درگفت‌وگو با یک کارشناس استراتژی صنعتی تشریح شد:
سازمان های توسعه ای ، بازوی دولت ها برای پیشبرد برنامه های توسعه
آقای حقیقی سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (ایدرو) از ۴۰ سال قبل به عنوان یک سازمان توسعه‌ای تأسیس شد. به نظر شما، این‌گونه سازمان‌ها در شرایط امروز ایران چه جایگاهی دارند و آیا وضعیت، مشابه همان سال‌ها و دهه‌های گذشته است؟
اصولاً واژه سازمان توسعه ای ، واژه عامی است و برای این که سئوال دقیق‌تر شود باید گفت: سازمان توسعه چه چیزی؟ در واقع ایدرو در طبقه سازمان‌های توسعه صنعتی ایجاد شد. اکنون سازمان‌های توسعه تکنولوژی (فناوری)، مناطق محروم، فرهنگی و... به تفکیک وجود دارند و فعالیت می‌کنند. به عبارت دیگر، در هر زمینه‌ای که قرار باشد توسعه در زمینه دستیابی به اهداف ملی امکان‌پذیر شود، ممکن است یک سازمان‌دهی وجود داشته باشد.
جنگ جهانی دوم در نیمه دوم قرن بیستم، تقریباً به جز ایالات متحده آمریکا که مستقیم در معرض جنگ نبود، تمام صنایع اروپا و شرق آسیا را از بین برد. صنایع ژاپن به خصوص در شرق آسیا و ایتالیا، اسپانیا، آلمان و فرانسه در اروپای غربی، همگی آسیب دیدند. بالطبع بعد از جنگ، دولت‌ها نقش کلیدی در احیای اقتصاد خود داشتند. برای ایفای این نقش، آنها سیاست‌هایی را به کار گرفتند که اگر امروز به گذشته آنها نگاه کنیم، شاید برای ما باور کردنی نباشد. چون همه این اقتصادها، امروز اقتصادهای پویایی هستند، نظام بازار آزاد و رقابت را پیش گرفتند، اما دخالت زیاد دولت در آن زمان به خاطر ضرورت خاص آن دوره بود. بنابراین سازمان‌های توسعه صنعتی ابزارهایی بودند که دولت‌ها برای پیشبرد اهداف توسعه صنعتی خود از آنها استفاده می‌کردند؛ در شرایطی که «نظام بازار» شکست می‌خورد. براساس دیدگاه اقتصاد کلاسیک و اقتصاد بازار، وقتی نیازی به یک کالا یا خدمت در یک جامعه هست و این نیاز به تقاضا تبدیل می‌شود، گروهی اقدام به تولید این کالا یا خدمت می‌کنند. این نظام بازار است، زمانی که نیاز و تقاضا، هر دو، هست و سرمایه‌گذار بالقوه هم هست ولی تولیدی صورت نمی‌گیرد، به
اصطلاح می‌گویند یکی از قوانین نظام بازار شکست خورده است. یعنی آن دست نامرئی بازار کار نمی‌کند. در نتیجه می‌شود گفت که هدف اصلی از مداخله دولت‌ها در نظام بازار و اقتصاد، جبران این شکست است.
یکی از مهم‌ترین دلایل این شکست، ریسک است. یعنی سرمایه‌گذار همواره نگران نتایج کار، همیشگی بودن بازار، ورود رقیب دیگر به بازار و مواردی از این قبیل است. در این شرایط دولت‌ها وارد می‌شوند، اما چون خود نمی‌توانند وارد هر حوزه اقتصادی یا صنعتی شوند، «نهاد‌سازی» می‌کنند. اصولاً در اقتصاد مدرن، نهادها و نهادسازی‌ها یکی از مهم‌ترین ابزارهای اداره اقتصاد به شمار می‌رود.
معمولاً دو گروه نهاد در یک کشور وجود دارد: اول، گروه‌هایی با ماهیت فعالیت ستادی، مثل دستگاه‌های سیاستگذار کشور. دوم، گروه‌هایی که دارای ساختار مناسبی برای فعالیت‌های اقتصادی هستند. در برابر این نهادها، نهادهای کسب و کار خصوصی هم حضور دارند. بدیهی است دولت نمی‌تواند نهاد خصوصی تأسیس کند. پس بر سر یک دو راهی قرار می‌گیرد که وقتی یک نهاد دولتی تأسیس می‌کند، خمیره و ماهیت آن چه باید باشد؟ سازمان‌های توسعه در واقع نتیجه انتخاب دولت‌ها برای بیرون آوردن نوع فعالیت‌های اقتصادی از دستگاه‌های حاکمیتی هستند.
مثلاً همه کشورها وزارت صنایع دارند، اما این وزارت، یک دستگاه سیاستگذار است که باید روندهای کلیدی توسعه صنعتی کشور را پالایش کند و سیاست‌های مناسب را به موقع، اجرا کند. سازمان‌های توسعه سازمان‌های حاکمیتی نیستند ولی از ساختاری برخوردارند که در عین مالکیت دولتی به طور عمده، با سازوکار دستگاه‌های اقتصادی کار می‌کنند. یعنی مزیت‌های هر دو بخش دولتی و خصوصی را دارند؛ در واقع هم پشتیبانی دولت به لحاظ توانمندی‌های قانونی و مالی و هم نگاه بخش خصوصی از لحاظ استاندارد و کیفیت مدیریت و نیروی انسانی، فرآیندها و روش‌ها را به همراه دارند.
نتیجه الگوبرداری در دهه 40 به کجا رسید؟
مطالعه خوبی انجام شد، ویژگی‌های این‌گونه سازمان‌ها مورد مطالعه قرار گرفت و قانون تأسیس سازمان گسترش و نوسازی نوشته شد که این قانون کماکان، معتبر است و ظرافت‌های این مطالعات هم در آن دیده می‌شود. مثلاً در عین این که مجمع سازمان متشکل از برخی وزراست و مالکیت آن هم دولتی است اما در ماده دو قانون به صراحت عنوان شده که به لحاظ قانونی تابع قانون تجارت است و از مقررات و آیین‌نامه‌های شرکت‌های دولتی مستثنی است هم خودش و هم شرکت‌هایی که تأسیس می‌کند همین دو بند، ماهیت سازمان‌های توسعه‌ای را به خوبی نشان می‌دهد. اگر قرار است یک سازمان توسعه‌ای کاری را انجام دهد که از عهده ستاد دولت بر نمی‌آید و بخش خصوصی هم به خاطر عواملی مانند ریسک و کمبود سرمایه حاضر به سرمایه‌گذاری نیست و دولت می‌خواهد منابعش را در جهت توسعه، سرمایه‌گذاری کند، پس به یک سازوکار خوب نیاز است که بهترین حالت، وجود همین سازمان‌ها نظیر سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران است. البته نظراتی هم پس از پیروزی انقلاب اسلامی مطرح بود که دیگر کشور به سازمان توسعه‌ای نیازی ندارد و بخش خصوصی می‌تواند این نقش را به عهده بگیرد. ما بعد از انقلاب اسلامی سه دهه تجربه
داریم. در دهه شصت دولت با تخصیص منابع به ویژه ارز با نرخ‌های غیرمتعارف و عملاً مجانی، وام‌های آسان و بلندمدت و تخصیص امکانات و زیربناها در بلند مدت، سعی کرد بخش خصوصی را تشویق کند تا در جهت پیشرفت صنعتی کار کند؛ ولی امروز چرا ما از بخش صنعت گلایه می‌کنیم؟ می‌گوییم در حوزه فناوری پیشرفته، حضور چندانی نداریم. سرمایه‌گذاری‌ها بیشتر به زمینه‌های کم ریسک و برخوردار از فناوری‌های پایین مثل مواد غذایی و مصالح ساختمانی سوق پیدا کرده است. چرا؟ چون ماهیت بخش خصوصی همین است. پس این نشان می‌دهد که دولت صرف اینکه منابعی را در اختیار بخش خصوصی قرار دهد لزوماً به اهداف کلان و ملی دست نخواهد یافت. یا اختصاص وام‌های صندوق ذخیره ارزی که با شرایط بسیار خوب به بخش خصوصی پرداخت شد. با مرور تجربیات سه دهه گذشته و به دلایل تاریخی فرضیه حمایت مستقیم دولت از بخش خصوصی برای تحقق توسعه صنعتی کشور رد می‌شود. افرادی که معمولاً چنین سیاست‌هایی را مطرح می‌کنند، بیشتر در پس نگاهشان اقتصادهایی مثل ایالات متحده و کانادا قرار دارد. این در حالی است که تعداد کشورهایی که واقعاً از اقتصاد آزاد به درجه بالایی پیروی می‌کنند، از عدد انگشتان یک
دست تجاوز نمی‌کنند. حتی اقتصادهای اروپایی هنوز به عنوان اقتصاد کاملاً آزاد شناخته نمی‌شوند و دخالت و نظارت دولت وجود دارد. حالا اگر گفته می‌شود که در آمریکا حتی برنامه‌ریزی صنعتی بلندمدت هم وجود ندارد این به خاطر ساختار خاص آن اقتصاد است. اصولاً سازمان‌های توسعه از سه جهت قابل بررسی‌اند: یکی از لحاظ قانون و مقرارت حاکم بر آنها. دوم به لحاظ منابع و سوم ساختار نهاد از جهت نوع مدیریت و نیروی انسانی. در این زمینه، منابع مالی سازمان‌های توسعه همواره از بخش دولتی تأمین شده است. درباره ایدرو نیز از بدو تأسیس در قبل از پیروزی انقلاب اسلامی این‌گونه بوده است. سازمان از برنامه سوم توسعه (قبل از انقلاب) ایجاد شد. در برنامه‌های توسعه، سهم منابعی که باید به ایدرو تخصیص داده شود پیش‌بینی می‌شد. به عبارت دیگر، نقش سازمان در خود برنامه دیده می‌شد؛ حتی اختیار وام‌های خارجی که دولت می‌خواست برای پروژه‌های بزرگ ملی بگیرد، به سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران واگذار شده بود.
مثل وام‌هایی که برای صنعت کشتی‌سازی از اسپانیا و اتریش اخذ شد و یا وامی که برای راه‌اندازی کارخانه تراکتورسازی از رومانی و ماشین‌سازی تبریز از دولت چک گرفته شد و مواردی از این قبیل. پس برخورداری از سطح بالایی از مدیریت و تصمیم‌گیری و متصل به برنامه‌های توسعه با آزادی عمل قانونی و اعمال مدیریت حرفه‌ای و رقابت با بخش خصوصی در جذب نیروی انسانی، از ویژگی‌های سازمانی چون ایدرو در طول سال‌های گذشته بوده است و بر این اساس، سازمان در ۱۰سال اول حیات خود طرح‌های توسعه‌ای بزرگی را در سطح کشور اجرا کرد.
چرا به این طرح‌ها، طرح‌های توسعه‌ای می‌گفتند؟ مگر کشتی‌سازی، ماشین‌سازی ، یا تراکتورسازی طرح‌های اقتصادی نیستند؟
این به همان نکته قبل برمی‌گردد. در آن زمان بخش خصوصی توانمندی که به دنبال سرمایه‌گذاری در این‌گونه طرح‌ها باشد وجود نداشت. درست است که تراکتورسازی در نهایت به یک شرکت سودده تبدیل شد اما این مستلزم صبر و شکیبایی بود. بخش خصوصی بازدهی خود را با فرصت‌هایی که در بازار دارد مقایسه می‌کند.
اگر امروز در بازار ایران کسی حاضر نیست پول خود را با کمتر از ۳۰ـ ۳۵ درصد به شما قرض بدهد، سرمایه‌گذار نیز ناخواسته، سرمایه‌گذاری خودش را با شاخص ۳۰ـ۳۵ درصد اندازه‌گیری می‌کند؛ در حالی که برای دولت این‌گونه نیست. اینجا لازم است تعریفی هم از «برنامه توسعه» ارایه کنیم؛ چرا که در بعضی موارد سوء تعریف وجود دارد.
هر کار غیراقتصادی، توسعه نیست. کشور هم مثل یک بنگاه است، ممکن است در چند پروژه به دلایلی منافع مالی و اقتصادی آنها کم شود ولی در مجموع باید اقتصاد ملی زاینده باشد.
سرمایه‌گذاری‌های خود دولت هم باید زاینده باشد منتهی در بلند مدت، پس فعالیت‌های اقتصادی باید دارای منطق اقتصادی قوی باید باشد. در اینجا دو نکته پدید می‌آید: بازدهی اقتصادی و بازدهی مالی. بازدهی مالی چیزی است که بخش خصوصی بیشتر به دنبال آن است؛ یعنی سودآوری.
بازدهی اقتصادی شامل سودآوری و یک سری منافع اقتصاد ملی می‌شود. مثال می‌زنم: تراکتورسازی در سال‌های اول فعالیتش، شرکت سوددهی نبود، اما بودند افرادی که در تراکتورسازی آموزش صنایع پیشرفته مکانیک را دیدند و بعد در مراکز صنعتی مختلف کشور پخش شدند و صنایع دیگر را شکل دادند و این بسیار برای کشور با ارزش بود. یعنی موقعی این صنایع مکانیک در ایران سرمایه‌گذاری شد ـ مثل ماشین‌سازی‌های تبریز و اراک و... ـ که ما از نظر مهارت‌های نیروی انسانی در این حوزه در حد صفر بودیم.
اما صرف ایجاد این چند پروژه باعث شد، نسلی از متخصصان صنعت مکانیک را پرورش بدهیم. این موضوع جزء منافع اقتصادی یا بازدهی اقتصادی محسوب می‌شود.
آقای حقیقی! سازمان‌های توسعه‌ای مانند ایدرو در کجای شرایط اقتصادی و صنعتی ایران امروز قرار دارند؟
روشن است که امروز بخش خصوصی ما در وضعیت 50 سال پیش نیست و به مراتب پیشرفته‌تر و کارآورتر است. اما دو ویژگی «ریسک گریزی» و «محدودیت منابع» همیشه همراه بخش خصوصی هست. دیگر اینکه، آیا دستگاه‌های ستادی دولت ماهیتاً توانمندی این را دارند که به طور مستقیم کار اقتصادی کنند؟
به رغم اینکه خیلی درگیر فعالیت‌های مستقیم اقتصادی شده‌اند باید عرض کنم که اگر یک ارزیابی درستی انجام شود، پاسخ این پرسش منفی است.
دولت‌ها باید از فعالیت‌های اجرایی دور شوند و به نقش اصلی خود یعنی سیاست‌گذاری بپردازند. در این میان باز خلأ مشاهده می‌شود که باید با سازمان‌های توسعه‌ای مناسب امروز پر شود. ویژگی‌های امروز چیست؟ نوع صنایعی که دولت‌ها باید به سمت آنها بروند، صنایع بسیار پیشرفته و پرمخاطره است.
برای مثال، یکی از صنایع پرریسک و مخاطره و درعین‌حال بسیار پیشرفته، صنایع میکروالکترونیک است که متأسفانه به جز برخی اقدام‌های کوچک در حوزه صنایع دفاعی، اقدام جدی در این حوزه صورت نگرفته است. صنایع میکروالکترونیک در زمره صنایع بسیار سرمایه‌بر، تکنولوژی‌بر و پرریسک به شمار می‌رود.
یک کارخانه تولید میکروپرسسور در ابعادی که بشود اسمش را پروژه اقتصادی گذاشت، دو میلیارد دلار سرمایه‌گذاری نیاز دارد. کل سرمایه‌گذاری ارزی که ما در ده سال اخیر در ایدرو کرده‌ایم، به این رقم نرسیده است! بیشتر تجهیزات این کارخانه خارجی است و چنین صنعتی به شدت به خارج وابسته است.
طبیعی است که بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری در این حوزه هنوز هم وجود ندارد. این یک نمونه از صنعتی که جایش در ایران امروز خالی است.
ما بسیاری از فارغ‌التحصیلان الکترونیک را به آمریکایی‌ها و اروپایی‌ها تحویل می‌دهیم چون فرصت اینکه این جوان با این همه استعداد و دانش بیاید در پروژه تولید حافظه و میکروپرسسور فعالیت کند، وجود ندارد.
فقط برای اینکه ابعاد قضیه روشن‌تر شود، باید بگویم که چینی‌ها ظرف پنج سال گذشته، دو کارخانه با هزینه هر کدام شش میلیارد دلار در همین حوزه ایجاد کرده‌اند.
دنیای آینده، دنیای میکروالکترونیک است. محدود کردن پروژه‌ها به محیط آزمایشگاهی کافی نیست و اگر بخواهیم موضوع را تجاری کنیم باید سرمایه‌گذاری کنیم.
این که به‌زعم شما، سازمانی مثل ایدرو هنوز نتوانسته برای خود حوزه تمرکزی انتخاب کند، ریشه این مشکل کجاست؟
مشکل به برنامه‌های توسعه مربوط می‌شود. منهای برنامه پنجم که نقش ایدرو، کلی دیده شده، در برنامه سوم توسعه یک مقداری صریح‌تر بحث صنایع پیشرفته و مشارکت با بخش خصوصی دیده شده بود، ولی این کارها چیزی نیست که با آوردن در یک برنامه، اجرا و تمام شود.
بلافاصله باید در برنامه چهارم توسعه، پشتیبانی می‌شد و همین‌طور در برنامه‌های بعدی. این تغییر مسیرها در برنامه‌های ملی توسعه، هزینه‌زاست.
در برنامه سوم تأکید شد که ایدرو در بخش صنایع پیشرفته سرمایه‌گذاری کند و حتماً با بخش خصوصی مشارکت کند؛ تازه پس از سه چهار سال، سازمان تجربه کسب کرد که در این دو مسیر که یکی نوع تمرکز و دیگری نوع اجرای سرمایه‌گذاری‌ها به لحاظ تأمین منابع بود، نقاط مثبت و منفی آن چیست.
باید از این تجربه استفاده شود. چندین پروژه در این زمینه بررسی شد. در برنامه تعداد شرکت‌هایی که برای صنایع پیشرفته پیش‌بینی شده بود تأسیس شود، حدود ۲۰۰ شرکت بود. خیلی از این‌ها به نتیجه نرسید. چرا؟ چون استراتژی‌ای که ایدرو در آن زمان انتخاب کرد این بود که از طریق توسعه فناوری داخلی به صنایع پیشرفته دست پیدا کنیم. این روشن است که اگر هدف رسیدن به صنایع پیشرفته در ابعاد اقتصادی و در یک زمان کوتاه است، شاید الزاماً تحقیقات داخلی روش خوبی برای رسیدن به این هدف نباشد؛ کما این که ژاپنی‌ها تا سال‌های سال و هنوز هم وارد کننده فناوری هستند. یعنی اگر یک صنعت پیشرفته‌ای را به یک سری فعالیت‌های تحقیقاتی داخل وصل کنیم، طبیعی است که اگر این فعالیت‌ها شکست بخورد آن هدف اصلی هم شکست خواهد خورد. این یک تجربه و آموخته است، اما کجا تحلیل شده است؟ اصولاً دلایل و زمینه‌های موفقیت و عدم موفقیت ایدرو در صنایع پیشرفته باید تحلیل شده و روی میز مدیر باشد.
به طور کلی این موضوع، یکی از عارضه‌های سازمانی ایدرو است که خیلی علاقه‌مندی به واکاوی مسائل گذشته وجود ندارد. هر مشکلی که امروز وجود دارد، ریشه‌ای در گذشته دارد. یکی از مسائل قابل بررسی این است که چرا وزن صنایع سنگین بالارفته و وزن بقیه صنایع پایین آمده است؟ برای بهبود و اصلاح مسیرچه پیشنهادهایی برای دست‌اندرکاران و تصمیم‌سازان کشور دارید؟
اگر واقعاً بخواهیم مأموریت سازمان‌های توسعه‌ای را بازنگری کنیم و جدی بگیریم باید سازمان‌های توسعه در تدوین برنامه‌های توسعه صنعتی کشور حضور داشته باشند.
برنامه پنجم توسعه نوشته شد ولی ایدرو چه نقشی داشت؟ پس حضور مؤثر در برنامه‌نویسی لازم است و باید با خود، حجم با ارزشی از دانش، تجربه و مطالعه را ببرد. لازمه این امر این است که بخش‌هایی در داخل سازمان به‌طور مرتب در حال مطالعه باشند؛ آن هم مطالعه مشخص، جهت‌دار و آینده‌نگر که وقتی دستگاه‌های سیاستگذار کشور نیاز دارند، سازمان با دست پر حاضر شود.
در سال‌های اول فعالیت ایدرو، ارتباط بسیار نزدیکی با دستگاه‌های برنامه‌ریز نظیر سازمان برنامه و بودجه وجود داشت، اما متأسفانه در سال‌های اخیر به ایدرو به عنوان سازمانی در رده سایر سازمان‌های دولتی نگاه شد. هر چند برخی نیز معتقد بودند که سازمان گسترش و نوسازی صنایع، دیگر جایی ندارد و خود دستگاه‌های ستادی می‌توانند هم سیاستگذار و هم مجری طرح‌های توسعه‌ای باشند!
و سخن پایانی...
در پایان خوب است به عنوان یک تجربه تاریخی از شکست دستگاه‌های ستادی در زمانی که ایدرو در دهه ۴۰ راه‌اندازی شد یاد کنم.
در نخستین مرحله، ایدرو کارخانه‌های ورشکسته دولتی را برای نوسازی تحویل گرفت. مثلاً وزارت کشاورزی، کارخانه قند و شکر تأسیس کرده بود؛ یا وزارت صنایع، کارخانجات صنایع فلزی درست کرده بود.
یعنی وزارتخانه‌ها می‌خواستند کارخانه‌داری بکنند. همه این‌ها ورشکست شده بودند و حالا در ابتدای تأسیس ایدرو، دولت از سازمان می‌خواست که این بسته کارخانجات ورشکسته را احیاء کند. امروز هم با توجه به برنامه‌های مربوط به اصل ۴۴ قانون اساسی شاید لازم باشد که ابتدا یک سازمان حرفه‌ای برای اداره شرکت‌ها تأسیس شود.
همه وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها تعداد زیادی شرکت زیر‌مجموعه دارند که در صورت واگذاری، خوب است توسط یک سازمان حرفه‌ای اداره شوند. متأسفانه گاهی این نگاه وجود دارد که وزارتخانه‌ها هم می‌توانند کار سیاست‌گذاری و هم کار اجرایی کنند. الآن حجم سرمایه‌گذاری‌هایی که در وزارت نیرو در ساخت نیروگاه‌ها شده، چنین حجمی در ایدرو نیست. در صورتی که ساخت نیروگاه، جزو مأموریت‌های ایدرو بوده است.
ارسال نظر