«سازندگی در خدمت رضا شاه: ورود به بازار، واقعیت و ریسک‌های سیاسی در اقتصاد ایران (۳۹-۱۹۳۳)»-۲
ساخت راه‌آهن با مالیات قند و شکر
ساخت راه‌آهن در ایران به ویژه در سال‌های ۱۳۰۰ به بعد که مقارن با حکم‌فرمایی رضا پهلوی بود، بعضا به افسانه گرایش پیدا می‌کند و به ویژه درباره اهداف آن اغراق‌هایی صورت پذیرفته است.
مترجم: جعفر خیرخواهان
ساخت راه‌آهن در ایران به ویژه در سال‌های ۱۳۰۰ به بعد که مقارن با حکم‌فرمایی رضا پهلوی بود، بعضا به افسانه گرایش پیدا می‌کند و به ویژه درباره اهداف آن اغراق‌هایی صورت پذیرفته است. نوشته حاضر اما با استناد به فعالیت یک شرکت دانمارکی به اصل موضوع پرداخته و تا اندازه زیادی از ابهام‌ها کاسته است. نکته قابل توجه در ساخت راه‌آهن، به جز مسائل سیاسی، تامین منابع مالی مورد نیاز است که بر اساس نوشته حاضر از مالیات قند و شکر تامین شده است و دیگری مسائل فنی-مهندسی است که نوعی اعجاب را برمی‌انگیزد.
با وجود انتظارات بالا و تلاش قابل ملاحظه، خیلی زود روشن شد که این شرکت‌ها آمادگی چنین وظیفه‌ای را ندارند. چالش‌های فنی و مشکلات سیاسی درون کنسرسیوم سرانجام به لغو قرارداد انجامید؛ شاه اینک برای مشورت به سمت ترکیه چرخید. براساس تجربه ساختن راه‌آهن آناتولی، آنکارا به رضا شاه توصیه کرد که از پیمانکار دانمارکی کامپساکس کمک بگیرد.
راهبرد بین‌المللی کامپساکس
سه مهندس به نام‌های پرکامپمان، اتوکرلف و یورگن‌ساکسیلد در ۱۹۱۷ شرکت کامپساکس را تاسیس کردند. هر سه نفر تجربه کار در خارج داشتند و به خصوص تجربه فنی کرلف در استفاده از بتن آرمه، شرکت را قادر ساخت تا پروژه‌های ساخت و‌ساز بزرگ مقیاس را برعهده گیرد. اما پس از اینکه رکود اقتصادی، بحران بانکداری و بیکاری، اثر خود را بر اقتصاد دانمارک بر جا گذاشت فرصت‌ها برای گسترش فعالیت در بازار دانمارک بسیار محدود بود. مدیریت کامپساکس تشخیص داد که کلید بقای آن در پروژه‌های بین‌المللی قرار دارد و بر گسترش فعالیت‌ها در بریتانیای کبیر، یوگسلاوی و ترکیه تمرکز نمود. ثابت شد که کار بسیار مشکل‌تر از روزهای خوش پس از جنگ جهانی اول است. تلاش کامپساکس در گرفتن قراردادها برای پروژه‌های بازسازی در فرانسه شکست خورد و در ۱۹۲۲ شرکت در شرف ورشکستگی بود که سرانجام موفق به تصاحب قراردادی برای انجام تعدادی پروژه‌های بندری در انگلستان شد. گشایش اصلی کامپساکس در بازار بین‌المللی در ۱۹۲۶ به دست آمد، زمانی که شرکت گوتنبرگ هاندلزبانک یک شراکت کاری برای ساخت هزاران کیلومتر راه‌آهن در ترکیه، همراه با پیمانکار دانمارکی سابیه اند لرچ و نیکویست اند هولم ای بی سوئدی تولیدکننده لکوموتیو تشکیل داد و از کامپساکس هم دعوت کرد تا به آنها بپیوندد. زمانی که چندین شرکت ساختمانی آلمانی شامل فلیپ هولزمان مجبور به ترک ترکیه شدند چون که طی رکود اقتصادی آلمان، حمایت بانک مرکزی آلمان را از دست دادند کنسرسیوم دانمارکی- سوئدی کریستند نوهاب، فرصت خوبی برای حضور در ترکیه یافت.
در ۷ فوریه ۱۹۲۷، نسرسیوم دانمارکی- سوئدی،قراردادی با دولت ترکیه در آنکارا امضا کرد که فراخوان ساخت ۱۰۰۰ کیلومتر راه‌آهن و نیز واگن‌های جدید برای مسیرهای جدید می‌داد. پس از اینکه برنامه‌های مفصل برای خط، پل‌ها و تونل‌ها تکمیل شد، روشن گردید که کنسرسیوم لقمه‌ای بزرگتر از آنچه بتواند هضم کند، بلعیده است. هزینه ساخت این قرارداد ۵۵میلیون دلار برآورد شد، اما طی مرحله برنامه‌ریزی، پیمانکارها متوجه شدند این مبلغ کافی نیست. هزینه‌های افزایشی پروژه باعث اختلاف نظر داخلی در ترکیه شد و در مجلس به وزیر راه انتقاد شد که چرا با دخالت دادن کنسرسیوم نوهاپ، اعتبار ملی را به خطر انداخته است. شرکت‌های ساختمانی بین‌المللی بزرگ که از پروژه کنار گذاشته بودند، البته هر کاری می‌توانستند برای تحریک و دامن‌زدن به اختلافات کردند. دولت ترکیه و نوهاب با وجود منافع متضاد سرانجام به مذاکره مجدد در مفاد قرارداد رضایت دادند و پس از دو ماه چانه‌زنی سخت به مصالحه رسیدند. قرارداد جدید، طول خط راه‌آهن را به ۸۵۰ کیلومتر کاهش داده و ساخت بندر در دریای سیاه را رها کرد؛ اما مهمترین جنبه قرارداد، نقش جدید نوهاب بود. کنسرسیوم کار ساخت را انجام نمی‌داد، بلکه به عنوان مهندسین مشاور برای دولت ترکیه کار می‌کرد. به علاوه، در پیمان جدید، نوهاب مسوول دعوت از مناقصه‌گرها برای وظایف ساختمانی معین بود: راه‌آهن به قطعه‌ها و محل‌های معین تقسیم شد، از پیمانکاران بین‌المللی خواسته شد تا قیمت رقابتی بدهند. یک مقاله در نشریه فنی مهندسی درباره روش‌سازماندهی مناقصه‌گران توسط کامپساکس نتیجه گرفت که پیمانکاران محلی کاری بیش از «عرضه کار ارزان» نکردند. آن طور که نشریه مهندسی نوشت، کامپساکس توانست رهبری پروژه ساختمانی را بدون ایجاد‌سازمان بزرگ به دست آورد و از طریق قراردادهایی با «کشاورزان سربه‌راه ترک که ماشین‌ها نمی‌توانستند با آنها رقابت کنند» کارها را تنظیم کرد. این مدل بعدها نقش مهمی در کار کامپساکس با شاه ایران ایفا کرد.
نرخ‌های رشد کامپساکس در بازار بین‌المللی بالاتر از بازار دانمارک بود و موفقیت خود را مدیون واقعیتی بود که او را قادر به پریدن به بازار بین‌المللی بدون ایجاد یک پایگاه وطنی مستحکم کرد، در حالی که کامپساکس به گسترش فعالیت‌های ساختمانی در دانمارک ادامه می‌داد، راهبرد اصلی آن از ۱۹۳۳ به بعد شروع عملیات جدید بین‌المللی بود. سیاست کامپساکس در دوره بین دو جنگ، اساسا به دست آوردن جای پا در بازار خاورمیانه بود که از ترکیه به عنوان سکوی پرش برای ورود به مصر، عربستان سعودی، ایران و عراق استفاده کرد. به این منظور کامپساکس تصمیم گرفت سازمان بزرگی به‌وجود نیاورد که مجبور شود به بازیگران داخلی، مالکیت و نفوذ مدیریتی جزیی بدهد. در عوض، شرکت کارشناسان و مشاوران فنی در پروژه‌های زیربنایی بزرگ مقیاس برای دولت‌ها و سایر مراجع قانونی ارائه می‌کرد. این رویکرد را می‌توان به عنوان راهبرد پیش‌دستانه توصیف نمود. مهندسان مسوول مدیریت پروژه ساختمانی را عمدتا دانمارکی‌ها تشکیل می‌دادند، که برخی سوئد و نروژی هم بودند. هیچ مهندس ایرانی حائز شرایط و صلاحیت ورود به‌سازمان کامپساکس دیده نمی‌شد و مثل ترکیه، شرکت‌های ساختمانی ایرانی استخدام شده، عمدتا کار ارزان عرضه می‌کردند. با همه اینها، مدیران کامپساکس خود را عاملان نوسازی ایران از جنبه فنی و آموزشی می‌دیدند. در تاریخچه رسمی شرکت که ساکسیلد یکی از شرکای بنیانگذار آن نوشته است، آمده است.
«کامپساکس آثار خود را در ایران نه فقط مستقیم و با تکمیل راه‌آهن بلکه به شکل غیرمستقیم نیز بر جا گذاشت. بخش‌های آسانتر کار راه‌آهن را شرکت‌های ساختمانی بومی انجام دادند که به خاطر این کار تشکیل شدند و ذره ذره هنرهای تجارت را آموختند. برای کشور ایران اهمیت زیادی داشت که یک حرفه مهندسی بومی ایجاد کند تا بعدها هر کاری که پیش آمد را انجام دهند. نکته‌ای که اهمیت کمتری نداشت اینکه کارگران ساختمانی ایرانی که تا قبل از ورود کامپساکس ابتدایی‌ترین چیزها درباره روش‌های ساختمان‌سازی مدرن را نمی‌دانستند، تحت نظارت کارگران خارجی، به تعداد هزاران نفر آموزش و تربیت لازم در حرفه خود دیدند؛ به‌طوری که ایران نیروی کار ساختمانی باصلاحیتی دارد که با روش‌های ساختمانی مدرن آشنایی دارند. دولت ایران رویکرد اسکاندیناوی را با دقت زیاد دنبال کرد و حضور کامپساکس، آثار و نشانه‌های دائمی در تمام بخش‌های نظام اداری بر جای گذاشت.»
پروژه ساختمانی بزرگ مقیاسی مثل راه‌آهن سراسری بی‌تردید بر قابلیت‌های نیروی کار تاثیر گذاشت، اما با نگاه مدیریت دانمارکی از موقعیت، تقریبا هیچ دانش محلی از فنون قرن بیستم تا قبل از حضور یافتن کامپساکس در نوسازی ایران وجود نداشت. مدیریت کامپساکس، نقش خود را به گونه‌ای تصور می‌کرد که افق شاه از آینده را به واقعیت تبدیل کرده است. مدیران کامپساکس نه فقط سعی نکردند کامپساکس را «ایرانی‌سازی» کنند، بلکه به نظر می‌رسید قصد «دانمارکی‌سازی» ساخت و‌ساز در ایران را داشتند.
ساختمان‌سازی در ایران کسب و کار پرسود و یک مسیر نفوذ سیاسی در کشوری نفت‌خیز بود. آنهایی که می‌توانستند چاپلوسی و تملق رضا شاه را بکنند و راه‌آهن بسازند، نفوذ قابل ملاحظه‌ای داشتند. همان طور که ساکسیلد سال‌ها بعد اشاره کرد، مهندسان دانمارکی قادر به یافتن جای پا در بازار بین‌المللی شدند، چون «دانمارک یک کشور کوچک بی‌طرف سیاسی است و مهندسان آن با قدرت مالی و سیاسی قوی و انگیزه‌های پنهانی پشتیبانی نمی‌شدند.» کامپساکس به صورت حساب شده از بی‌طرفی دانمارک بهره‌برداری کرد و به جایگاهی که می‌خواست رسید، چون رضاشاه می‌خواست نفوذ قدرت‌های بزرگ اروپایی را در ایران کاهش دهد. بنابراین ساکسیلد طی گفت‌وگو با شاه تاکید نمود که کشورش در همه موضوعات بی‌طرف است. استدلال‌های وی را البته وضعیت موجود دیکته می‌کرد، اما آنها چیزی بسیار بیشتر از آن با خود داشت. در این بستر، مانوردهی ساکسیلد اشاره به منافع سیاسی قوی داشت که نقش برجسته‌ای در ساختمان‌سازی بین‌المللی ایفا می‌کرد. استدلال‌های وی به ماهیت صنعت ساختمانی ربط پیدا می‌کرد، چون که ساختن راه‌آهن یک سیستم فنی مهم با اهمیت راهبردی حیاتی برای دولت ایران بود.
ساختار حکمرانی موفقیت‌آمیز
در ۲۲ آوریل ۱۹۳۳ یورگن ساکسیلد قراردادی با دولت ایران برای ساخت ۱۰۰۰کیلومتر راه‌آهن منعقد کرد که بزرگترین پروژه ساختمانی پیمانکاران دانمارکی پیش از جنگ جهانی دوم به ارزش ۱۳۵میلیون دلار بود. برای مقایسه، ساخت پل استورسترام که بزرگترین پل دانمارک در آن زمان بود ۱۱میلیون دلار هزینه برداشت. راه‌آهن طی هشت سال تکمیل شد که با توجه به پیچیدگی پروژه که شامل ۶۱ کیلومتر کش و قوس با عبور از کوه‌های البرز در ارتفاع ۲۱۰۰ متری بود، زمان بسیار کوتاهی بود. در این گذرگاه‌ها پنجاه تونل، سی و شش پل مهم و نیز ستون‌بندی‌هایی جهت محافظت از سقوط تخته سنگ شبیه پل‌ها عمدتا از تاق‌هایی سنگی تشکیل شده بودند، ساخته شد. تقریبا چهل و پنج هزار کارگر در این پروژه عظیم درگیر بودند که نیم‌میلیون تن سیمان و دو‌میلیون مترمکعب آجر مصرف شد. مجموعه این کار عظیم ۶۰۰میلیون نفر- ساعت صرف کرد که بیش از ۲۰میلیون مترمکعب خاک با ۴۰۰۰ تن دینامیت جابه‌جا شد، دویست و پنجاه تونل حفر شد و کلا دویست و پنجاه پل اصلی و سه‌هزار پل کوچک برپا شد. هزینه کل پروژه در تاریخ اتمام در ماه مه ۱۹۳۸ به ۱۵۰میلیون دلار بالغ شد که تماما از محل مالیات بر چای و شکر تامین گردید.در قرارداد، کامپساکس توافق کرد تمام نقشه‌برداری و برنامه‌ریزی راه‌آهن را بر عهده گیرد. به‌علاوه، کامپساکس آماده طراحی‌های ضروری، محاسبات و برآوردهای هزینه در تمام سازه‌های مرتبط با راه‌آهن بود. مهمترین بند قرارداد، انتقال مسوولیت از دولت ایران به کامپساکس در مورد آماده‌سازی تمام اسناد فنی و قراردادی برای کارگران راه‌آهن بود. کامپساکس همچنین مسوول فراخوان مناقصه‌گرها برای بخش‌های مختلف ساخت راه‌آهن و نظارت کلی بر عملیات بود. به‌علاوه، شرکت به دولت ایران درباره خرید و فروش مواد ساختمانی برای ساخت راه‌آهن- از لکوموتیو گرفته تا دینامیت- مشاوره می‌داد. سرانجام کامپساکس متعهد به تکمیل ساخت خطوط شمالی و جنوبی به ترتیب طی چهار و شش سال بود و اینکه ضمانت بانکی ۱۸۰۰۰۰ دلاری به دولت ایران بدهد. این مبلغ یک سال پس از انقضای قرارداد قابل برداشت بود.
عنصر اصلی در راهبرد ورود کامپساکس انتخاب ساختار حکمرانی بود که بیشتر ریسک اقتصادی را به پیمانکاران محلی و خارجی انتقال می‌داد؛ کامپساکس به جای اینکه کار ساختمانی را شخصا قبول کند آن را برون‌سپاری می‌کرد. به‌علاوه همه اسناد توسط کنسرسیوم آماده می‌شد و سپس اسناد مناقصه یک تخفیف نسبت به جدول قیمتی کامپساکس پیشنهاد می‌دادند که مقادیر و قیمت واحد کار را مشخص می‌ساخت. این روش، ریسک اقتصادی در معاملات را کاهش می‌داد، اما برخی ویژگی‌های قابل ایراد از دید پیمانکار داشت. هر چند پیمانکاران، از قبل ایده و برآوردی از حجم و اندازه کار داشتند، واقعا امکان محاسبه دقیق اقلامی از قبیل تونل‌ها و پل‌ها نبود. از آنجا که تخفیف یک رقم میانگین برای کل قطعه زمین بود، و منافع حاصله پیمانکار از فهرست بها نوسان قابل ملاحظه‌ای داشت، کیفیت مناقصه‌ها نیز به شدت تغییر می‌کرد. توافقات تنظیم‌کننده این معاملات هیچ شرط و شروطی برای تغییر دستمزد کارگر یا مواد در نظر نمی‌گرفت. سرانجام رقابت زیاد بین بنگاه‌های پیمانکاری بزرگ از کشورهای مختلف، قیمت‌ها را به حاشیه سود غیرمنطقی اندکی پایین می‌آورد. البته از دید کامپساکس، این ساختار حکمرانی با راهبرد پیش‌دستانه شرکت نسبت به دولت ایران، خیلی خوب کار می‌کرد، چون که کنسرسیوم را از ریسک‌های معمولا مرتبط با دستمزدهای بی‌ثبات دور نگه می‌داشت، اما این بی‌ثباتی به پیمانکاران جزء انتقال می‌یافت که آسیب جدی می‌دیدند. کامپساکس در این مرحله، راهبردی را دنبال کرد که کاهش کوتاه‌مدت ریسک اقتصادی را در برابر انباشت بلندمدت ریسک سیاسی بده-بستان نمود.
نفوذ و ساخت راه‌آهن
حتی پیش از اینکه نخستین ریل جاگذاری شود یا نخستین گذرگاه کوهستانی با دینامیت تسطیح شود، کامپساکس به مشکلات جدی برخورد که شرکت را با واقعیات سیاسی خاورمیانه آشنا ساخت. طبق مواد پیمان، خط راه‌آهن به قطعاتی تقسیم می‌شد که به شرکت ساختمانی با پایین‌ترین قیمت پس از مناقصه‌گذاری رقابتی داده می‌شد، اما دیپلمات‌ها و مدیران قدرت‌های بزرگ، به‌زودی تلاش کردند تا مانع مشارکت شرکت‌های اروپایی در قیمت‌دهی شوند.
ارسال نظر