای خواهند داد. به بیان دیگر، هر ‌چند حزب هیچ فشاری بر اعضای خود برای رای‌دهی به یک شیوه خاص وارد نمی‌کند، رای‌دهی در قبال این قانون، قطبش حزبی را نشان خواهد داد.
یک آموزه این مدل آن است که رای‌دهی قطبی‌شده حزبی می‌تواند به مثابه نتیجه ترکیبی ترجیحات قانون‌گذارانه و عضویت در احزاب پدیدار شود، بی آن که افراد تابع شرایط نهادی قانون‌گذارانه خاصی باشند که به سود احزاب باشد یا رفتار خود اعضا را محدود کند.
هر چند این رویکرد تنها نهاد‌های قانون‌گذاری مینیمالیستی (کمینه‌گرا) را معقول جلوه می‌دهد، اما بنیان مهمی را برای قضاوت درباره مدل‌های دیگر به دست می‌دهد. گر‌چه بیشتر رویکرد‌ها تا اندازه‌‌ای بر ترجیحات قانون‌گذاران تکیه می‌کنند، ما به این خاطر این رویکرد را ترجیحات‌محور می‌نامیم که برای توضیح پدیده‌های سیاسی همچون رای‌دهی قطبی‌شده حزبی تنها بر ترجیحات قانون‌گذاران و مدل رای‌دهنده متوسط استوار است.
۲. کمیسیون‌ها به مثابه ابزار‌های متعهد‌سازی
وینگاست و مارشال (1988) «سازمان صنعتی کنگره» را نمونه‌ای از رویکرد دوم می‌دانند. این رویکرد بر آثار نظری و تجربی پیشین استوار است. بسیاری از مدل‌های انتخاب قانون‌گذارانه با الگو‌گیری از نوشته بوکانان و تالوک (1962) بر همکاری متقابل و تجارت رای تاکید می‌کردند. بر پایه این رویکرد، اعضای کنگره و مناطقی که این افراد نمایندگی‌شان می‌کنند، با همکاری متقابل و تجارت رای وضع بهتری می‌یابند. از این رو همکاری متقابل را می‌توان نهادی قانون‌گذارانه شبیه به نهاد‌های بازار در عرصه اقتصادی در نظر آورد.
به لحاظ تجربی، ادبیات فراوان مربوط به کنگره بر اهمیت بنیادین کمیسیون‌ها که از نگاه این رویکرد بر فرآیند سیاست‌گذاری سلطه دارند، تاکید کرده‌اند. در این ادبیات بر تخصصی شدن کمیسیون‌ها و عضویت ارادی نمایندگان در کمیسیونی که بیش از همه به حوزه اختیارات آن علاقه دارند، تاکید شده است. این شکل از سازماندهی کمیسیونی به روشنی با اهداف انتخاباتی اعضا همخوانی داشت. از این رو به نظر می‌آمد که سازماندهی کمیسیونی، ترجیحات قانون‌گذاران و انتخاب‌کنندگان‌شان را باز‌تاب می‌دهد. از این نگاه، کلید درک سازمان‌دهی نهاد قانون‌گذار، مبادله قانون‌گذارانه بود.
وینگاست و مارشال به دنبال توضیحی برای سازمان کنگره بودند که ویژگی‌های بنیادینی را که آن زمان در این ادبیات یافت می‌شد، در خود داشته باشد. آنها رویکرد خود را بر دو بینش استوار کردند: اولا هیات قانون‌گذاری با مسائل متفاوت بی‌شماری روبه‌رو می‌شود که نمی‌توان در یک بعد واحد ترکیب‌شان کرد. کشاورزی با حقوق شهر‌وندی، بانکداری یا دفاع همساز نیست. ثانیا پیاده‌سازی تجارت رای به عنوان راهی برای مبادله قانون‌گذارانه مشکلات زیادی دارد. به عنوان مثال فرض کنید که یک گروه از قانون‌گذاران به دنبال ساخت پل و سد است و گروهی دیگر نظارت بر بازار را در سر دارد و هیچ یک از این دو گروه به تنهایی اکثریت را تشکیل نمی‌دهند. این دو گروه می‌توانند با همکاری متقابل، بر سر پشتیبانی از قانون یکدیگر توافق کنند، اما در این صورت یک مشکل پدید می‌آید. هنگامی که سد‌ها و پل‌های مد نظر گروه نخست ساخته شود، چه چیزی مانع آن می‌شود که این گروه به افرادی که از تجارت نخست بیرون رانده شده‌اند، نپیوندند و با تصویب قانونی تازه برای پایان‌دهی به نظارت بر بازار این معامله را زیر پا بگذارند؟ به خاطر احتمال خلف وعده، برخی همکاری متقابل از همان ابتدا ناکام خواهند ماند، چون قانون‌گذاران نگران آنند که معاملات‌شان دست آخر به شکست بینجامد.
پاورقی
1. gatekeeping authority
۲. filibuster rule، به این معنا که یک گروه یا مجلس با ایجاد تاخیر در بررسی یک قانون، جلوی تصویب آن را بگیرد.
3. commitment device، دابنر و لویت، این تعبیر را چنین تعریف می‌کنند: «راهی که فرد از طریق آن خود را به انجام کاری وا‌دار می‌سازد که از راهی غیر از آن تصمیم به انجامش نمی‌گرفت، اما نتیجه‌ای مطلوب را به بار می‌آورد».