تجربه ژاپنی‌ها در تجدید ساختار راه‌آهن

دنیای اقتصاد: اصلاحات و تجدید ساختار راه‌آهن شاید یکی از مهم‌ترین اقداماتی باشد که باید از سوی راه‌آهن جمهوری اسلامی به منظور توسعه حمل‌ونقل ریلی و رشد این صنعت در کشور پیگیری شود. اهمیت و ضرورت مشارکت بخش‌خصوصی از یکسو و فراهم کردن زمینه جذب سرمایه‌های داخلی و جلب مشارکت مردم از سوی دیگر، به عنوان محورهای مورد تاکید در سیاست‌های کلی حمل‌ونقل عمومی همواره مورد توجه بوده است. به نظر می‌رسد برای تحقق چنین اهدافی اصلاح ساختار موجود که عمدتا تصدیگری و مدیریت همه ‌جانبه دولتی را پشتیبانی می‌کند، یکی از اصلی‌ترین مسیرها باشد.

دنیای اقتصاد: اصلاحات و تجدید ساختار راه‌آهن شاید یکی از مهم‌ترین اقداماتی باشد که باید از سوی راه‌آهن جمهوری اسلامی به منظور توسعه حمل‌ونقل ریلی و رشد این صنعت در کشور پیگیری شود. اهمیت و ضرورت مشارکت بخش‌خصوصی از یکسو و فراهم کردن زمینه جذب سرمایه‌های داخلی و جلب مشارکت مردم از سوی دیگر، به عنوان محورهای مورد تاکید در سیاست‌های کلی حمل‌ونقل عمومی همواره مورد توجه بوده است. به نظر می‌رسد برای تحقق چنین اهدافی اصلاح ساختار موجود که عمدتا تصدیگری و مدیریت همه ‌جانبه دولتی را پشتیبانی می‌کند، یکی از اصلی‌ترین مسیرها باشد. مسیری که چندی است از سوی مدیران رده ارشد وزارت راه و شهرسازی و راه‌آهن جمهوری اسلامی در حال برنامه‌ریزی و اجراست. اگر چه در سال‌های اخیر تلاش‌های بیشتری برای حضور بخش‌خصوصی در راه‌آهن انجام شده است با این حال کشور ما هنوز تجربه چندانی در به کارگیری ظرفیت‌های بخش‌خصوصی در راه‌آهن ندارد. به نظر می‌رسد درس‌ها و تجربیات کشورهای دیگر، نکات مفیدی را برای چگونگی ورود به این موضوع در اختیار قرار دهد. گزارش پیش‌رو با نگاه به تجربیات کشور ژاپن در تجدید ساختار و بهره‌گیری از ظرفیت بخش‌خصوصی، تهیه شده است. در ادامه به بخش‌هایی از این گزارش که از سوی مرکز تحقیقات استراتژیک وزارت راه و شهرسازی تهیه شده است، می‌پردازیم.

تجربه ژاپن در خصوصی‌سازی

در سال‌های اخیر مشکلات ناشی از مالکیت و تصدی‌گری دولت در اقتصاد و لزوم توسعه مشارکت بخش غیردولتی به‌خوبی مورد توجه و بحث قرار گرفته است. پایین بودن کارآیی و بهره‌وری، دشواری در تامین منابع مالی، پایین بودن انگیزه، کیفیت پایین خدمات و... همگی ازجمله مشکلات ناشی از انحصار دولتی و نبود شرایط رقابتی در اقتصاد است. حوزه حمل‌ونقل و به‌ویژه حمل‌ونقل ریلی نیز از این قاعده مستثنی نیست. مفاهیمی مانند تجاری‌سازی، اقتصادی کردن فعالیت‌ها و ارتقای کارآیی و بهره‌وری و کیفیت خدمات در سطح شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی جهان به‌شدت مورد توجه قرار گرفته و کشورهای مختلف به درجات متفاوتی در این مسیر قدم برداشته و برای افزایش سهم بخش خصوصی و تقویت عامل رقابت کوشیده‌اند. اما دستیابی به این اهداف، مستلزم ایجاد زمینه‌های لازم در محیط داخلی و بیرونی مجموعه راه‌آهن است. یکی از مهم‌ترین این زمینه‌ها، برخورداری از ساختار سازمانی مناسب است که ورود بخش خصوصی و استمرار فعالیت این بخش را در درازمدت ممکن کند.

در کشورما با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و تاکید بر توسعه نقش بخش خصوصی در اقتصاد، موضوع اصلاح ساختار راه‌آهن اهمیت بیشتری یافته است. ماده ۱۶۴ قانون برنامه پنجم توسعه نیز اصلاح ساختار راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران را با هدف توسعه شبکه و افزایش سهم بخش غیردولتی مورد توجه قرار داده است: «به دولت اجازه داده می‌شود به‌منظور ایجاد رویکرد توسعه‌ای در شبکه حمل‌ونقل و افزایش سهم بار و مسافر توسط بخش‌های خصوصی و تعاونی و با هدف تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری در حمل‌ونقل نسبت به اصلاح ساختار و تغییر اساسنامه راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران و واگذاری بخش‌های غیرحاکمیتی آن به بخش‌های خصوصی و تعاونی و ایجاد ظرفیت‌های جدید ازسوی بخش‌های خصوصی و تعاونی اقدام قانونی معمول و زمینه استفاده از منابع داخلی و خارجی را برای رشد و توسعه فعالیت‌های ریلی فراهم کند. دولت می‌تواند به‌منظور تقویت حمل‌ونقل بار و مسافر ریلی، بخشی از پروژه‌های تجهیز، بهبود و افزایش ظرفیت زیرساخت ازجمله دوخطه کردن، برقی کردن، تراک‌بندی و تطویل ایستگاه‌ها را در قالب روش‌هایی نظیر مشارکت، ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT) و طراحی، تدارک و تامین (EPCF) با واگذاری امتیازاتی نظیر استفاده از زیربناهای حمل‌ونقل ریلی و انتقال حق دسترسی آن تا استهلاک کامل سرمایه و سود مورد توافق به بخش خصوصی و تعاونی واگذار کند.

در سال‌های اخیر تلاش‌هایی برای حضور بخش خصوصی در راه‌آهن و به‌طور مشخص در حوزه‌های تعمیرات و نگهداری، مالکیت واگن‌ها و اخیرا لکوموتیو انجام شده است، با این حال کشور ما هنوز تجربه چندانی در به‌کارگیری ظرفیت‌های بخش خصوصی در راه‌آهن ندارد. اهمیت و ضرورت مشارکت بخش خصوصی‌ از یکسو و تجربه اندک موجود از سوی دیگر، مطالعه مسیر طی شده توسط سایر کشورها را ضروری می‌کند، هرچند کشورهای مختلف به دلیل ویژگی‌ها، انتظارات و ملاحظات قانونی الگوهای متفاوتی برای توسعه مشارکت بخش خصوصی در بخش حمل‌ونقل ریلی دارند، اما مطالعه تجربه‌های آنها می‌تواند درس‌ها و نکات قابل استفاده‌ای برای ما داشته باشد و مسیر ما را در تحقق اهداف نهایی مشارکت بخش خصوصی در اقتصاد کوتاه کند. به این منظور در این گزارش تجربه ژاپن در تجدید ساختار راه‌آهن ارائه و کوشش شده از این تجربه برای اصلاح ساختار راه‌آهن کشورمان بهره‌برداری شود.

خصوصی‌سازی راه‌آهن ملی ژاپن

اگرچه بسیاری کشورها برنامه‌های خصوصی‌سازی راه‌آهن را بعد از سال ۱۹۸۷ به اجرا درآوردند، اما خصوصی‌سازی راه‌آهن ملی ژاپن را که در این سال آغاز شد، می‌توان اولین اصلاح اساسی در یک راه‌آهن ملی در سطح جهان نامید. خصوصی‌سازی در کشورهای مختلف به شیوه‌های متفاوتی انجام گرفته است. در واقع طراحی مجدد ساختار راه‌آهن در ژاپن به‌طور قابل‌توجهی با اجرای این برنامه در کشورهای اروپایی متفاوت بوده است. در این مقاله روش ژاپنی برای اصلاح راه‌آهن توضیح داده شده و در مورد تجربیات و درس‌هایی که از این فرآیند خصوصی‌سازی به دست آمده بحث می‌شود.

فرجام دولتی‌ها

رویکرد ژاپنی به تجدید ساختار راه‌آهن منجر به بهبود بهره‌وری، کاهش نقایص عملیاتی، کاهش نرخ تعرفه‌ها و فراهم کردن خدمات بهتر شده و در نتیجه از جهات زیادی موفقیت‌آمیز بوده است. اگرچه مداخله سیاسی بعد از خصوصی‌سازی کاهش یافته، شرکت‌های JR (منظور از شرکت‌های تازه تاسیس که JR نامیده می‌شوند، همان شش شرکت مسافری منطقه‌ای و یک شرکت بار ملی است که از تقسیم ¹ JNR حاصل شدند.)هنوز هم به طور کامل مستقل نشده‌اند، زیرا فرآیند خصوصی‌سازی هنوز کامل نشده است. خدمات ریلی محلی در جوامع کوچک در ۵ سال گذشته حفظ شده، اما تضمینی وجود ندارد که این خدمات در آینده و در رکودهای مالی جدی که JRها ممکن است با آن مواجه شوند هم استمرار یابد.

در حالی که خصوصی‌سازی ژاپنی تا حدود بسیار زیادی یک موفقیت بوده، اما تعدادی مشکل هم مانده که در آینده نزدیک باید حل شود. باید مراقب بود که خصوصی‌سازی صرفا منجر به انتقال انحصار از یک شرکت دولتی به بخش خصوصی نشود. مهم‌ترین هدف خصوصی‌سازی توسعه رقابت به شکل‌های مختلف است و این وظیفه دولت است که یک محیط رقابتی ایجاد کرده و با استفاده از تنظیم مقررات انگیزشی، رقابت را در بازار و حتی در خود سازمان تشویق کند. به علاوه، در ژاپن راه‌آهن‌های بزرگ خصوصی قدیمی‌تر و بسیار موفق الگوهای خوبی برای JRهای تازه‌خصوصی شده هستند. راه‌آهن ملی پیشین، محافظه‌کار، غیرپویا و نگران از تغییر بود. فرآیند خصوصی‌سازی موجب شده که این شرکت از حالت ساکن و راکد پیشین به وضعیتی بسیار هدفمندتر تغییر کند.

خصوصی‌سازی تنها راه نجات

پیش از هر چیز باید بر این نکته تاکید کرد که روش بهتری برای تجدید ساختار راه‌آهن وجود ندارد. متناسب با نوع هدف و ویژگی‌های شبکه حمل و نقل هر کشور گزینه‌های مختلفی می‌توانند از مطلوبیت برخوردار باشند. شرایط کلان اقتصادی حاکم بر کشور، قوانین و مقررات، خط‌مشی‌ها و آیین‌نامه‌ها، انتظار، هدف و دیدگاه مردم و نظام حاکم از نقش بخش خصوصی در اقتصاد و به‌طور مشخص حمل و نقل ریلی، میزان توسعه‌یافتگی سایر شقوق حمل و نقل، ویژگی‌های جمعیتی و جغرافیایی یک کشور و عوامل دیگر، همگی می‌توانند بر الگوی مشارکت دادن بخش خصوصی در راه‌آهن تاثیر داشته باشند. ساختار راه‌آهن نیز باید به گونه‌ای طراحی و اصلاح شود که این الگوی مشارکت را در حوزه حمل و نقل ریلی محقق کند. با این حال به دلیل تجربیات اندک کشور ما در موضوع خصوصی‌سازی از یکسو و در دسترس بودن تجربه موفقیت‌ها و شکست‌های برنامه‌های خصوصی‌سازی سایر کشورها از سوی دیگر، مطالعه این تجربه‌ها با هدف کوتاه‌تر کردن مسیر و کاهش ریسک تصمیم‌گیری ضروری به‌نظر می‌رسد.

آنچه مهم است اینکه تجدید ساختار باید یک هدف اساسی را دنبال کند و آن بهبود قابلیت راه‌آهن برای تامین نیازهای مشتریان بالقوه است. دارایی‌ها، بدهی‌ها، نیروی کار، سبک مدیریت و استراتژی تجاری از جمله عناصر کلیدی هستند که برنامه اصلاح ساختار راه‌آهن باید آنها را مورد توجه قرار دهد. خصوصی‌سازی راه‌آهن ژاپن طی یک برنامه تدریجی و گام به گام به اجرا درآمده است به طوری که تا حدود سال ۲۰۰۶ هنوز هم بخش قابل‌توجهی از راه‌آهن در مالکیت دولت بوده است. به‌نظر می‌رسد اتخاذ چنین روشی می‌تواند منجر به کاهش هزینه‌های تغییر شود. محرومیت مناطق محروم یا کم جمعیت کشور از دسترسی به خدمات ریلی، فروش سرمایه‌های ملی به قیمتی کمتر از ارزش واقعی و بروز مشکلات ناشی از فراهم نبودن بسترهای قانونی، ساختاری و اجتماعی از جمله هزینه‌هایی هستند که می‌تواند در اثر شتاب غیرمنطقی در اجرای برنامه‌های خصوصی‌سازی راه‌آهن ایجاد شوند.

اما به این نکته نیز باید توجه داشت که پرهیز از شتاب هرگز به معنی متوقف کردن برنامه خصوصی‌سازی و اصلاح ساختار نیست. چنانکه در تجربه ژاپن مشاهده شد تأسیس یک نهاد واسطه از یکسو موجب تسریع در شروع برنامه خصوصی‌سازی می‌شود و از سوی دیگر زمان مناسب را برای اجرای برنامه به شکل مطلوب در اختیار تصمیم‌گیران قرار می‌دهد؛ به‌طوری که منافع موردنظر تامین شده و از عوارض احتمالی جلوگیری می‌شود. عرضه سهام در موقعیت زمانی مناسب و با ارزش واقعی یکی از نتایج چنین اقدامی بوده است. در برنامه‌ریزی حمل و نقل، تقاضا نقطه آغاز است. از آنجا که مدل تقاضای بار و مسافر در کشور ما متفاوت است، لازم است این دو حوزه در برنامه‌ریزی، مدیریت و ساختار به‌طور کامل از هم جدا شود. همچنین به دلیل تفاوت‌های اساسی در تقاضای حمل و نقل بار و مسافر، نوع سیاست‌های اصلاح ساختاری که با هدف توسعه مشارکت بخش خصوصی در راه آهن اعمال می‌شود نیز در این دو حوزه متفاوت خواهد بود. ایجاد اصلاحاتی در شبکه با هدف تفکیک خطوط باری و مسافری از یکدیگر، اعمال مدیریت و برنامه‌ریزی بهتر را تسهیل کرده و زمینه مناسب‌تری را برای تقویت نقش بخش خصوصی فراهم خواهد کرد.

چنانچه اشاره شد یکپارچگی عمودی، به معنی تفکیک نشدن زیرساخت از بهره‌برداری یکی از ویژگی‌های اساسی خصوصی‌سازی راه‌آهن در ژاپن است. در کشور ما در حال‌حاضر سیاست تفکیک عمودی اجرا می‌شود. یکی از علل در پیش گرفتن این سیاست در ایران ملاحظات و موانع قانونی است، با این حال عامل مهم دیگری که این سیاست را در شرایط فعلی اجتناب‌ناپذیر می‌کنند این است که بخش بزرگی از خطوط راه‌آهن کشور به‌طور مشترک برای حمل و نقل بار و مسافر مورد استفاده قرار می‌گیرد. از طرفی در سطح تعرفه‌های موجود حمل و نقل مسافر توسط راه آهن عملا زیانده بوده و استمرار آن در سال‌های گذشته تنها با پرداخت یارانه‌های دولتی ممکن بوده است. در نتیجه صرف‌نظر از ملاحظات دیگر، مالکیت زیرساخت برای بخش خصوصی در اغلب بخش‌های شبکه موجود، فاقد صرفه اقتصادی خواهد بود. بر این اساس در حال‌حاضر، خصوصی‌سازی حمل‌و‌نقل ریلی مسافری تنها در زمینه ناوگان قابل انجام است. اساسا در بازار ایران جذب سرمایه‌گذار برای ناوگان و آلات ناقله آسان‌تر از سرمایه‌گذار برای خط و زیرساخت است. طبیعی است که مسیرهای سودده و پرتقاضا بیشترین قابلیت را برای خصوصی‌سازی دارند.

این قابلیت در شرایط فعلی در خطوط منحصرا معدنی وجود دارد. این خطوط دارای تقاضای بالا و پیوسته بوده و سود حاصل از آنها درآمد اصلی راه‌آهن از عملیات ریلی را تشکیل می‌دهد، بنابراین واگذاری خطوط ریلی در حال‌حاضر در مسیرهای منحصرا معدنی امکان‌پذیر است. اما منطقی که سیاست یکپارچه‌سازی عمودی را پشتیبانی می‌کند و هدفی که از اجرای این سیاست دنبال می‌شود، لزوما به تغییر در مالکیت زیرساخت‌ها بستگی ندارد، بلکه واگذاری مدیریت بهره‌برداری از زیرساخت‌ها به بخش خصوصی برای بخش خاصی از شبکه و طی یک قرارداد ترجیحا طولانی‌مدت می‌تواند بخش قابل‌توجهی از منافع ناشی از یکپارچه‌سازی عمودی را محقق کند. به عبارت دیگر، زیرساخت با مالکیت دولتی و ناوگان با مالکیت بخش خصوصی به‌صورت مشترک ازسوی بخش خصوصی مدیریت می‌شود. اساسا یکی از موانع اصلی موجود بر سر راه مشارکت بخش خصوصی در حمل‌و‌نقل ریلی تغییر مالکیت ناوگان از دولت به بخش خصوصی بدون تغییر در مدیریت بهره‌برداری است که خود، موجب کاهش بهره‌وری ناوگان و در نتیجه عدم بازده مطلوب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی می‌شود.

در سال‌های اخیر هرچند که راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران در واگذاری ناوگان و شرکت‌های اقماری نسبتا موفق عمل کرده، اما به دلایلی از جمله باقی ماندن مدیریت بهره‌برداری در دست دولت، انتظاراتی که از نتایج خصوصی‌سازی وجود دارد، محقق نشده است. اساسا صرف واگذاری ناوگان بدون برخورداری از اختیار برنامه‌ریزی و مدیریت بهره‌برداری یک خصوصی سازی کامل و موفق به‌شمار نمی‌رود. روشن است که نقش نظارت، تسهیل‌کنندگی، جبران کسری‌های ناشی از ارائه خدمات در مناطق محروم و... همچنان بر عهده دولت خواهد بود. دغدغه مهمی که درخصوصی‌سازی راه‌آهن وجود دارد، نگرانی دولت و مردم از توقف خدمت‌رسانی به مناطق محروم و کم‌جمعیت است. هرچند که صرفه و توجیه اقتصادی در ارائه خدمات حمل‌و‌نقل ریلی یک ضرورت است اما در بعضی موارد اهمیت راهبردی استمرار خدمات بر صرفه اقتصادی مستقیم و فوری آن ارجحیت دارد.

توسعه متوازن و رونق مناطق محروم، ایجاد زیرساخت‌های اقتصادی برای رونق اقتصادی آتی و لزوم دسترسی گروه‌های مختلف جامعه به خدمات حمل‌و‌نقل از جمله ضرورت‌هایی است که تحقق آن بر عهده دولت‌ها است. بنابراین وظیفه دولت است که با اعمال نظارت و سیاست‌گذاری صحیح و با تامین کسری‌های درآمدی ناشی از ارائه خدمات در این‌گونه مناطق، از محرومیت جوامع محلی از خدمات راه‌آهن جلوگیری کند، هرچند که استفاده از ظرفیت گروه‌های ذی‌نفع مانند صنایع و کسب‌و‌کارهای فعال و نیز مجاز دانستن شرکت‌های ریلی خصوصی به سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت که خود موجب جذب یا حفظ جمعیت در این مناطق می‌شود، می‌تواند در استمرار خدمات به این جوامع موثر باشد. چنانکه در تجربه ژاپن دیده می‌شود تاسیس صندوقی با عنوان صندوق تثبیت مدیریت برای استمرار ارائه خدمات در مناطق محروم و کم جمعیت مفید بوده است.

نرخ تعرفه ابزار مناسبی برای اعمال نظارت و مدیریت بر عملیات شرکت‌های ریلی واگذار شده است. اساسا نوع رفتار دولت در قبال موضوع تعرفه‌های حمل‌ونقل ریلی را می‌توان در یک طیف قرار داد که در یک سر آن وضع تعرفه‌های ثابت و بدون تغییر از سوی دولت و در سوی دیگر تعیین آن صرفا بر اساس سازوکار عرضه و تقاضا قرار دارد. اعمال محدودیت‌های قانونی در زمینه قیمت‌گذاری خدمات ریلی که هم‌اکنون در کشور ما انجام می‌شود، مانعی برای افزایش مشارکت بخش خصوصی در راه‌آهن به‌شمار می‌رود. شرکت‌های خصوصی باید بتوانند با اعمال روش‌های مدیریت درآمد، بازده اقتصادی موردنظر را از سرمایه‌گذاری انجام شده در دوره زمانی منطقی به‌دست آورند. استفاده از عامل قیمت و امکان به‌کارگیری روش‌هایی مانند قیمت‌گذاری پویا یکی از اهرم‌های کلیدی مدیریت درآمد به‌شمار می‌رود. چنانکه پیش از این مشاهده شد، ژاپن در برنامه خصوصی‌سازی راه‌آهن و در موضوع تعرفه‌ها، موضعی میانی در این طیف اتخاذ کرده است، به‌طوری که از این عامل برای ایجاد رقابت، تقویت انگیزه‌های بخش خصوصی، فراهم کردن زمینه برای بروز شایستگی‌ها، پوشش هزینه‌های ناش ی از بهبود خدمات و افزایش کیفیت و... استفاده کرده و هم‌امکان استفاده از اهرم تعرفه به‌عنوان ابزاری برای اعمال نظارت بر کیفیت ارائه خدمات ریلی از دست نرود.

در طرح معیارهای رقابتی که در بین راه‌آهن‌های خصوصی شده ژاپن به اجرا درمی‌آید، ورود به حوزه بهره‌برداری راه‌آهن نسبت به روش برگزاری مناقصه‌های رقابتی آسان‌تر است، اما ادامه فعالیت مستلزم موفقیت در یک فضای رقابتی است. براساس این طرح اپراتورهای ریلی برای بهبود عملکرد با هم رقابت می‌کنند، عملکرد اپراتورها با استفاده از معیارهای معمول توسط نهاد تنظیم مقررات ارزیابی می‌شود و نتایج این ارزیابی هنگام بازبینی قیمت‌ها مورداستفاده قرار می‌گیرد. باید توجه داشت که هدف بزرگ خصوصی‌سازی ایجاد رقابت و حذف انحصار دولتی است. اگر اجرای برنامه خصوصی‌سازی در راه‌آهن صرفا منجر به انتقال انحصار از دولت به بخش خصوصی شود به اهداف مطلوب دست نیافته و حتی منجر به شرایطی نامطلوب‌تر از گذشته می‌شود. یک برنامه خصوصی‌سازی در حمل‌و‌نقل ریلی در صورتی به بار می‌نشیند که موازنه منطقی بین ملاحظات اقتصادی و ملاحظات اجتماعی و راهبردی برقرار شود. در صورت ایجاد انحصار بخش خصوصی در راه‌آهن این موازنه به نفع منافع مستقیم اقتصادی تغییر وضعیت داده و این شرایط الزاما برآیند مثبت و سازنده‌ای در توسعه کشور و افزایش سطح رفاه عمومی نخواهد داشت.

۱- Japan National Railway Sentient Corporation (JNRSC)