استراتژی‌های اقتصادی پهلوی دوم- بخش پایانی

شاه و هویدا، بخش خصوصی را وابسته به دولت کردند

آخرین بخش از مقاله «استراتژی‌های اقتصادی پهلوی دوم» به فرجام نبرد عالیخانی و هویدا که در دو قطب مخالف به لحاظ رفتار و اندیشه اقتصادی بودند، می‌پردازد. نویسنده متن حاضر یادآور می‌شود که هویدا از یک واقعه اقتصادی در یک مقطع که قیمت‌ها افزایش یافته بود استفاده کرد و بخش خصوصی را عامل گرانی می‌دانست. شاه نیز که می‌دید سیاست اقتصادی اتخاذ شده توسط وزارت اقتصاد به پدرسالاری او خدشه‌ وارد می‌کند، ضمن اینکه حمایت از عالیخانی را رها کرد به اقتصاددانان نیز مجال نمی‌داد که اندیشه خود را نشان داده و در تصمیم‌گیری‌ها دخالت کنند. شاه و هویدا پس از افزایش قیمت نفت دیگر به رشد بخش‌خصوصی بهایی نمی‌دادند و البته بخش خصوصی نیز به‌جای رشد مستقل به زایده دولت تبدیل شد و...

آخرین بخش از مقاله «استراتژی‌های اقتصادی پهلوی دوم» به فرجام نبرد عالیخانی و هویدا که در دو قطب مخالف به لحاظ رفتار و اندیشه اقتصادی بودند، می‌پردازد. نویسنده متن حاضر یادآور می‌شود که هویدا از یک واقعه اقتصادی در یک مقطع که قیمت‌ها افزایش یافته بود استفاده کرد و بخش خصوصی را عامل گرانی می‌دانست. شاه نیز که می‌دید سیاست اقتصادی اتخاذ شده توسط وزارت اقتصاد به پدرسالاری او خدشه‌ وارد می‌کند، ضمن اینکه حمایت از عالیخانی را رها کرد به اقتصاددانان نیز مجال نمی‌داد که اندیشه خود را نشان داده و در تصمیم‌گیری‌ها دخالت کنند. شاه و هویدا پس از افزایش قیمت نفت دیگر به رشد بخش‌خصوصی بهایی نمی‌دادند و البته بخش خصوصی نیز به‌جای رشد مستقل به زایده دولت تبدیل شد و... در کل زمان وزارت عالیخانی، شاه برای کنارآمدن با استقلال وزارت، تحت فشار بود. وی ابتدا، در برابر این فشارها مقاومت کرد؛ اما بعد از گذشت مدت کوتاهی دیگر تاب تحمل این همه فشار را نداشت؛ در نتیجه، اراده‏اش سست شد. غیر از وزیر دربار - یعنی، اسدالله اعلم - وزارت هیچ حمایت‏کننده‏ای در میان مشاوران و دوستان محفلی شاه نداشت و همه آنها خواستار مهار قدرت وزارت و تبدیل آن به شرکت‌های ویژه بودند.

شاه به محض بهبود وضع اقتصاد تسلیم شد و احساس کرد که هوشیاری عالیخانی در حفاظت از قلمرو و وزارت بیش از حد بوده است و مقاومت بیش از اندازه‏ای به وجود آمده است. شاه نمی‏خواست وزارت را به طور کلی منحل کند؛ بلکه می‏خواست وزارت بیشتر انعطاف‏پذیر شود و با منافع قدرتمند سازگار گردد. او می‏خواست سیاست‌گذاری اقتصادی را با پاتریمونیالیسم سازگار کند. وی مقاومت عالیخانی را بسیار قدرتمندانه و دستورات حوزه برنامه‏ریزی وزارت را بسیار مقرراتی می‏دید. در مقابل، عالیخانی استدلال می‏کرد، هر بار که قدرت وزارت افول کرده، افزونه‏خواهی و رشوه‏خواری، سیاست‌گذاری را نابود نموده و تمام عملکرد وزارت را بر باد داده است. عالیخانی همچنین از اهمیت گسترده برنامه‏ریزی جهت ادامه توسعه و صنعتی شدن حمایت کرد؛ اما شاه با این استدلال‌ها متقاعد نشد. هویدا و متحدانش تنش‌های بین شاه و عالیخانی را به وسیله افزایش مواردی که عالیخانی از سازگارشدن با پیشنهادهای شاهانه امتناع می‏کرد، تشدید کردند. به این ترتیب، عالیخانی خود را در نافرمانی مقابل شاه دید که شاه را به دفاع از قدرتش مجبور می‏کرد. اعتماد به نفس عالیخانی در تصریح استقلال وزارت اقتصاد، هم عجولانه بود و هم به دور از شخصیت او. شاه به هر قیمتی خود را مسوول موفقیت وزارت - در تاسیس آن، در انتخاب عالیخانی برای هدایت آن و در حمایت از عملکرد آن - می‎دید.

باید خاطرنشان کرد که اعتراضات فزاینده به وزارت، سرنوشت آن را مشخص نکرد؛ بلکه فقط شاه را مجبور کرد که تعادلی بین اهداف اقتصادی وزارت با نیازهای پاتریمونیالی رژیم و شرایط توسعه به وجود آورد؛ بنابراین، تضاد به بعد از سال ۱۹۶۶ موکول شد؛ زمانی که تصور تهدید سیاسی وزارت بیشتر محسوس شد و تعهدات اقتصادی، دیگر نتوانست شاه را تحت تاثیر قرار دهد.بعد از سال ۱۹۷۶-۱۹۶۶ هنگامی که رشد چهار ساله قبلی، فشارهای اقتصادی را بر دولت کم کرده بود و نیز بعد از اینکه از سال ۱۹۷۱ قیمت نفت افزایش یافت، نگرش شاه به رشد اقتصادی و پیامدهای آن به طرز چشمگیری تغییر کرد. او به توسعه به عنوان خودکفایی می‏نگریست و ثروت نفت را در خدمت توسعه قرار می‏داد؛ به همین دلیل، او نتیجه گرفت رشد و ایجاد اشتغال به بخش خصوصی نیازی ندارد.

در سال ۱۹۷۰ این نتایج شاه را واداشت که دانش برنامه‏ریزی اقتصادی خود را زیر سوال برد. او عقیده داشت که خودش درباره صنعتی شدن بیشتر از اقتصاددانان رژیمش می‏داند؛ بنابراین، خود برای حل مشکلات وارد میدان شد و این، همان چیزی بود که اقتصاددانان بسیار نگران آن بودند. او نیازی ندید که از استقلال یا فرآیند سیاست‌گذاری وزارت حمایت کند. در سال ۱۹۶۹-۶۸ شاه هنوز مشخص نکرده بود، چه کسی می‏تواند جهت مدیریت توسعه ایران، جایگزین بهتری از عالیخانی باشد؛ اما تصمیم او در این مورد قطعی بود که برای رشد نیازی به وزارت اقتصاد یا عالیخانی نیست. به هر حال، شاه به دلیل حیات رژیم عقیده خود را از بنیادهای اداری برگرداند. به این ترتیب، او نفوذ سیاسی‏اش را به خدمت گرفت و موقعیت سلطنت را مستحکم کرد. در اوایل، تاثیر رانت در ایران، اقتصادی نبود؛ بلکه تاثیر آن سازمانی و سیاسی بود. اگرچه شاه با توجه به رانت نفت، رشد صنعتی را از راه بیماری هلندی یا جاه‏طلبی زیاد نکرد، اساس رشد صنعتی را به واسطه وارد کردن رهبران سیاسی، به سرنوشت شومی دچار کرد، البته، رهبرانی که می‏توانستند استقلال آن را به خطر بیندازند. رانت نفت به شاه اجازه داد تا از حمایت سازمان‌های دیوان‏سالاری دست بردارد. دلارهای نفتی به او این احساس را دادند که او بتواند در تغییر سازمانی منافع سیاسی به دست آورد. همچنین او از این طریق توانست اصول پاتریمونیالی اقتدارش را حفظ کند، بدون اینکه این مساله تاثیر مطلوبی در روند سرعت رشد بگذارد.

بازی نهایی

با اتمام حمایت شاه و فشارهای ناشی از صاحبان منافع، سرنوشت وزارت اقتصاد در معرض خطر قرار گرفت. در سال ۱۹۶۹-۶۸ ایران با کمبود بودجه روبه‏رو شد. هویدا، خواستار افزایش تعرفه‏ها در جهت درآمد دولت شد. وزارت اقتصاد در واکنش جواب داد که تعرفه‏ها، تورم ایجاد می‏کنند؛ بنابراین، مالیات‌های گروهی را به جای تعرفه پیشنهاد داد. به هر حال، توقع زیاد از تعرفه‏ها افزایشی در قیمت بیشتر کالاهای اولیه ایجاد کرد. در این فاصله، قیمت فولاد در بازارهای جهانی به طور چشمگیری کاهش یافت. قیمت‌های بین‏المللی بلافاصله در بازار داخلی منعکس شد. افزایش قیمت آهن به علت استفاده وسیعش در ساخت‌وسازها، اثری فوری و چشمگیر داشت.دولت و بیشتر مخالفان عالیخانی، افزایش قیمت فولاد را به افزایش عادی قیمت‌ها ربط دادند. اتحاد مخالفان فرصتی ایجاد کرد که تلاش‌هایی جمعی برای بی‏اعتبار کردن وزارت به نمایش بگذارند. هویدا که هیچ فرصتی را برای انتقاد از بخش خصوصی از دست نمی‏داد، پیشنهاد کرد که افزایش قیمت‌ها، نارضایتی ایجاد می‏کند و وزارت اقتصاد برای این مشکل باید پاسخگو باشد. او استدلال می‏کرد که قیمت‌ها باید کنترل شود. این پیشنهاد از لحاظ سیاسی مردم‎پسندانه بود؛ اما از لحاظ اقتصادی غیرمنطقی بود. مبارزه‏ای رسانه‏ای برای نشان دادن افزایش نگرانی دولت به خدمت گرفته شد تا نظر هویدا را اثبات کند و حمایت توده مردم را از طرحش فراهم نماید.

این رویداد، یک حلقه ارتباط دیگری از حلقه‏های کشمکش بین وزارت اقتصاد و مخالفانش بود. با وجود این مبارزه، وزارت و بخش خصوصی مجبور شدند که مسوولیت افزایش قیمت‌ها را بر عهده بگیرند. این مساله نشان داد، مبارزه به نقطه عطفی رسیده است و همچنین بیانگر این بود که حمایت سیاسی از استقلال وزارت، طولانی نخواهد بود. به هر حال، بعد از فشار شاه بر وزارت برای استثنا قائل شدن در مجوز ساخت کارخانه سیمان نزدیک تهران، عالیخانی فهمید که شاه در قبال استقلال وزارت زیاد متعهد نیست. بعد از آن، شاه شروع به اعمال نظر بر سیاست‌گذاری کرد تا حمایت و منافع اجتماعی خود را آزادانه به کار ببرد. تحقق این مساله به استعفای عالیخانی منجر گردید و هوشنگ انصاری جایگزین عالیخانی شد. با مدیریت انصاری، تاثیر وزارت اقتصاد بر دیگر موسسه‏های دولتی و وزارتخانه‏ها به طور چشمگیری کاهش یافت. بی‏میلی انصاری نسبت به دفاع از تمامیت سیاست‌گذاری وزارت، وحدت داخلی وزارت را از بین برد. در دهه ۱۹۷۰ گروه‏های نزدیک به دربار از جمله بنیاد پهلوی، اعضای خانواده سلطنتی و دوستان شاه در بخش خصوصی فعال شدند و به طور مستقیم بر سیاست صنعتی تاثیر گذاشتند. با این که وزارت اقتصاد با استفاده از قدرتش در صحنه اقتصاد و کادر مدیریتی‏اش بر اقتصاد و دیوان‏سالاری ایران تاثیر چشمگیری گذاشته بود، در زمان انصاری شهرت خود و مهم‏تر از آن نقش نمادگرایی‏اش را در بوروکراسی از دست داد. در حقیقت وجودش پوچ و بیهوده شد. وزارت اقتصاد در سال ۱۹۷۴ به وزارتخانه‏های مختلفی تجزیه شد؛ همان سالی که رانت نفت و یک بار دیگر بر صحنه اقتصادی ایران به طور کامل بر رشد برنامه‏ریزی و به معنای ضمنی همان سرمایه‏گذاری بخش دولتی مسلط شد.

درگیری‌های بخش خصوصی و دیوان‏سالاری

سرنوشت وزارت اقتصاد به طور مستقیم با آینده بخش خصوصی و تحول سازمانی مرتبط بود. این مساله نه تنها شامل موسسه‏های اقتصادی حکومت می‏شد؛ بلکه دیوان‎سالاری ایران را به طور کامل در بر می‏گرفت.

هر دو اینها به دلیل نوع سیاست‌گذاری‌های وزارت اهمیت یافته بودند. در دهه ۱۹۶۰ که بخش خصوصی به عنوان یک موجود سیاسی مستقل پدیدار شد، به خاطر ادعایش به عنوان موتور رشد و تولیدکننده ثروت مورد حمایت قرار گرفت. پارک چونگ هی - کسی که بر صنعتی شدن کره‌جنوبی بین سال‌های ۱۹۷۹-۱۹۶۱ نظارت می‏کرد - در نوشته مهم خود با عنوان «میلیونرهایی که اصلاح را ترویج کردند» چنین بحث می‏کند، برای هر کشوری حیاتی است که بخش خصوصی در آن کشور سرمایه‏گذاری کند. به عبارت دیگر، وی ترغیب‏کننده نوعی کاپیتالیسم ملی بود.

دید فخرفروشانه هویدا و شاه از بخش خصوصی، به ویژه این عقیده که رانت نفت، بخش خصوصی را غیر ضروری می‏سازد، نمی‏توانست پیشرفته‏تر از نظریه پارک چونگ‏هی باشد. در ایران از سال ۱۹۶۹ به بعد، بخش خصوصی از یک طبقه اجتماعی مستقل به عنوان موتور رشد، به طبقه مشتری وابسته به سخاوت حکومت تبدیل شد. به طور کلی با توجه به عملکرد سیاست‌های حکومت، بورژوازی صنعتی در ایران شکل نگرفت. گرچه بخش خصوصی وابسته به حکومت، رشد زیادی یافت. سقوط وزارت اقتصاد به طور کلی تاثیر نامطلوبی بر اصلاح بوروکراسی و توسعه داشت؛ چرا که با پیشرفت وزارت از قدرت آن کاسته شد و بوروکراسی ایران تحت تاثیر تمرکز قدرت و افزونه‏خواهی با درگیری‌های آشکار در سیاست‌گذاری قرارگرفت. اگرچه حکومت پهلوی دوم به توسعه معتقد بود؛ ولی در نهایت، حوزه تحول صنعتی را به خاطر حفظ جاودانگی خود، یعنی پاتریمونیالیسم محدود کرد.