شرکت ساختمانی دانمارکی و رضاشاه

مترجم: دکترجعفر خیرخواهان

بنگاه ساختمانی دانمارکی کامپساکس، برخلاف سایر کشورهای اروپای غربی که در ایران بین دو جنگ اول و دوم جهانی فعالیت می‌کردند، در برخورد با الزامات نظام سیاسی رضا شاه راهبرد پیش‌دستانه (forestalling strategy) در پیش گرفت. اما برعکس آن، بانک انگلیس در خاورمیانه (بانک شاهی) و شرکت نفت ایران و انگلیس، راهبرد جذب (absorption strategy) را تعقیب نمودند، یعنی آنها سعی در «ایرانی‌سازی» فعالیت‌های خود از طریق انتصاب ایرانیان بومی به پست‌های مهم مدیریتی کردند. اما کامپساکس تلاشی در جهت «ایرانی‌سازی» فعالیت‌های خود نکرد و وابستگی کامل به «روابط پیمانی» با‌سازندگان و نیروی کار محلی داشت. این روش بی‌تردید به شناختن بنگاه به عنوان شرکتی کاملا خارجی کمک کرده و شانس جلب نظر موافق مشاوران رضا شاه که مجموعه سیاست‌های آشکارا ملی‌گرایانه را تعقیب می‌کردند، کاهش داد. بنابراین تاریخ بنگاه ساختمانی کامپساکس در ایران، مورد مفیدی است تا از مفهوم ریسک سیاسی در رابطه با کارکرد شرکت‌های چندملیتی در محیط‌های دیکتاتوری استفاده کنیم. این مقاله قصد انجام چنین تحقیقی داشته و نتیجه می‌گیرد که راهبرد جذب مورد استفاده بنگاه‌های انگلیس، شیوه‌ای بهتر برای مدیریت چنین ریسک‌هایی است.

فعالیت ساختمانی شرکت‌های دانمارکی در بازار بین‌المللی بین دو جنگ جهانی به صورت سطحی و کلی بررسی شده است. اما در یکی از معدود مطالعات بین‌المللی تاریخ صنعت ساختمانی، جفری جونر توضیح می‌دهد که شرکت‌های دانمارکی، از چشمگیرترین پدیده‌های ساختمان‌سازی بین‌المللی پیش از جنگ جهانی دوم بودند. او بر نقش مهم آنها در ایجاد اقتصاد بین‌المللی جهانی شده پس از جنگ جهانی اول تاکید دارد، زمانی که فعالیت ساختمانی فرامرزی افزایش یافت چون شرکت‌های ساختمانی، تقاضای قابل ملاحظه‌ای در بازارهای داخلی و بین‌المللی تجربه کردند.

به محض سقوط امپراتوری عثمانی، دولت‌های تازه استقلال یافته که خواهان پافشاری بر استقلال خویش از قدرت‌های بزرگ اروپایی، به خصوص انگلیس بودند، تعدادی پروژه‌های بزرگ زیربنایی را شروع کردند. قدرت‌های بزرگ استعماری البته قصد حفظ نفوذ خود را داشتند بنابراین شرکت‌های چند ملیتی خود را تشویق کردند تا در مناقصات پروژه‌های زیربنایی، پیشنهاد قیمت داده و فعالیت کنند. در همان زمان، سرمایه‌داری جهان- وطنی جای خود را به دستور کار جدیدی داد و ملی‌گرایی شروع به ایفای نقش قاطع در دنیای تامین مالی بین‌المللی کرد. بنگاه‌های اقتصادی یا ملیت خود را تغییر دادند یا سعی در پنهان ساختن آن کردند تا نه فقط مزایای سیاسی یا منافع مالیاتی کسب کنند، بلکه موفق به مدیریت ریسک‌های مرتبط با رژیم‌های ملی‌گرای بی‌ثبات شوند. برای مثال شاه ایران، به قصد آزادسازی کشور از نفوذ خارجی، در ۱۹۲۸ توفانی علیه تمام شرکت‌های خارجی به راه انداخت و در ابتدای دهه ۱۹۳۰، شرکت‌های انگلیسی مستقر در ایران، تحت فشار شدید از جانب دولت کاملا ملی‌گرای ایران بودند. در واقع این فشار، موجودیت مداوم این شرکت‌های انگلیسی را تهدید می‌کرد، به طوری که مثلا سیاست خصمانه رضاشاه‌ به خاتمه دادن امتیاز حفاری شرکت نفت ایران و انگلیس در ایران منجر شد. در نتیجه این سیاست و به‌رغم مخالفت سنگین بیرونی، مسوولیت ساخت راه‌آهن سراسری ایران، بزرگترین پروژه ساختمانی کشور به دولت ایران داده شد. چشم‌انداز آتی برای شرکت‌های خارجی تیره‌وتار به نظر می‌رسید و مدیران شرکت‌ها تردید داشتند که آیا آینده‌ای برای آنها در ایران وجود دارد. بزرگترین بازیگران، آنچه تئوری‌های ریسک سیاسی، راهبرد جذب می‌نامند را دنبال کردند که فعالانه در جست‌وجوی «ایرانی‌سازی» عملیات خود را با استفاده از ایرانی‌ها در پست‌های مهم مدیریت کردند. اما شرکت مهندسی و ساختمانی دانمارکی کامپساکس زمانی که در بهار ۱۹۳۳ وارد بازار ایران شد، رویکرد متفاوت‌تری برگزید. این شرکت در حالی که ابتدا موفق بود و کار ساخت راه‌آهن سراسری ایران را در اوت ۱۹۳۸ به اتمام رساند، به زودی آموخت که با پافشاری بر هویت اسکاندیناوی خویش، برآورد کاملا نادرستی از دیدگاه رضا شاه درباره آینده ایران داشت.

با نخستین نگاه به نظر می‌رسد که کامپساکس با همان سیاست‌های خصمانه‌ای مواجه بود که دستور کار ملی‌گرایانه رضاشاه دیکته می‌کرد و همان نااطمینانی نهادی که شرکت‌های انگلیسی با آن روبه‌رو بودند. اما این بنگاه از راهبردی پیروی کرد تا از جایگاه دانمارک به عنوان کشوری کوچک و بی‌طرف به‌ طور حساب شده بهره‌برداری نماید. برخلاف شرکت‌های ساختمانی قدرت‌های بزرگ که تا حد زیادی قصد تضمین نفوذ و اقتدار سیاسی خود در کشورهای میزبان را داشتند، علاقه کامپساکس صرفا به افزایش درآمدهای شرکت محدود می‌شد. وقتی این شرکت دانمارکی در ۱۹۳۳ با رضا شاه قرارداد بست تا خط راه‌آهن سراسری از دریای خزر در شمال به خلیج فارس در جنوب بسازد تصمیم گرفت به طور دائمی در ایران بماند و فرصت‌هایی که در بازار اروپا وجود نداشت را در اینجا به چنگ آورد. وقتی کامپساکس ساخت راه‌آهن سراسری را در ماه مه ۱۹۳۸ به پایان رساند، تیتر نخست اخبار روزنامه‌های جهان شد و تشویق و تحسین زیادی از رضا شاه دریافت نمود. نشریات شرکت در فرصت‌های بی‌شماری این ماجرا را نقل کردند، اما تاریخ‌نگاران کسب وکار، این روایت شرکت از رویدادها را زیر سوال نبرده‌اند. در واقع ساختن راه‌آهن سراسری ایران در معرض تدقیق و بازبینی تاریخی مفصلی که شایسته است، قرار نگرفته است. با نگاهی دقیق‌تر روشن می‌شود که راز موفقیت اولیه کامپساکس، یعنی هویت اسکاندیناوی شرکت که تهدیدکننده نبود، در سال‌های بعد به کانون جدی‌ترین تهدید برای حفظ موقعیت آن در بازار ایران تبدیل شد. این مقاله استدلال می‌کند که ناتوانی کامپساکس در انطباق یافتن با مطالبات و واقعیت‌های سیاسی در بازار ایران، نتیجه گرایش راهبردی به سمت آنچه نظریه‌پردازان ریسک سیاسی، راهبرد پیش‌دستانه می‌نامند، بود. معلوم گشت که حاکمان ایران به شدت مخالف وابستگی ادامه‌دار به یک بنگاه خارجی بودند.

ریسک سیاسی و صنعت ساختمانی بین‌المللی

تجار و فعالان اقتصادی چندین قرن است که شرایط سیاسی را تجزیه و تحلیل می‌کنند تا شرکت‌ها و فعالیت‌های خود را محافظت کنند و چنین شرایطی اینک مورد بررسی عالمانه تاریخ‌نگاران نیز قرار گرفته است. پژوهشگران به منظور توصیف نااطمینانی اوضاعی که مدیران ارشد اجرایی درون آن فعالیت می‌کنند، چارچوب مفهومی را توسعه دادند تا ارتباط بین مباشرت شرکت‌ها و توسعه سیاسی را درک کنند. مفهوم «ریسک سیاسی» را می‌توان برای تبیین و شناسایی این مساله بکار برد که چگونه دخالت سیاسی دولت، باعث ایجاد ریسک برای شرکت‌های مربوطه می‌شود. ریسک سیاسی را اغلب علت زیان مالی می‌بینند چون مداخله دولت یا آشوب سیاسی زمانی رخ می‌دهد که (۱) گسستگی فعالیت‌ها در محیط کسب و کار رخ دهد، (۲) گسیختگی فعالیت‌ها به سختی قابل پیش‌بینی باشد و (۳)گسیختگی فعالیت‌ها از تغییرات سیاسی ناشی شود. تعریف کلی ریسک سیاسی، نیروهای غیربازاری و رویدادهای سیاسی را دربرمی‌گیرد که گزینه‌های در دسترس شرکت‌ها را محدود می‌سازند و منجر به از دست رفتن سود یا سود بالقوه می‌شوند. اینها شامل تعدادی رویدادهای موجد سیاسی مثل جنگ، ناآرامی اجتماعی، مصادره و دخالت طبق قانون هستند که همگی می‌تواند زیان‌های اقتصادی، راهبردی یا شخصی به بار آورد. در این مقاله، اما ریسک سیاسی را منحصرا برحسب دخالت دولتی توسط کشور میزبان یا میهمان تعریف می‌کنیم. ریسک سیاسی از تغییر نهادی ناشی می‌شود مثل دخالت‌های سیاسی که منجر به تغییر چارچوب‌های نهادی رسمی و غیررسمی کسب‌و‌کار می‌شود.

برای توصیف نوع مداخله دولت که بنگاه‌های چندملیتی در بازار بین‌المللی مواجه می‌شوند از اصطلاح «الزامات سیاسی» استفاده می‌کنیم. با توجه به اینکه مداخلات دولت می‌تواند فرصت‌های جدیدی برای شرکت‌ها به‌وجود آورد، روی «دخالت دولت میزبان یا میهمان در کسب و کار بین‌المللی» تمرکز می‌کنیم. به‌علاوه، انتخاب راهبرد یک عامل تعیین‌کننده در برخورد با ریسک مداخله دولت است. می‌دانیم که بین ساختار و راهبرد شرکت‌های چندملیتی رابطه‌ای وجود دارد در نتیجه بین بنگاه‌های «جهانی» و «چندکشوری» تمایز می‌گذاریم. شرکت چندملیتی که مدیریت آن در خارج از کشور میزبان قرار دارد به عنوان بنگاه جهانی عمل می‌کند که دولت‌ها آن را یک بازیگر خارجی تلقی خواهند کرد. انتخاب این نوع ساختار شرکت، بنگاه را در خطر مداخله بیشتری قرارمی‌دهد و بنابراین لازم خواهد بود که راهبرد پیش‌دستانه تدوین کند که بتواند پیش‌دستی کرده و دخالت‌های دولت را خنثی کند. شرکت‌های چندملیتی که اجازه انطباق ساختار خود با فرهنگ کشور میزبان را با امکان مالکیتی بازیگران داخلی و نفوذ مدیریتی آنها می‌دهد، آنچه را راهبرد جذب می‌نامند برمی‌گزیند که به نسبت در معرض مداخلات سیاسی کمتری است. همان طورکه خواهیم دید، راهبردهای کامپساکس به نحو شایسته در این شرایط درک می‌شوند.

برنامه نوسازی ایران

سرهنگ رضا خان پس از کودتای ۱۹۲۱، با پشتیبانی انگلیس و در تلاش برای جلوگیری از کنترل سیاسی یافتن نیروهای ضد انگلیسی در خلائی که با خروج نظامیان انگلیس به‌وجود آمد، قدرت را در ایران به دست آورد. در ۱۹۲۴، رضاخان به نخست‌وزیری رسید. او خیلی زود مجلس را منحل و در مراسم تاج‌گذاری پرخرجی در کاخ گلستان تهران در اول ماه مه ۱۹۲۶ خود را رضا شاه اعلام کرد. رژیم رضا شاه با تمرکزگرایی، نوسازی و تغییر ساختار قدرت توصیف می‌شود؛ او ارتش جدید و نظام اداری به‌وجود آورد و قدرت روحانیون و سران عشایر را محدود کرد. رضا شاه با مصادره و خرید زمین‌های مرغوب، بزرگترین زمیندار کشور شد و تا زمان اشغال ایران توسط روس و انگلیس در سپتامبر ۱۹۴۱،رژیمی را برقرار ساخت که هم ایران را نوسازی کرد و هم با خشونت مردم ایران را سرکوب می‌کرد.

انگلستان با وجود خروج از ایران در ۱۹۲۱، هنوز علاقه‌مند به احداث راه‌آهن از تهران به بغداد بود. برنامه‌ریزان انگلیسی می‌خواستند هند را مستقیما به مدیترانه وصل کنند، اما شاه جدید این ایده را رد کرد، چون چنین راه‌آهنی، تجارت ایران را وابسته به یک قدرت خارجی می‌ساخت. روابط سیاسی ایران با ترکیه در آغاز دهه ۱۹۲۰ خیلی ضعیف بود و رهبری سیاسی تهران اعتماد کمی به استقلال عراق داشت. بنابراین رضا شاه و حامیان سیاسی وی پافشاری کردند که مبداء و مقصد راه‌آهن جدید در خاک ایران باشد. در ۳۰ ماه مه ۱۹۲۵، مجلس به اتفاق آرا قانونی را تصویب کرد که برای تامین منابع ساخت راه‌آهن، صندوق راه‌آهن را تاسیس کند. شرکت نفت ایران و انگلیس چاه‌های نفت ایران را کنترل می‌کرد و رضا شاه مجبور بود بر شکر مالیات وضع کند تا منابع مالی لازم تهیه شود. رضا شاه بعدا سعی کرد تا حمایت مجمع ملل را برای مذاکره مجدد توافقنامه نفتی جلب کند.

دولت ایران طی برنامه نوسازی، با رفتار خصمانه شدید نسبت به شرکت‌های خارجی و خصوصا شرکت‌های انگلیسی که تهدیدی به حق حاکمیت کشور ملاحظه می‌شدند، واکنش نشان داد. مهمترین اینها بانک انگلیسی شاهی بود که در ۱۸۸۹ به عنوان بانک دولتی و انحصاری نشر اسکناس تشکیل شد و شرکت نفت ایران و انگلیس که در جنوب غربی ایران نفت کشف کرده بود و پالایشگاه بزرگی در آبادان ساخت. ایران از ایجاد نظام بانکی کشوری که منابع مالی برای دولت نیز تهیه می‌کرد منتفع شده بود و یک صادرکننده مهم نفت شد. دولت به عنوان بخشی از سیاست توسعه ایران، قصد داشت کنترل خود را بر نفت و درآمد از شرکت ایران و انگلیس افزایش دهد، به‌طوری که سلطه سیاسی و اقتصادی خارجی را از بین ببرد. وقتی ایران قضیه حق امتیازها را در ۱۹۲۸ مطرح ساخت، مذاکرات دشواری بین شرکت ایران و انگلیس و دولت ایران به نمایندگی وزیر دربار عبدالحسین تیمور تاش شروع شد. شرکت ایران و انگلیس در شرف تغییر امتیاز بود تا بخش بیشتری از سود را به ایرانی‌ها بدهد، اما در ۲۶نوامبر ۱۹۳۲، رضا شاه توافق موجود را لغو کرد و در یک اقدام نمایشی تصمیم وزرای خود را باطل ساخت و در ۲۳ دسامبر تیمور تاش را از کار برکنار کرد. وضعیت به بن بست برخورد و قضیه دوباره به جامعه ملل برای داوری برده شد که این‌بار به تجدید مذاکره منجر شد. توافق جدیدی در ۲۹آوریل ۱۹۳۳ حاصل شد که سهم بسیار بیشتری از سودهای نفت را به ایرانی‌ها می‌داد. قصد اولیه رضا شاه بیرون کردن شرکت ایران و انگلیس از کشور بود، اما زمانی که پیشنهادهایی به او شد که ظاهرا رشوه مستقیم بود، او از این برنامه سیاسی دست برداشت. دولت ایران با جایگزینی بانک دولتی به جای بانک شاهی در ۱۹۲۸ و وضع قوانین تبعیضی با هدف کاهش نفوذ و سهم بازار انگلستان در دهه ۱۹۳۰ نیز سعی کرد نفوذ انگلستان را در نظام مالی کشور کاهش دهد. موضع خصمانه دولت و کنترل و سخت‌گیری بیشتر، همکاری شرکت‌های خارجی با رژیم را برای جبران آزادی‌های از دست رفته مشکل ساخت.

اقدامات اصلی رضا شاه در مقام یک فرد متجدد، او را رهبر ملی‌گرایی نشان داد که علاقه بیشتری به استقلال سیاسی داشت تا رفاه اقتصادی. هزینه راه‌آهن برابر کل دریافتی‌ها از تمام مالیات‌ها و حق امتیازها به مدت سه سال بود؛ هرگز سابقه نداشت پروژه‌ای با این اهمیت از محل مالیات‌ستانی ملی تامین شود. محل آخرین ایستگاه‌های راه‌آهن سراسری به روشنی نشان داد که برای کاهش نفوذ انگلیس و روسیه در جنوب و شمال ساخته شده بود. روی‌هم رفته توجیه اقتصادی اندکی برای این راه‌آهن وجود داشت؛ صادرات اصلی ایران، نفت بود که از طریق لوله به ساحل می‌رسید و اقلام صادراتی ناچیز مثل خشکبار، قالی، تریاک، پشم و ابریشم به صورت اقتصادی‌تر و سریع‌تر با جاده حمل می‌شد. اما راه‌آهن سراسری پروژه شخص شاه بود و تکمیل آن موضوع شخصی و پرستیژ سیاسی بود.

کار راه‌آهن در ۱۹۳۲ شروع شد و کنسرسیوم آلمانی- آمریکایی به این وظیفه گمارده شد. طبق برنامه، شرکت آلمانی ژولیوس برگر و شرکا، خط شمالی را می‌ساخت در حالی که بنگاه آمریکایی اولن و شرکا، مسوول خط جنوبی بود.