دموکراسی‌ و سازمان‌های بین‌المللی

بخش اول

گروه تحلیل - همراه با جهانی شدن و اجماع بین‌المللی در تصمیم‌گیری‌های داخلی کشورها، نقش سازمان‌های بین‌المللی چشمگیر و چشمگیرتر می‌شود. دوری گزیدن‌ از این سازمان‌ها و یکه‌تازی در محیط بین‌المللی باعث خروج از مسیری است که تمامی کشورها مدت‌ها است در آن قرار گرفته‌اند و برای رسیدن به هدف آن (جهانی شدن همراه با توسعه اقتصادی - سیاسی) با یکدیگر به رقابت پرداخته‌اند. این مقاله که در گروه سازمان‌های بین‌المللی مرکز تحقیقات استراتژیک ترجمه شده است، می‌کوشد تا آثار متقابل دموکراسی‌سازی را که لازمه توسعه اقتصادی - سیاسی است با عضو شدن در سازمان‌ها و نهادهای بین‌المللی، مورد بررسی قرار دهد و در نهایت به این گزاره می‌رسد که در فرآیند توسعه اقتصادی و برای رسیدن به دموکراسی نمی‌توان از جهانی شدن و همگن‌سازی ساختاری با دیگر کشورها چشم‌پوشی کرد و برای این هدف است که کشورهای در حال توسعه و در حال گذار می‌کوشند به هر شکل ممکن و به‌رغم موانع بسیار خود را عضو نهادهای بین‌المللی سازند. ادوارد مانسفلد - جون پوهاوس

مقدمه

سازمان‌های بین‌المللی به گونه رو به افزایشی به مثابه یک مولفه تاثیرگذار، دورنمای جامعه بین‌المللی را ترسیم می‌کنند. هنگامی که سازوکارهای توسعه به نحو گسترده‌ای مورد مطالعه قرار می‌گیرند، مشخص می‌گردد چگونه به عنوان عوامل تاثیرگذار بر ورود دولت‌ها به سازمان‌های بین‌المللی، ایفای نقش می‌کند و اهمیت مقوله حاضر بیش از پیش روشن می‌گردد.

اصولا دموکراسی‌سازی در کشورها، روندی است که بر اثر ورود کشورها به سازمان‌های بین‌المللی تسریع می‌گردد، چراکه رهبران کشورها در اثر تعاملات با سازمان‌های بین‌المللی، ظرفیت اصلاحات لیبرالیستی را در چارچوب یک دموکراسی منسجم می‌یابند، به ویژه اگر سازمان‌های بین‌المللی مدنظر از اعضای دموکراتیک تشکیل شده باشند.

نوشتار حاضر می‌کوشد تا بر مبنای داده‌های موجود در زمینه سازمان‌های بین‌المللی در خلال دوره ۱۹۶۵ تا ۲۰۰۰، این انگاره را مورد نظر قرار دهد که روند دموکراسی‌سازی موجب انگیزش دولت‌ها جهت پیوستن به سازمان‌های بین‌المللی گردیده است.

طی سال‌های اخیر سازمان‌های بین‌المللی و گسترش افقی- عمودی آن، فضای جامعه بین‌المللی را دگرگون نموده است و در هر دو مقوله تعداد و گستره سازمان‌های بین‌المللی، سازمان‌های بین‌المللی به فراخور موضوعات پیچیده و حاد جهانی، توسعه یافته‌اند. سازوکارهای این مساله در گونه‌شناسی سازمان‌های بین‌المللی، کارکرد‌ها و ماهیت آنها متجلی می‌گردد. با آنکه بسیاری از اندیشمندان معتقدند گسترش سازمان‌های بین‌المللی، تاثیرات اندکی بر رفتار دولت‌ها داشته است و از سوی دیگر پژوهشگران دیگری بر این باورند که گسترش این نهاد‌ها همکاری بین دولتی را تسهیل می‌کند و تنش‌های دولت‌ها را حل و فصل می‌کند، خلاء ادبیات مربوط به روند‌های عینی این مساله به گونه‌ای است که در هر حال طرح این مساله که «چه مقوله‌ای موجب می‌گردد تا دولت‌ها جذب سازمان‌های بین‌المللی گردند؟» حائز اهمیت باشد.

دگرگونی‌ها در نوع رژیم دولت‌ها از این دیدگاه قابل توجه است.

دولت‌هایی که دوران گذار از دموکراسی را طی کرده‌اند، به صورت ویژه‌ای به ادغام در هنجار‌های جهانشمول سازمان‌های بین‌المللی گرایش دارند و معمولا موضع مستحکمی در ارتقای تطابق هنجار‌های برخاسته از خاص‌گرایی خود با موازین جامعه بین‌المللی دارند. این حالت به صورت خاص وقتی پدید می‌آید که اعضای سازمان بین‌المللی نیز روح دموکراسی را درک کرده‌ باشند.

برای آزمون چنین ادعایی، تحولاتی که بر عضویت در سازمان‌های بین‌المللی از ۱۹۶۵ تا سال ۲۰۰۰ موثر بوده‌اند، مورد بررسی قرار می‌گیرد.

براساس مدارک مستند و عینی، مشخص گردیده است گذار از دموکراسی انگیزشی، اساسی برای پیوستن دولت‌ها به سازمان‌های بین‌المللی بوده است.

به نظر می‌رسد لیبرالیسم سیاسی و عضویت در سازمان‌های بین‌المللی به گونه تنگاتنگی با هم حرکت می‌کنند.

چرا دولت‌ها وارد سازمان‌های بین‌المللی می‌گردند؟

اصولا سازمان‌های بین‌المللی عبارت از تشکیلاتی هستند که به وسیله دولت‌ها یا نمایندگان دولت‌ها پایه‌ریزی می‌گردند و به وسیله نهادینه شدن، کارکرد‌های معمولا مشخصی را ایفا می‌کنند و دارای تشکیلات تصمیم‌گیری دولتی، یک بدنه اداری ثابت و هیات‌رییسه اجرایی می‌باشند.

مبحثی که ممکن است اغلب مطرح گردد آن است که چرا به‌رغم آنکه عضویت در چنین سازمان‌هایی گستره تصمیم‌گیری و سیاستگذاری‌های رهبران ملی را محدود می‌کند، آنان گرایش به پیوستن به این سازوکارها را دارند.

بسیاری از پژوهش‌های صورت گرفته در این زمینه، بر این نکته تاکید می‌ورزد که دولت‌ها از این‌رو وارد چنین تشکیلاتی می‌گردند تا در رفع مشکلات در زمینه همکاری‌های متقابل، قدرت عمل بیش‌تری بیابند و به‌ویژه کشورهای جهان سوم بتوانند بر تغییر برخی از سیاستگذاری‌های خاص موثر باشند و چانه‌زنی در روندی متعامل را ادامه دهند. بسیاری از اقدامات انجام گرفته در این چارچوب، در زمینه‌های اقتصاد سیاسی بین‌الملل و مطالعات امنیتی بوده است که اهمیت ورود دولت‌ها به سازمان‌های بین‌المللی را تبیین می‌کند.

بررسی‌های سنتی در زمینه سازمان‌های بین‌المللی، بیانگر آن است که این سازمان‌ها به مثابه عوامل موثر در زمینه همگرایی و همسو نمودن منافع ملی کشورها عمل کنند. هدف اولیه از تشکیل سازمان‌های بین‌المللی ایجاد همگرایی منطقه‌ای و حل موضوعات میان مرزی است که برخاسته از اختلافات نظام‌های سیاسی می‌باشد. به واقع، فضا و معیارهای سیاسی داخلی است که در مسیر معین گذار به دموکراسی، جذب و پیوستن به سازمان‌های بین‌المللی را در دستور کار قرار می‌دهد. البته این به مفهوم آن نیست که عوامل بین‌المللی بر عضویت دولت‌ها در سازمان‌های بین‌المللی موثر نیستند، بلکه مقصود آن است که دولت‌ها به نهادهای بین‌المللی و پیوستن به آنها به مثابه بازتابی از سیاست داخلی و ارتقادهنده سیاستگذاری‌های راهبردی - امنیتی داخلی مدنظر خود می‌نگرند، مساله‌ای که شاید تا امروزه چندان گسترده به آن پرداخته نشده است.

رویکردی که از این منظر به تعامل دولت‌ها و سازمان‌های بین‌المللی می‌نگرد، نقطه عزیمت راهبردی خود را سازمان‌های منطقه‌ای تعریف می‌کند و در سطحی کم‌رنگ‌تر تاثیرات برخاسته از نوع نظام‌های سیاسی را نیز مورد تحلیل قرار می‌دهد. مساله‌ای که با تحولات بین‌المللی روی داده بر مقوله تغییر رژیم‌ها هم مطرح است.

برخی از پژوهش‌ها نشانگر آن هستند که رابطه میان نوع رژیم سیاسی و عضویت در اتحادیه‌های سیاسی- نظامی رابطه‌ای مستقیم و محسوس است، هرچند در این زمینه و پیامد‌های عملی اثبات انگاره مذکور، اجماعی میان پژوهشگران به چشم نمی‌خورد. تحقیقات دیگری بر روابط میان نوع رژیم سیاسی و سازمان‌های بین‌المللی متمرکز گردیده است که بر مقوله تجارت خارجی استوار است. به عنوان نمونه «مانسفلد»، «میلنر» و «روزندورف» از زمره افرادی هستند که دولت‌های دموکراتیک را به طور ویژه، دولت‌هایی یافته‌اند که در سازوکار‌های ترجیحی تجارت وارد شده‌اند و به هر حال «موافقتنامه‌های تجاری ترجیحی» قسمتی از کارکرد‌های سازمان‌های بین‌المللی و ماهیت آن را تشکیل می‌دهند. در واقع بسیاری از موافقتنامه‌ها به عنوان نمونه «موافقتنامه‌های عدم تعرض» نمی‌تواند از منظر کارکردی و ماهوی به مثابه سازمان‌های بین‌المللی قلمداد گردد.

تحلیل‌های دقیق و مستقیم در مقوله نوع رژیم و عضویت در سازمان‌های بین‌المللی، به وسیله «جاکوبسون» و همکاران وی انجام گرفته است. آنها در تحقیقات خود این نکته را دریافته‌اند که دموکراسی، عضویت در سازمان‌های بین‌المللی را ارتقا می‌دهد،‌ اما در عین حال به صورت دقیق آماری، دموکراسی‌سازی میزان ورود دولت‌ها به نهادهای بین‌المللی را چندان افزایش نداده است و براساس یافته‌های آنها تقویت دموکراسی و تاثیر آن بر مدل‌های نمونه آماری در سطوح مختلف دولت‌ها،‌ طی دو سال مشخص نتایج یکسانی نداشته است. «راست و اونیل» در این مقوله، نتیجه گرفته‌اند که دموکراسی بر گسترش سازمان‌های بین‌المللی و افزایش اعضا پس از دوران جنگ جهانی اول تاثیر عمده داشته است ولی این امر در سطوح مختلفی متغیر و ناهمسان بوده است.

با توجه به گفته‌های مذکور و سایر نظریه‌پردازان، به‌طور مختصر می‌توان نتیجه‌گیری نمود تحلیل‌های صورت گرفته در راستای عضویت در سازمان‌های بین‌المللی، تقریبا سطحی و شتابزده است.

دموکراسی‌سازی و عضویت در سازمان‌های بین‌المللی

هدف عمده نوشتار حاضر، ارائه تحلیل نظام‌مند از رابطه بین تاثیرگذاری دموکراسی بر تمایل دولت‌ها جهت پیوستن به

سازمان های بین‌المللی است. سه دهه قبلی را می‌توان زمان اوج‌گیری موج دموکراسی در تعاملات بین‌المللی دانست. بسیاری از کشورهای جهان در این برهه زمانی دوران‌گذار به سوی دموکراسی را طی کرده‌اند. این مقوله قسمت اعظم تحقیق حاضر را تشکیل می‌دهد، البته سازوکارهای سیاسی و مقوله‌های سیاست خارجی نیز در روند گذار به دموکراسی جایگاه ویژه‌ای را به خود تخصیص می‌دهند.

تمرکز مبحث حاضر آن است که روند دموکراسی یک انگیزش اساسی و محرک مهم در زمینه عضویت در سازمان‌های بین‌المللی بوده است. مشکل عمده در کشورهایی که در حال دموکراتیک نمودن ساختار نظام سیاسی هستند آن است که مدیران آنها با چالش‌هایی درون جامعه از لحاظ اصلاحات داخلی مواجه می‌گردند. سران کشورها اصولا دلایل منطقی و قابل پذیرشی برای مستحکم نمودن تسلط خود بر ابزارهای قدرت در خلال دوران گذار، نظیر لغو تعدادی از انتخابات مستقیم، تعلیق اصلاحات، خلف وعده‌های اصلاحات سیاسی یا حتی سرکوب نیروهای معارض بالقوه رژیم سیاسی را برای خود تعریف نموده‌اند. برخی از این تاکتیک‌ها ممکن است در راستای تقویت قدرت سیاسی حاکم و هزینه اصلاحات تلقی گردد، اما واقعیت آن است که نبود تعهدات ملموس از سوی دولتمردان در این زمینه در پیشبرد اصلاحات موانع جدی ایجاد می‌کند. وارد شدن به سازمان‌های بین‌المللی می‌تواند به دولتمردان در کشورهای مزبور کمک کند تا تعهدات بیشتری در راستای افزایش ظرفیت اصلاحات دموکراتیک بیابند.

مشکلات مشروعیت و اعتباری که کشورهای در مسیر گذار به دموکراسی با آن روبه‌رو می‌گردند از عدم اطمینان به شرایط موجود سیاسی، اقتصادی تا پیامدهای پس از اصلاحات را در بر می‌گیرد. در برخی موارد، رهبران دموکراسی‌های نوظهور اصلاحات را محدود می‌کنند، قدرت شخصی خود را استحکام می‌بخشند یاکوشش‌هایی در راستای تضعیف و نابهنجار جلوه دادن نهادهای دموکراتیک پدید آمده می‌نمایند. امری که دقیقا در راستای محدود نمودن قدرت دموکراسی و ابزارهای تاثیرگذار آن تلقی می‌گردد. در برخی کشورهای دیگر، دولتمردان در تلاش‌هایشان برای تقویت و استحکام بخشی به دموکراسی صادق و صریح‌اند ولی مشکلی که وجود دارد آن است که مخاطبان داخلی و بین‌المللی نمی‌توانند به دلیل منابع چند جانبه حکومتی، اطلاع یابند که با کدام طیف از دولتمردان مواجهند و مطالبات خود را دقیقا درخواست نمایند.

نخست، واقعیت آن است که بسیاری از دولت‌‌های انتقالی، در دوران گذار، در حالی اصلاحات را طرح‌ریزی می‌کنند که در درون هیچ انگیزه‌ای برای عملی نمودن الزامات آن ندارند و همچنان بر حفظ قدرت تکیه دارند.

از آنجا که دولت‌های در حال گذار، متاخر هستند، ناظران بیرونی نیز به دشواری می‌توانند تشخیص دهند که آیا طیف‌های سیاسی حاکم در صدد اعمال رویه‌های دموکراتیک هستند یا اینکه ساختارهای موجود سطح تاثیرگذاری سازوکارهای دموکراسی را تحت‌شعاع قرار داده است.

به صورت کلی رژیم‌های در حال گذار با دشواری‌های حیثیتی مواجهند و چشم‌اندازی برای آنها وجود ندارد و در راستای عمل به تعهدات خود نیز صادقانه عمل نمی‌کنند. از سوی دیگر در ساختار رژیم‌های سیاسی مذکور، تناقضات هویتی وجود دارد که تعهدات سیاسی را با موانع بزرگی روبه‌رو می‌کند. از این نظر با توجه به دشواری‌های پیشاروی چنین جوامعی، گروه‌هایی که بنا به شرایط سیاسی - اجتماعی به قدرت می‌رسند، در راستای اجرای منویات مدنظر و پیشبرد قدرت خود، از نهادها و سازوکارهای دموکراتیک و مشارکتی بهره می‌گیرند. بنابراین، رویداد مذکور اعتبار و مشروعیت سازوکارهای ایجاد شده را کم‌رنگ می‌کند.

دوم، رژیم‌های سیاسی در حال گذار، اصولا ترجیحات و اولویت‌گذاری‌های سیاسی ناپایدار زمانی دارند. اولویت‌بندی یک رژیم سیاسی ممکن است در زمان مشخصی به یک مقوله خاص، مثبت و در مقطعی دیگر منفی باشد. دولتی که به قدرت روی می‌آورد با این هدف که لیبرالیسم سیاسی را تقویت کند ممکن است خود تبعاتی را پدید آورد که عکس اصلاحات عمل نماید. البته چنین مشکلی صرفا محدود به دموکراسی نو پا نیست، بی‌ثباتی در چنین کشورهایی ممکن است به سیاست‌هایی منجر گردد که پیامدهایی متفاوت از سیاست‌گذاری‌های صورت گرفته داشته باشد.

رهبران در دموکراسی نوظهور ممکن است از این مساله که برخی روندها به افزایش هزینه‌های دموکراسی و پیشبرد اهداف معطوف به قدرت دولتمردان بیانجامد در جست‌وجوی منافع خاص راهبردی- امنیتی خود باشند.

عدم توانمندی دولت‌ها جهت اجرای سازوکارهای مرتبط با دموکراسی به گونه‌ای است که می‌تواند دشواری‌های عمده‌ای را برای نظام سیاسی فراهم آورد. عدم اعتماد به نخبگان در دوران گذار به دموکراسی نیز یکی‌دیگر از معضلاتی است که در ساختارهای سیاسی مذکور، دستیابی به منافع کشور را دور از دسترس می‌نماید.

به صورت عام‌تر اگر جامعه‌ای به این مساله باور نداشته باشد که کوشش‌های صورت گرفته در راه اصلاحات سیاسی صادقانه است، حمایتی از رژیم سیاسی جدید صورت نخواهد گرفت. این حمایت نشدن رژیم سیاسی از سوی جامعه می‌تواند استحکام روندهای دموکراتیک را به مخاطره بیاندازد. بسیاری از گروه‌ها به صورت فعالانه با رژیم سیاسی به تعارض می‌پردازند و حتی ابزارهای خشونت‌آمیز و نامطلوب از سوی آنها برای پیشبرد اهدافشان به کار گرفته می‌شود. عدم حمایت اجتماعی از رژیم سیاسی نیز موجب می‌گردد دولت به اقداماتی دست زند که دموکراسی را تضعیف کند. به عنوان نمونه سرکوبی مخالفان یا تضعیف نیروی قانون‌گذاری. به صورت مشخص‌تر همان‌طور که «وایت‌‌ هد» اشاره می‌کند: «اگر هر بخش سیاسی به این نتیجه برسد که تعهدات دموکراتیک دیگر بخش‌ها سست و ضعیف است، انگیزه همه بخش‌ها کاهش می‌یابد و شرایط برای عدم انسجام جامعه فراهم می‌گردد».

علاوه بر آن، ناتوانی دولت‌های در حال گذار از ایجاد تعهدات مقتضی، به آسیب‌های اقتصادی منجر می‌گردد. زمین‌های کشاورزی و نهادهای مالی، احتمالا با کاهش سرمایه‌گذاری مرتبط و کمک‌های بسط‌دهنده دموکراسی‌سازی مواجه خواهند شد و بنابراین آزادسازی‌های اقتصادی نمی‌تواند عینیت مطلوب یابد. اگر دست‌اندرکاران بخش‌های اقتصادی و مالی به این باور برسند که اصلاحات زودگذر و آنی است، ممکن است ناخواسته دست به اقداماتی بزنند که بازارهای اقتصادی و چرخه اقتصادی کشور را مختل نماید. رهبرانی که هدفشان دستیابی به لیبرالیسم اقتصادی و سیاسی است، می‌باید کارکردهای متناسب با آن اهداف را پیش‌بینی و عملی نمایند و این امر آنان را متمایز از دولتمردانی می‌کند که به‌دنبال اصلاحات ظاهری و ارتقای قدرت حاکمه خود بدون وجود یک دموکراسی اصیل هستند.