تاریخ مالیه - نخستین لایحه بودجه دولت مشروطه چگونه نوشته شد
آب در خوابگه درباریان
گروه تاریخ اقتصاد - اقتصاد ایران در اواخر عهد ناصری و در دوران مظفرالدین شاه آسیب بنیادی دید ؛ به ویژه پس از وام گیری سه گانه از روسیه و انگلیس، تا جایی که کشور با کسری بودجه فراوانی روبهرو شد.
نمایی از نمایندگان نخستین دوره مجلس شورای ملی
گروه تاریخ اقتصاد - اقتصاد ایران در اواخر عهد ناصری و در دوران مظفرالدین شاه آسیب بنیادی دید ؛ به ویژه پس از وام گیری سه گانه از روسیه و انگلیس، تا جایی که کشور با کسری بودجه فراوانی روبهرو شد. اگرچه از میزان دقیق آن آگاهی درستی در دست نیست. دولتهای پس از مشروطیت نیز به فکر اخذ وام افتادند که با مخالفت سرسخت نمایندگان روبهرو شدند. نمایندگان مجلس برای سامان دادن به اوضاع پریشان اقتصادی، پیشنهادها و طرحهای متعددی را در دستور کار قرار دادند که عمدهترین آنها تاسیس بانک ملی و تنظیم بودجه بود.
از آخرین دهه حکومت ناصرالدین شاه ۱۲۶۴ تا ۱۳۱۳ ق، پریشانی مالی از عمدهترین معضلات کشور محسوب میشد. درآمد کشور هر سال کمتر و مخارج آن فزونی یافت. این عدم تعادل باعث شده بود که دولت از هر راه ممکن سعی در کسب درآمد داشته باشد که از جمله آنها فروش «خالصجات» سلطنتی و مصادره اموال برخی از دولتمردان متوفی بود که البته هیچکدام نسخه شفابخش نبودند. با به سلطنت رسیدن مظفرالدینشاه ( ۱۳۱۳ تا ۱۳۲۴ ه. ق)، اوضاع اقتصادی کشور به مراتب بدتر شد. اطرافیان شاه جدید که سالها انتظار به سلطنت رسیدن او را کشیده بودند، اکنون میخواستند تمام آنچه را که سالها در انتظارش نشسته بودند به طرفهالعینی برآورده کنند، شاه نیز بیصبرانه میل سفر فرنگ داشت تا هم امراض خود را معالجه کند و هم در بلاد فرنگ سیر و سیاحتی کند؛ اما برآورده شدن این آرزوها با یک مشکل اساسی روبهرو بود و آن خزانه خالی مملکت. سرانجام نشستند و تدبیر کردند و راهحل را وام گرفتن تشخیص دادند. شرایط اخذ وام مهم نبود، بلکه آن چیزی که مهم بود، این بود که وام هرچه زودتر گرفته شود. در نهایت سه وام گرفته شد که تقریبا اقتصاد کشور را ورشکسته کرد و بیشتر منابع درآمدی کشور برای ضمانت پرداخت در اختیار دولتهای روسیه و انگلیس قرار گرفت. در نتیجه روزگار مردم روزبهروز پریشانتر شد. بیجهت نبود که در بیشتر شعارها و نوشتههای دوران مشروطیت اشاره به این معضل مهم دیده می شود. سرو سامان دادن به امور مالی کشور از بزرگترین درخواستهای همگان بود و مردم این مهم را از نمایندگان مجلس متوقع بودند و نمایندگان نیز اصلیترین و اصولیترین راهکار را تنظیم بودجه کشور میدانستند؛ بنابراین از آغاز تشکیل نخستین مجلس شورای ملی ایران، سروسامان دادن به امور مالی کشور، از مهمترین دغدغههای نمایندگان بود. تا از این رهگذر بتوان تعامل و توازنی میان مخارج و درآمد کشور ایجاد کرد و تا حد امکان از کسری بودجه نیز کاست. چون بیشترین مباحث در این مورد در مجلس شورای ملی مطرح بوده است، عمدهترین ماخذ ما نیز مذاکرات دوره اول و دوم مجلس است. همچنین «طرح بودجه کل سنه ایت ئیل ۱۳۲۸ که در برج حوت به مجلس شورای ملی تقدیم شده است.» در راه انجام این هدف مشکلات و موانع فراوانی وجود داشت، بخشی از آن مرده ریگ دوره ناصری و مظفری بود و بخش دیگر به خاطر نابسامانی سیاسی و اقتصادی بود که به طور طبیعی بعد از هر تحول سیاسی و اجتماعی رخ میدهد.
مجلسیان تهیه بودجه یک ساله را از مهمترین کارها برای ساماندهی اوضاع اقتصادی کشور میدانستند و به این لحاظ به سختی از دولت بودجه کشور را مطالبه کردند. و این سوال که «در ترتیب بودجه چه اقدامی شده است» پرسش اکثر نمایندگان از دولت بود. سرانجام در مجلس کمیسیونی به نام «کمیسیون مالیه» تشکیل شد، میرزا حسن خان مشیرالدوله به ریاست و میرزا حسن خان وثوق الدوله به عنوان منشی این کمیسیون انتخاب شدند. در این زمان ریاست دولت با میرزا ابوالقاسم ناصرالملک بود و همو وزارت مالیه را نیز عهده دار بود. قرار شد که کمیسیون مالیه و دولت با همکاری یکدیگر میزان مخارج و عواید کشور را تعیین کرده و از کسری بودجه بکاهند، برای رسیدن به این هدف از میزان مقرریها کاسته شد و در تیول، تسعیر و تفاوت عمل نیز تجدیدنظر به عمل آمد.
سرانجام با صرف چندین ماه وقت کمیسیون مالیه و دولت موفق شدند با تمهیداتی کسری بودجه کشور را به حداقل برسانند. در لایحه کمیسیون مالی که در چهاردهم شوال ۱۳۲۵ ق در مجلس، جهت آگاهی نمایندگان از کارهای انجام شده خوانده شد، آمده است: « هر ملتی که در بزمگاه جهان دعوی حیات دارد، از انتظام امور مالیه خود ناچار و به این چاره واحد میتواند وسایل استخلاص خود را هم در موقع جنگ و هم در ایام صلح تامین کند» لیکن «در عرض مدت استبداد طول غفلت و عمق جهل مباشرین، امور ملت را به پستترین پایه فلاکت و مشرف به هلاکت رسانید و مالیه را به بدترین وضعی که تصور توان نمود ایصال داشت.» نتیجه این شد که ایران با همه وسعت خاک و حسن موقع جغرافیایی و مزایای خاصه طبیعی و اتصال از جنوب و شمال به دریا فقط ۱۵ کرور عایدی دارد و در مقابل این قدر قلیل که به عایدات هیچ یک از دول متمدنه قیاسپذیر نیست، گرفتار متجاوز از بیست و یک کرور مخارج استمراری و فوقالعاده ودر تحت فشار ۶۰ کرور قرضه داخله و خارجه است. و «از قسمت عمده عایدات گمرکی و غیره مسلوبالاختیار و به تحمل هزار قسم مضرات پلتیکی و تزلزل فواید مملکتی و مصالح دولت لابد و ناچار است.»
این «اختلال و خرابیها» از اواخر سلطنت ناصرالدین شاه و پس از فوت میرزا یوسف مستوفی الممالک آغاز شد و بعد از کشته شدن ناصرالدین شاه «در عرض ۱۰ سال به اضافه چند کرور بر عایدات گمرک و سایر اجارات دولت و کسر مبلغی خطیر از مخارج سابقه سلطنت و بدون صرف یک دینار در راهترقی و سعادت مملکت در اول زمان مشروطیت که تصویب بودجه و تعدیل مالیه به عهده مجلس شورای ملی محول شد، بودجه مملکت مختوم به چند کرور کسر، و ذمه دولت، مرهون شصت کرور قرض خارجه و داخله بود و وجود بعضی از امتیازات و اجارات تا چند سال بعد به عنوان مساعده دریافت شده بود و به این لحاظ «دست قدرت مملکت را تا سالیان دراز بسته است.»
در این شرایط بود که « بودجه دولت.. به کمیسیون مالیه تفویض شد که در جرح و تعدیل آن صرف مقررات نماید» در نهایت تصمیم گرفته شد که « از هذا السنه (۱۳۲۵ ق) در اصلاح کسر حالیه بودجه و تعدیل میزان جمع و خرید اهتمام کنند که دوام کسر بودجه بیش از این منشا خرابی یا مستلزم توسل به استقراض جدید نشود» برای انجام این منظور « کمیسیون از تحصیل صورتهای دفتری و ثبت دستورالعملهای ولایات، بودجه رکاب و سایر متفرعات آنها ناگزیر بود و بالضروره به تحصیل و استنساخ صورتهای مزبور اقدام نمود.» بحث و تبادل نظر نمایندگان در «جمع و خرج مملکت» منتج به آن شد که « در شعبه جمع چون مشکلات حاضره مملکت اقتضا نداشت که عجالتا از طریق مالیات تازه بر اضافه جمع وارد شود و نتیجه ممیزی علمی هم که در مجلس مقدس تصویب شده بود عاید امسال نمیشد.» کمیسیون صلاح در این دید که اصلاحات را در سه بخش عمده اجرا کند؛ «اول در جمع کردن تفاوت عملهای ولایات، دوم در برگشت تسعیرات، سوم در موقوفی تیولات» اما « چون هیچ یک از فقرات ثلاثه را ماخذ تحقیقی بلکه میزان تخمینی هم در دست نبود در این سه فقره به طور تخمین به اقل موازین فایده قناعت» شد.
در شعبه خرج برای آغاز اصلاحات «لازم بود مبلغ و مقدار حقوق هر یک از موظفین و مستخدمین دولت به هر صیغه و عنوان در محل واحد و معین باشد «و چون این نکته در دفتر مالیه چندان رعایت نشده بود اعضای کمیسیون مجبور شدند که» بدوا در جمعآوری حقوق نیز جهد و اهتمام کرده از رجوع به دستورالعمل و دفترهای مختلف و مرسومات مختلفه اشخاص که در تحت صیغههای مختلف منظور است، در یک قلم معلوم و معین نماید... ثانیا هر گاه در کمیسیون تصویب شده بود از کلیه مرسومات ارباب حقوق مبلغی به طور تومان شمار، کسر و موضوع شود.» اما این روش «به کلی از میزان عدالت خارج» بود. بنابراین تصمیم گرفته شد که «اسامی ارباب حقوق ،فرد فرد تحت ملاحظه آمده... برای هر کدام حکمی معین شود. مسلم است مطالعه و مراجعه قریب دویست هزار اسم و حکم در فردفرد آنها و احتیاج به تحقیقات و اطلاعات خارج در بعضی موارد چقدر صرف وقت و دقت لازم» دارد.
اعضای کمیسیون از آغاز کار « اصول و قواعدی را مطمح نظر» داشتند که از این قرار بود:
«اولا: در ماده مخارج راجع به دوایر مختصه سلطنت کبری، از قبیل مصارف بیوتات و مخارج درباری و بعضی عطیات شخص همایونی، میزان مخارج سلطنت به مبلغ یک کرورتومان نقد و پنج هزار خروار جنس که تقریبا ۱۵ به یک تمام عایدات مملکتی است، مقرر شده است.
ثانیا: مصارف و مخارجی که ضرر و نفع آن مستقیما راجع به اشخاص نبوده و از مرسومات و حقوق اشخاص خارج بوده است، به قدر فرصت و امکان ملاحظه شده، هر کدام که استمرار آن عجالتا ضرورت داشته کماکان ابقا شده و هر چه ضرورت نداشته برگشت شده است.
ثالثا: مخارجی که بعد از زمان مشروطیت تحمیل بودجه مملکتی شده و به تصویب مجلس شورای ملی نرسیده به کلی برگشت شده، مگر آنچه استثنا لازم بوده یا آنچه... شاه از مبلغی که برای مخارج سلطنتی تشخیص شده مرحمت فرمودهاند که جزو همان مبلغ به خرج بودجه منظور شده.
رابعا: مخارج فوقالعاده از قبیل مخارج اردوها و صرف بناییها و امثال آنکه در بودجه سال گذشته برحسب تخمین و احتیاط منظور شده، در هذه السنه به کلی برگشت و در مقابل آن برای مخارج اتفاقیه و فوقالعاده مبلغی معین شده است که هر خرج فوق العاده به هم برسد، وزارت مالیه با تصویب مجلس شورای ملی از مبلغ مزبور به مصرف برساند.
خامسا: در خصوص مخارج قشونی با اینکه مخارج مزبور بیشتر از سایر مخارج به حیف و میل و عدم انتظار نزدیک و مستحق تنقیح و اصلاح کلی بود، چون تصحیح مخارج لشگر تابع تصحیح سایرترتیبات نظامی و لشگری به صرف وقت و اهتمام فوقالعاده محتاج بود، در دستورالعملهای ولایات فقط در حقوق صاحب منصبان خارج از فوج و اشخاصی که به کلی خارج از خدمت نظام هستند و در جزو نظام مواجب میبرند یا مبلغ حقوق آنها قابل جرح و تعدیل بوده با حقوق بعضی اشخاص که مسلم بوده است وجود خارجی ندارند یا جدیدا برقرار شدهاند، جرح و تعدیل شده و مابقی عجالتا به حالت سابق برقرار مانده است.
سادسا: در برگشت و کسر حقوق سایر ارباب حقوق ملاحظات ذیل محل رعایت بوده است:
اول: ملاحظه فقر و ثروت و احتیاج یا عدم احتیاج به مواجب و حقوق دیوانی
دوم: ملاحظات اشتغال یا عدم اشتغال به خدمت و مامورین دولتی
سوم: ملاحظه صحت و سقم محل مواجب به قدر مقدور
چهارم: ملاحظه قدمت زمان مواجب
پنجم: ملاحظه کمیت مبلغ حقوق
ششم: ملاحظه تعرفه اشخاص که هر کس بعد از تحقیق کافی معرفی نشده بیشتر از سایرین موقع جرح و تعدیل شده است.
هفتم: حد اعلی (حقوق) شاهزادگان بزرگ... به ۱۲ هزار تومان و ۲۰۰ خروار جنس و حداعلی حقوق شخص وزرای عظام به پنج و شش هزار تومان مقرر شده، در حقوق سایر طبقات اعیان و اشراف به تفاوت مقام و با رعایت ملاحظات جرح و تعدیل شده.»
به این ترتیب مجلس اول در طول حیات خود توانست سرو سامانی به اوضاع اقتصادی کشور بدهد، اما سازمان مالی کشور تغییر عمدهای نیافت. همچنین بودجهای که مطابق تعریف قانون محاسبات عمومی باشد تهیه نشد. این امر در مجلس دوم صورت پذیرفت.
دوره ای که به استبداد صغیر معروف شد با فتح تهران در ۲۷ جمادی الثانی ۱۳۲۷ ق. به پایان رسید، شب آن روز مجلس عالی ملی برای رسیدگی به امور مملکت تشکیل شد. این مجلس محمدعلی شاه را از سلطنت خلع و پسر ۱۲ ساله او را با عنوان احمد شاه قاجار به سلطنت نشاند و چون شاه جدید به سن قانونی نرسیده بود مجلس عالی ملی علیرضا خان عضدالملک ایلخانی قاجار را به نیابت سلطنت برگزید و متعاقب آن کابینهای به ریاست سپهدار اعظم محمدولی خان تنکابنی که از فاتحان تهران بود، تشکیل شد. پیش از اینکه دولت جدید رسما شروع به کار کند. از طرف هیاتمدیره که جانشین مجلس عالی ملی شده بود، کمیسیونی به نام «کمیسیون برنامه» تشکیل شد. اعضای این کمیسیون عبارت بودند از: میرزا ابوالقاسم خان ناصرالملک، مرتضی قلیخان صنیعالدوله، سید حسن تقیزاده، میرزا اسماعیل خان ممتازالدوله، میرزا حسن خان مشیرالدوله، میرزا حسین خان موتمن الملک و اسداله میرزا شهابالدوله که مخبر کمیسیون هم بود. وظیفه این افراد تهیه «یک برنامه جامع و کامل و مترقی» برای پیشبرد امور مملکت بود، برنامه تهیه، اما اجرای آن منوط به تصویب مجلس شورای ملی شد، اما در مذاکرات مجلس بحثی از آن نشده است و اطلاعی از مباحث کمیسیونها نیز در دست نیست. همچنین هیات مدیره گروهی را «برای بهبود اوضاع مالی وترتیب و تنظیم بودجه مملکت انتخاب کرد» که این افراد جزو منتخبان بودند: صنیعالدوله، میرزا حسن خان مستوفیالممالک، موتمن الملک، میرزا محمدخان صدیق حضرت، میرزا علی اکبر خان، مجدالملک، موسیو بیزو فرانسوی، مسیو مرنار بلژیکی، تومانیاس، مسیو لکف، جهانیان، سیدعبدالرحیم خلخالی، سیدمحمدرضا مساوات و وکیل الرعایای همدانی هر روز در دربار جمع شده و به انجام وظیفه میپرداختند. حدود یک سال بعد نیز هیاتی از طرف نمایندگان مجلس انتخاب شد تا «در اصلاحات مملکتی مذاکره کرده و ببینند که در امور مملکت با این حال مالیه، کدام یک از اصلاحات مقدم است... و قوانینی که باید در مجلس مطرح شود به چهترتیب باشد و کدام یک را بر دیگری مقدم بدارند... و در واقع یک پروگرامی برای مجلس بنویسند» اعضای این هیات عبارت بودند از:« مشیرالدوله - موتمنالملک، صنیعالدوله، صادق مستشارالدوله، محمدعلی ذکاءالملک.»
مجلس دوم هم به سختی از دولتهایی که یکی پس از دیگری سرکار میآمدند، درخواست بودجه کشور را میکرد، اما جواب مساعدی دریافت نمیداشت. تا اینکه پیشنهادی از طرف میرزا ابوالحسن خان معاضدالسلطنه به امضای تعدادی از نمایندگان تقدیم مجلس شد: «نظر به اینکه بودجه هذالسنه (۱۳۲۸ ق) هنوز به مجلس پیشنهاد نشده و هر قدر هم سوال واستیضاح در این باب از وزرا شد، مفید فایده نگردید. بنده تقاضا میکنم که هیاتی مرکب از سه نفر از اعضای کمیسیون بودجه یا از مجلس انتخاب شده و با نام کمیسیون تفتیش مالیه اجازه بیابند «در این باب تفتیشات لازمه نموده، معلوم نمایند که علت تاخیر تقدیم بودجه چیست و از طرف کدام وزارتخانه قصور شده و می شود. بالاخره سعی کنند که بودجه را هر چه زودتر از طریق وزارت مالیه به مجلس پیشنهاد نمایند که از تصویب مجلس بگذرد» ریاست این کمیسیون نیز با میرزا خلیل خان فهیم الملک بود.
ارسال نظر