استراتژی‌های اقتصادی پهلوی دوم- ۲
مجادله وزارتخانه‌ها با سازمان برنامه
سیاست‌های اقتصادی در ایران چگونه تعیین می‌شد؟ این پرسش اساسی است که پاسخ به آن گوشه‌هایی از تاریخ اقتصاد ایران را روشن می‌کند.
محمد علی اصفیا، رییس سازمان برنامه و بودجه (۱۳۴۱-۱۳۴۷)- عکس ویکی‌پدیا
سیاست‌های اقتصادی در ایران چگونه تعیین می‌شد؟ این پرسش اساسی است که پاسخ به آن گوشه‌هایی از تاریخ اقتصاد ایران را روشن می‌کند. برپایه اطلاعات در دسترس، سازمان برنامه و بودجه در شروع کارش به دلیل حمایت‌های آمریکایی‌ها و فقدان وزارت اقتصاد درسیاست‌گذاری، دست‌‌بالا را داشت. ابتهاج، اصفیا، خداداد فرمانفرماییان و... که در سال‌های متوالی بالاترین مقام‌های برنامه‌ریزی کشور بودند توانسته بودند این مساله را به نفع سازمان حل کرده و اختیار سیاست‌گذاری را به دست آورند و شاه نیز این موضوع را با اکره پذیرفته بود تا اینکه وزارت اقتصاد تاسیس و مدعی سیاست‌گذاری شد. مجادله وزارتخانه‌های کشاورزی، اقتصاد، صنایع با سازمان برنامه یکی از هیجان‌انگیزترین رویدادهای تاریخ اقتصاد ایران است که بخش‌هایی از آن را در نوشته حاضر می‌خوانید. ارسنجانی و عالیخانی در یک سو بودند و صفی اصفیا در سوی دیگر...
در سال‌های ۱۹۶۴ - ۱۹۶۰ آشوب سیاسی در ایران به وجود آمد؛ به همین خاطر رژیم حاکم، ائتلاف طبقات مالک را از طریق اصلاحات ارضی از بین برد. این تحول سیاسی، بیثباتیها را به دلیل واکنش به تحول اقتصادی اواخر دهه ۱۹۵۰ تسریع کرد. دولت قرار داد معینی را با صندوق بینالمللی پول (IMF) بست که اقتصاد را به رکود اقتصادی طاقتفرسا و بحران موازنه پرداخت‌ها در طول سال‌های ۱۹۶۲ - ۱۹۶۰ هدایت کرد.
سیاست‌های دولت بعدی باعث کاهش سریع میزان سرمایهگذاری شد. حکومت سعی کرد، رشد را از طریق وام‌های خارجی بالا ببرد؛ به همین دلیل در پایان سال ۱۹۶۲ حدود ۱۷۳ - ۱۶۰ میلیون دلار قرض خارجی داشت. در دسامبر ۱۹۶۲ معیارهای ثابتی جهت حمایت از سرمایهگذاری خصوصی تعیین شد. با این وجود، سرمایهگذاری خصوصی افزایش نیافت.
به هر حال، بحران‌های اقتصادی قبل از برنامههای ثابت ادامه یافت. بیکاری بیشتر شد و باعث تنش سیاسی در آن زمان گردید. شایعات زیادی که رژیم را تهدید میکرد، زودتر از موعد به وقوع پیوست. این مسائل شاه را متقاعد کرد که نمیتواند از عهده یک بحران اقتصادی طولانی مدت برآید، به ویژه از عهده اصلاحات ارضی که با تضاد جدیای روبهرو شده بود. عمق بحران اقتصادی و تاثیرش بر سیاست‌های ملی، نخبگان سیاسی را به سرعت متقاعد کرد که رشد اقتصادی به دلیل حیات رژیم، ضرورت دارد.
در سال‌های ۱۹۶۲ - ۱۹۶۰ شرایط سخت صندوق بینالمللی، کشمکش را میان سیاست‌گذاران اقتصادی ایران به وجود آورد که از یک سو، اختلاف شدید در دولت و بین وزارتخانه‌های بازرگانی، دارایی و کشاورزی و از سوی دیگر، اختلاف میان سازمان برنامه‌ریزی و وزارت صنایع و معادن بر سر سیاست‌های تجاری و توسعه را دامن زد.
رقیبان بر سر این موضوع اختلاف داشتند که چطور نقش تعرفهها را در برنامه‌ریزی تفسیر کنند. گروه نخست به خصوص وزارت بازرگانی کاربرد تعرفهها را به عنوان یکی از منابع دولت مطلوب میدانست؛ در حالی که سازمان برنامه‌ریزی و وزارت صنایع تعرفهها را به عنوان راهی برای افزایش صنعتی شدن و پایین آوردن کسری مالی تلقی میکرد. این اختلاف اصولی در سیاست تجاری به یک مجادله در مورد هزینهها (۶۷ - ۱۹۶۸ و ۶۲ - ۱۹۶۳) تبدیل شد.
مطلوب وزارتخانه‌های بازرگانی و دارایی این بود که چنین طرحی حذف شود تا تضاد بر سر توسعه کاهش یابد؛ از این رو، طرح پروژههای موقتی را جایگزین آن کردند که بر اساس آن مقرر شد پروژهها توسط موسسههای دولتی اداره شود تا این اختلاف مرتفع گردد. در همین راستا قضیه طراحی گسترده تحولات صنعتی جهت بهینهسازی صنعتی و رشد منتفی شد.
سازمان برنامه، هزینههای گسترده توسعه را به امید رقابت با کسور بودجه قبول کرد. این سازمان همچنین تصمیم گرفت تا بر طرح، تمرکز کند و نظارت مستقیم بر رشد صنعتی را بر عهده گیرد. مدیران سازمان برنامه صفی اصفیا، سیروس سامی، منوچهر گودرزی، غلامرضا مقدم، خداداد فرمانفرماییان و بهمن آبادیان چنین استدلال میکردند که سیاست‌گذاری موقتی و برنامه‌ریزی با ترازهای مالیاتی و اعتباری به زودی در حل بحران‌ها شکست خواهد خورد؛ چرا که برای این کار تغییرات ریشهداری لازم است. استدلال آنها بر تمرکز قدرت در یک نهاد سیاست‌گذار قدرتمند بود. مجادلههای داغ بین وزیر دارایی، عبدالحسین بهنیا و متحدش، وزیر کشاورزی، حسن ارسنجانی و مدیر سازمان برنامه، صفی اصفیا سیاست‌گذاری اقتصادی را فلج کرد و کابینه را با مشکل مواجه ساخت.
شورای عالی اقتصاد، با ریاست شاه مجادلههای بیپایانی را بر سر اینکه چه کسی باید سیاست اقتصادی ایران را تعیین کند، آغاز کرد.
نوع و ماهیت بحث‌ها ضربهای برای رهبران سیاسی (شاه، وزیر پیشین و دیگر مقامات بلندپایه دولتی) به شمار میرفت که با فقدان مکانیسم‌های قابل توجهی که لازمه رشد اقتصادی بودند، روبهرو گردیدند. همچنین به نظر میرسید که نزاع بین موسسههای دولتی، خطرات سیاسی نیز به دنبال داشته باشد. به هر حال، این بحث‌ها رشد اقتصادی را به تاخیر انداخت و موجب بحران‌های اقتصادی شد.
واضح بود که انگیزههای سرمایهگذاران به طور موثری کم شده است؛ بدین خاطر که دولت هیچ سیاست روشنی نداشت و هیچ موسسه مسوولی نیز موجود نبود. کشمکش بین سازمان برنامه و وزارتخانه‌های دیگر بر نیاز برخی تغییرات اداری تایید میکرد تا بحث‌ها محدود گردد و وحدت و یکپارچگی به برنامه داده شود. رژیم حاکم مجبور بود تا جو مناسبی برای رشد و صنعتی شدن ایجاد کند و نظم نهادین مورد نیاز آن را طراحی نماید. سرانجام بعد از چند ماه بحث و گفتوگو در سپتامبر ۱۹۶۲ سازمان برنامه‌ریزی در مباحثه پیروز شد. در این هنگام، سومین برنامه بودجه به جز بخش کوچکی از آن مورد تایید دولت قرار گرفت.
محمدرضا پهلوی با گسترش حوزه سازمان برنامه اظهار کرد که او از توسعه و یکپارچگی برنامه اقتصادی طرفداری می‌کند. اگرچه موقعیت سازمان برنامه‌ریزی بر اساس خواست وی طراحی شده بود تا طرح تحول صنعتی را تنظیم کند و به سرعت ایران را به رشد مطلوب برساند.
میراث سازمانی
مشاجرهها باعث ایجاد یک بوروکراسی کارآ شد و این مساله نیز موجب توسعه سریعی گردید. در این هنگام عبدالحسین ابتهاج، تکنوکرات تکرو برنامه یکپارچگی توسعه را به اصلاح بوروکراسی متصل کرد و استقلال سیاست‌گذاری را از فشار سیاسی و افزونهخواهی آزاد نمود. این مشاجرهها منجر به ایجاد سازمان برنامه‌ریزی در سال ۱۹۴۸ (وبعدها سازمان برنامه و بودجه) شد که ابتهاج ریاست آن را در سال‌های ۱۹۵۹ - ۱۹۵۴ بر عهده داشت.
ابتهاج، آشکارا مطرح کرد که یکی از مشکلات رشد در ایران فقدان ساختارهای بوروکراسی مستقل و شایسته است. با این حال او قادر نبود شاه و رهبران سیاسی را متقاعد نماید. محمدرضا پهلوی در ابتدا، استقلال سازمان برنامه را از کابینه و سپس مجلس پذیرفت و از برنامه‌ریزی آن حمایت کرد. سرانجام او ابتهاج را از قدرت و مقام سازمان برنامه‌ریزی با نظارت کابینه برکنار نمود و سیاست‌گذاری را به سوی افزونهخواهی هدایت کرد.
هرچند بحران‌های اقتصادی سال‌های ۱۹۶۲- ۱۹۶۰ شاه و رهبران سیاسی را مجبور کرد که دوباره این مساله را بررسی کنند.
رژیم حاکمی که تنها بعد از سه سال، استقلال سازمان برنامه را از بین برد، مجبور شد تا ایجاد یک سازمان اقتصادی مستقل را مورد بررسی قرار دهد.
عالیخانی و وزارت اقتصاد
نوامبر ۱۹۶۲ اسدالله اعلم، نخستوزیر وقت یک کنگره اقتصادی شامل ۱۲۵ نماینده از موسسههای اقتصادی مختلف برای بحث و گفتوگو در مورد حل بحران‌های اقتصادی تشکیل داد. به تدریج، نظر اکثریت بر آن شد که وزارتخانه‌های بازرگانی و صنایع و معادن برای تشکیل یک وزارتخانه بزرگ در یکدیگر ادغام شوند. بیشتر آنها به آلمان و ژاپن اشاره میکردند که دارای عقلانیت تجاری و صنعتی هستند و مجموعه درآمد و پرداخت دولت به وسیله گروه سیاست‌گذاری اقتصادی مشابهی کنترل میشود.
از آن پس، این موضوع مورد بحث قرار گرفت که رشد و تحولات صنعتی نیازمند ایجاد یک بوروکراسی شایسته و مستقل است. به این دلایل، وزارت اقتصاد در فوریه سال ۱۹۶۳ ایجاد گردید.
وزارت جدید با نخستین وزیر خود - یعنی، علینقی عالیخانی - قدرت زیادی پیدا کرد. روبهرو شدن با اعتراضات سیاسی در اوایل دهه ۱۹۶۰ محمدرضا پهلوی را علاقهمند کرد که به ابتکارات اقتصادی جدیدش آهنگ ملیگرایی بدهد؛ زیرا این احساس به طور گسترده وجود داشت که شاه اصلاحات ارضی را به وسیله ایالات متحده آمریکا انجام دهد. همچنین، سازمان برنامه‌ریزی که بر سرمایهگذاران نظارت میکرد، به شدت به یک گروه از مشاوران آمریکایی وابسته بود؛ بنابراین شاه چنین تصمیم گرفت که مسوولیت صنعتی شدن نباید با تکنوکرات‌های تحصیلکرده آمریکایی باشد.
جستوجو برای یافتن یک نامزد مناسب، رهبران سیاسی را به سوی عالیخانی که تحصیلکرده فرانسه بود، رهنمون کرد. عالیخانی با رفتار پیشبینیناپذیر خود توانست هم اختیارات وزارتخانه بزرگ جدید را در جهت کنترل بر فعالیت افزایش دهد و هم این که خودش، شاهد نقطه ضعف بوروکراسی اقتصادی باشد.
ارسال نظر