رویکرد ژاپنی به تجدید ساختار

دنیای اقتصاد: بهترین روش برای تغییر ساختار راه‌آهن چیست؟ متناسب با نوع هدف مورد‌نظر، گزینه‌های مختلفی از مطلوبیت برخوردارند. کشورهای مختلف گزینه‌های مختلفی را برای تغییر ساختار راه آهن‌هایشان انتخاب می‌کنند. در مورد ژاپن به دلیل تراکم بسیار بالای جمعیت در امتداد خطوط اصلی راه‌آهن و تقاضای بسیار زیاد حمل و نقل در مناطق شهری، یکپارچه‌سازی عمودی و تفکیک جغرافیایی می‌توانند بهترین گزینه‌ها برای تغییر ساختار باشند. به نظر می‌رسد نه تنها بین فعالیت‌های مرتبط، بلکه بین فعالیت‌های ریلی و غیر ریلی هم صرفه ناشی از مقیاس اقتصادی به میزان زیاد وجود داشته باشد که از جمله می‌توان به توسعه مناطق مسکونی در امتداد خطوط، گردشگری، خرده‌فروشی و.

دنیای اقتصاد: بهترین روش برای تغییر ساختار راه‌آهن چیست؟ متناسب با نوع هدف مورد‌نظر، گزینه‌های مختلفی از مطلوبیت برخوردارند. کشورهای مختلف گزینه‌های مختلفی را برای تغییر ساختار راه آهن‌هایشان انتخاب می‌کنند. در مورد ژاپن به دلیل تراکم بسیار بالای جمعیت در امتداد خطوط اصلی راه‌آهن و تقاضای بسیار زیاد حمل و نقل در مناطق شهری، یکپارچه‌سازی عمودی و تفکیک جغرافیایی می‌توانند بهترین گزینه‌ها برای تغییر ساختار باشند. به نظر می‌رسد نه تنها بین فعالیت‌های مرتبط، بلکه بین فعالیت‌های ریلی و غیر ریلی هم صرفه ناشی از مقیاس اقتصادی به میزان زیاد وجود داشته باشد که از جمله می‌توان به توسعه مناطق مسکونی در امتداد خطوط، گردشگری، خرده‌فروشی و... اشاره کرد. این پرسش که کدام سیاست باید به کار گرفته شود شاید مهم‌ترین سوال برای افزایش کارآیی و رقابت‌پذیری راه‌آهن باشد؛ اما یک جواب عمومی روشن برای این سوال وجود ندارد. سوال بسیار اساسی این است که چگونه اصلاحات ساختاری می‌تواند سازوکارهای انگیزشی را در برگیرد؛ چرا‌که سیاست ساختاری راه‌آهن باید در پیوند با معیارهای رقابتی برای افزایش کارآیی تعیین شود.

رویکرد ژاپنی به خصوصی‌سازی راه‌آهن هفت ویژگی متمایز دارد که عبارتند از:

* تفکیک افقی (یا تقسیم منطقه‌ای)

* تمایز وظیفه‌ای (یا تمایز بار و مسافر از هم)

* یکپارچه‌سازی عمودی (یا یکپارچه کردن بهره‌برداری و زیرساخت)

* پرداخت یارانه‌های ثابت¹ به شرکت‌های منطقه‌ای که تراکم مسافر اندک دارند

* تاسیس یک نهاد واسطه

* مجاز بودن خدمات غیرریلی

* طرح معیارهای رقابتی.²

مهم‌ترین‌ مشکل راه‌آهن ملی ژاپن این بود که بزرگی آن، اعمال مدیریت مناسب را دشوار می‌کرد و به علاوه به‌دلیل فشار سیاسی دولت این انتظار وجود داشت که این شرکت حتی با خطوط غیر‌سودده به عملیات خود ادامه دهد، در نتیجه تصمیم گرفته شد که شرکت به ۶ شرکت ریلی مسافری منطقه‌ای تقسیم شود و هر شرکت اختیار تصمیم‌گیری درباره اینکه چه خطوطی را فعال و چه خطوطی را تعطیل کند، داشته باشد. بعد از بررسی چند گزینه برای تفکیک ساختاری، تصمیم به تقسیم‌بندی منطقه‌ای براساس تقاضای جغرافیایی گرفته شد. انتظار می‌رفت که شرکت‌های کوچک جدید نیازهای کاربران محلی را تامین و برای بهبود عملکردشان با هم رقابت کنند. در این تقسیم‌بندی ۹۵ درصد همه سفرها به طور کامل درون مرزهای این مناطق انجام می‌شد. علاوه بر دو JR منطقه‌ای متمایز یعنی JR شرق و JR غرب به‌ترتیب در مناطق شهری توکیو و اوزاکا، JR مرکزی که در ناگویا مستقر بود به‌عنوان اپراتور سودده‌ترین خط اصلی³ یعنی شینکانسن بین توکیو و اوزاکا تعیین شد.

به‌دلیل رشد صنعت حمل‌ونقل کامیونی که موفقیت فزاینده آن منجر به افول شدید سهم راه‌آهن از حمل بار شده بود، تصمیم بر این شد که JR (منظور از شرکت‌های تازه تاسیسی که JR نامیده می‌شوند ۶شرکت مسافری منطقه‌ای و یک شرکت بار ملی است که از تقسیم JNR⁴ حاصل شدند) بار از JR‌های مسافری جدا شود. این نگرانی وجود داشت که مسوولیت مدیریتی زیان حوزه بار روشن نباشد و عملکرد ضعیف آن به نتایج خوبی که شرکت‌های مسافری دنبال می‌کردند آسیب بزند. با این حال برای جلوگیری از بار مالی مضاعف بر JR بار، اجازه داده شد که این شرکت به‌جای آنکه خود زیرساخت موردنیاز را در اختیار بگیرد، از خطوط JR های مسافری (که زیرساخت را در اختیار داشتند) به صورت قرضی استفاده کند. به‌منظور حفظ مقیاس اقتصادی، در مورد حمل بار تفکیک منطقه‌ای انتخاب نشد.

برخلاف صنعت ریلی اروپا و در تمایز آشکار با خصوصی‌سازی راه‌آهن بریتانیا، یکپارچه‌سازی عمودی بعد از خصوصی‌سازی حفظ شد. از لحاظ تئوری تفکیک عمودی مالکیت خطوط از بهره‌برداری ممکن بود، اما این مساله پیش از خصوصی‌سازی به‌طور جدی مورد بحث قرار نگرفته بود. بیشتر راه‌آهن ژاپن در مالکیت بخش خصوصی و دارای سیستم‌های یکپارچه است؛ موفقیت این راه‌آهن‌های خصوصی یکی از دلایل عدم اقبال به سیاست تفکیک عمودی در خصوصی‌سازی JNR بوده است. به علاوه از آنجا که مهم‌ترین راه‌آهن‌های خصوصی از طریق تنوع‌بخشی به کسب و کارهایشان (ازجمله راه‌اندازی فروشگاه‌های زنجیره‌ای و هتل در ایستگاه‌ها، توسعه زمین‌های مسکونی در امتداد خطوط و توسعه گردشگری) به سوددهی فزاینده رسیده‌اند، طبیعی بود که JRهای خصوصی‌شده نیز یکپارچگی خطوط و بهره‌برداری را برای تنوع‌بخشی به کسب و کارشان گزینه مطلوبی بدانند.

با هدف تثبیت موقعیت مدیریت برای JR‌های کوچک‌تر، یک طرح یارانه ثابت از طریق صندوق تثبیت مدیریت⁵(MSF) به‌اجرا درآمد که درآمدهای این صندوق برای پوشش یارانه‌ها مورد استفاده قرار می‌گرفت. از آنجا که JRهای سه جزیره از نظر موقعیت جغرافیایی دارای محدودیت بوده و جمعیت نسبتا اندکی داشته و علاوه بر آن شبکه‌های بزرگراهی آنها در حال توسعه سریع بود، یارانه‌ای ثابت معادل ۱۲۷۸ میلیارد ین به این JRها تزریق شد. پیش‌بینی می‌شد که این مبلغ بتواند زیان‌های عملیاتی این JRها را جبران کند. با این حال نرخ بهره بازار کاهش پیدا کرد، به‌طوری که درآمدهای بهره نتوانست کسری عملیاتی JR های سه‌جزیره را پوشش دهد. بنابراین یک طرح جدید در سال ۱۹۹۷ به اجرا درآمد که به موجب آن شرکت حمل‌ونقل و فناوری پیشرفته⁶ (CATT) بخش‌هایی از منابع MSF مربوط به JRهای سه‌جزیره را با نرخ ثابت ۹۹/ ۴ درصد یعنی بیش از نرخ بهره بازار استقراض می‌کرد.

در حالی که قرار بود این طرح تا پایان سال مالی ۲۰۰۱ حذف شود، اما تا سال مالی ۲۰۰۶ ادامه پیدا کرد. بدون منابع MSF این JR ها به وضعیت قرمز خواهند رسید و در نتیجه گزینه‌های جذابی برای بازار سهام نخواهند بود، در نتیجه برنامه انتشار سهام آنها در بازار به تعویق افتاده است. JNRSC به عنوان یک نهاد واسطه برای بازپرداخت بدهی‌های JNR و یافتن شغل‌های جدید برای کارکنان مازاد تاسیس شد. دولت ژاپن و مدیریت JNR اولویت بالایی برای تسهیل انتقال کارکنان منفصل شده به سایر بخش‌ها از طریق وضع قانونی برای استخدام مجدد آنان قائل شدند. در نتیجه برعکس تجربیات خصوصی‌سازی در سایر نقاط جهان، نیروی کار کمتری بیکار شد. برای جلوگیری از جهش در میزان اخراج‌ها، هر روش ممکن برای کاهش بیکاری و تنش‌های اجتماعی ناشی از آن به کار گرفته شد که از آن جمله می‌توان انتقال به دولت‌های محلی، سازمان‌های دولتی مانند اداره مالیات، پلیس،‌ هواشناسی و شرکت تلگراف و تلفن نیپون را برشمرد.

یکی از کارکردهای JNRSC انتقال تدریجی کارگران مازاد به سایر بخش‌ها بود. با استفاده از مشوق بازنشستگی اختیاری، کاهش در نیروی کار پیش از اجرای خصوصی‌سازی به خوبی مدیریت شد، به طوری که تعداد کسانی که در فرآیند خصوصی‌سازی از خدمت منفصل شدند تنها به ۱۰۴۷ نفر رسید. JR مجاز بودند که در کسب‌وکارهای غیرریلی نیز فعالیت کنند، چنانکه شرکت‌های ریلی خصوصی در ژاپن دهه‌ها به این صورت عمل می‌کردند. شرکت‌های خصوصی برای افزایش تقاضای حمل‌ونقل ریلی کسب‌وکارهایی مانند توسعه ساخت مسکن، گردشگری و عملیات دیگر شقوق حمل‌ونقل مانند اتوبوسرانی را انجام می‌دادند. شرکت‌های JR شروع به پیروی از این الگو کردند. سرانجام یک طرح معیارهای رقابتی به اجرا درآمد. براساس این طرح اپراتورهای ریلی برای بهبود عملکرد با هم رقابت می‌کنند و عملکرد اپراتورها با استفاده از معیارهای معمول توسط نهاد ناظر ارزیابی می‌شود. نتایج این ارزیابی در هنگام بازبینی قیمت‌ها مورد استفاده قرار می‌گیرد.

تغییرات در رگولاتوری و برنامه‌های در حال انجام

جدول یک تغییرات در رگولاتوری و برنامه‌های در حال انجام از زمان خصوصی‌سازی را نشان می‌دهد. اول شکل سازمانی از یک شرکت دولتی به یک شرکت خاص در قالب تجاری و مبتنی‌بر الگوی شرکت‌های سهامی تبدیل شد که این شرکت نیز همچنان به‌وسیله قانون خاصی تنظیم می شود. انتظار می‌رود که این شرکت‌ها به‌طور کامل تبدیل به شرکت‌های خصوصی شوند و قوانین خاص مرتبط با آنها لغو شود. دوم بهره‌برداری و خدمات ریلی به ۶ شرکت مسافری منطقه‌ای و یک شرکت بار ریلی در مقیاس کشوری تقسیم شد. تاکنون برنامه خاص بیشتری تعیین نشده است، اما خدمات ریلی بار به دلیل دغدغه‌های زیست‌محیطی و بحث رقابت ممکن است مجددا سازماندهی شود. سوم مانند آنچه قبلا مورد اشاره قرار گرفت، JRها مجاز شده‌اند که از زمان خصوصی‌سازی در کسب‌و‌کارهای غیرریلی نیز مشارکت کنند و این فعالیت‌ها هم‌اکنون در حال گسترش است.

بعد از خصوصی‌سازی مداخله دولت در امور شرکت‌های ریلی ازجمله در تصویب و تنظیم مقررات مربوط به کرایه‌ها کمتر شده است. قبل از خصوصی‌سازی کرایه‌های ریلی ازسوی شورا تصویب می‌شد، اما هم‌اکنون کار تنظیم و تصویب کرایه‌ها از طرف وزارت حمل‌و‌نقل انجام می‌شود که بخشی از دولت ملی است. با این حال معیار تنظیم مقررات، ایجاد انگیزش در شرکت‌های ریلی بوده و اخیرا مسوولان شروع به بررسی یک طرح سرپوش قیمتی ⁷ برای تعیین کرایه‌های ریلی کرده‌اند. از زمان خصوصی‌سازی، دولت دخالت کمتری در امور مربوط به سرمایه‌‌گذاری و مسائل مالی و نیز سایر حوزه‌های مدیریت شرکت‌ها از جمله انتصاب مدیران می‌کند. قوانین و مقررات خاصی به تصویب رسیده که از آن جمله می‌توان به تضمین درجه اختیار مشخصی برای مدیریت JRها اشاره کرد. انتظار می‌رود خصوصی‌سازی کامل سرانجام در همه JRها انجام شود؛ این امر آزادی بیشتری به مدیران این شرکت‌ها برای مدیریت کسب‌و‌کارهایشان خواهد داد.

بدهی‌‌ها و شرکت تسویه JNR

انتقال ۱/ ۳۷ هزار میلیارد ین بدهی تحت نظارت JNRSC انجام شد. خود JNRSC عهده‌دار حدود ۶۰ درصد کل بدهی شد و انتظار می‌رفت با فروش املاک JNR و سهام این بدهی را تسویه کند. ۴۰ درصد دیگر از بدهی‌های بلندمدت به سه JR مسافری جزایر اصلی تخصیص داده شد. JRهای سه جزیره کوچک به‌دلیل سودآوری نامطمئن آنها که خود ناشی از اندازه کوچک بازار و تراکم اندک جمعیت بود از بدهی معاف شدند. در اصل انتظار این بود که مالیات‌دهندگان فشار بیش از ۸/ ۱۳ هزار میلیارد ین بدهی را تحمل کنند. JNRSC ۲۲/ ۶ میلیون از ۱۹/ ۹ میلیون سهم به JR مسافری جزایر اصلی را به فروش رساند و ۷/ ۲ هزار میلیارد ین را بازپرداخت کرد. با این حال به‌دلیل تاخیر در فروش سهام و زمین پس از سقوط حباب قیمتی دارایی‌ها در اوایل دهه ۱۹۹۰، بدهی‌های JNRSC افزایش یافت. JNRSC به‌عنوان بخشی از شرکت ملی ساخت راه‌آهن ⁸ (JRCC) سازماندهی شد و در سال ۱۹۹۸ دفتر مرکزی تسویه ژاپن⁹ نام گرفت. با این حال تغییری در تسهیم بدهی بلندمدت راه‌آهن اتفاق نیفتاده است. با وجود برنامه فعلی JRCC برای بازپرداخت ۹/ ۳ هزار میلیارد ین از طریق فروش زمین و سهام JR بدهی ۱/ ۲۴ هزار میلیارد ینی باید ظرف ۶۰ سال آینده از محل بودجه عمومی پرداخت شود، در نتیجه مالیات‌دهندگان بار این بدهی را در آینده به دوش خواهند کشید.

پاورقی:

۱- Lump-sum Subsidies

۲- yardstick competition scheme

۳- Trunk-line

۴-Japan National Railway Sentient Corporation

۵- Management Stabilization Fund )MSF(

۶- Corporation for Advanced Transport and Technology (CATT)

۷- Price-cap scheme

۸- Japan Railway Construction Public Corporation (JRCC)

۹- Japan Settlement Headquarters